中國研討批準第187號 174號公約可行性

此次研討會分為兩個議題：分別圍繞2006年《促進職業安全與衛生框架公約》（第187號）與1993年《預防重大工業事故公約》（第174號），討論中國批準第187號公約與第174號公約的可能性、面臨的挑戰及行動。

2016年4月28—29日，“世界安全生產與健康日”紀念活動暨安全健康國際公約研討會在北京舉行。今年的主題是“工作場所壓力，共同的挑戰”。國家安全監管總局副局長孫華山、國際勞工組織（ILO）中國和蒙古局局長德梅爾出席會議并致辭。

此次研討會分為兩個議題：分別圍繞2006年《促進職業安全與衛生框架公約》（第187號）與1993年《預防重大工業事故公約》（第174號），討論中國批準第187號公約與第174號公約的可能性、面臨的挑戰及行動。

第187號、174號公約

國際勞工組織職業安全健康專家帕瓦·貝丘在會上，分別介紹了第187號公約和第174號公約的主要內容。

第187號公約

第187號公約于2006年6月15日在國際勞工組織總部日內瓦討論通過，截至2016年2月，全球已經有日本、韓國、英國、印度尼西亞、越南等38個國家相繼批準該公約。貝丘介紹，第187號公約的目標主要有三個：一是在與最具代表性的雇主組織和工人組織協商的情況下，通過制定國家政策、國家體系和國家計劃的方式，促進職業安全與衛生的持續改善，以預防職業傷害、疾病和死亡。

二是采取積極步驟，按照第187號公約確立的原則，通過國家職業安全與衛生體系和國家計劃，逐步實現安全與衛生的工作環境。

三是定期審議可采取何種措施，批準國際勞工組織職業安全與衛生方面的有關公約。與促進職業安全與衛生框架有關的ILO公約，包括1974年《職業癌公約》（第139號）、1977年《工作環境（空氣污染、噪聲和振動）公約》（第148號）、1981年《職業安全和衛生公約》（第155號）、1986年《石棉公約》（第162號）、1988年《建筑業安全衛生公約》（第167號）、1990年《化學品公約》（第170號），以及第174號公約等18項。

貝丘介紹，國家職業安全與健康體系，是為實施國家職業安全與健康政策和計劃而提供主要框架的基礎框架。國家職業安全與健康政策，應促進和提高工人享有安全與健康的工作環境的權利，應促進三項基本原則：能夠評估職業風險或危害，從源頭消除職業風險或危害，并營造國家預防性安全與健康文化；國家職業安全與健康計劃，應能促進發展國家預防性安全與健康文化，應建立在對國家職業安全與健康制度、狀況進行分析的基礎上；應明確目的、目標和進展指標。

貝丘認為，對于第187號公約履約成功的關鍵，在于從國家和企業層面，做出對職業安全與衛生的高度承諾，要建立預防性職業安全與健康文化，各方都能夠積極參與，尤其是工人。

第174號公約

貝丘介紹，歷史上幾起重大工業事故，都造成了巨大的人員傷亡和財產損失，如1974年英國弗里克斯鎮事故，1976年意大利塞韋索事故，1984年印度博帕爾事故等。在印度博帕爾事故之后，國際勞工組織采取了一系列行動：1985年6月，國際勞工大會通過《關于防止重大工業事故的決議》；1985年10月，組織召開三方專家會議；1989年制訂《重大危害控制手冊》；1993年6月2日，通過第174號公約。

第174號公約中規定，重大事故是指重大危險設施的活動過程中出現的突發性事件，諸如嚴重泄漏、火災或者爆炸，涉及一種或一種以上的危險物質，并對工人、公眾或環境造成即刻的或延遲的嚴重危險。重大工業事故的類型包括大型爆炸、重大火災與重大泄漏（主要指有毒化學品的釋放）。該公約不適用于核設施、加工放射性物質的工廠、軍事設施，以及設施現場之外除管道輸送以外的運輸。

重大危害品控制的基本要素包括：場所認定，比如重大危害設施的認定，在第3條（C）定義為長期或臨時生產、加工、處理、使用、棄置或貯存一種或多種危害物質或物質類別的設施，并對工人、公眾和環境造成嚴重危險，數量超過一定臨界量的，長期或臨時貯存的設施；風險評估與控制，第9條規定雇主對危害的認定、風險評估、技術措施以及組織措施的責任；危害減輕措施，第17條規定了選址政策以及土地使用，第9條規定實施現場應急計劃，第15、16條規定主管當局應實施現場以外的應急準備的責任。

第174號公約還列出了國家政策（第4條）、安全報告（第10條）、事故報告（第13、14條）、監察（第18條），以及工人的權利和義務（第20、21條）。其中，“安全報告”要求雇主提供的安全報告，包含危害和風險評估、預防性措施、應急措施等；“事故報告”要求重大事故發生后，雇主須立即通知主管當局，并在重大事故發生后的規定時限內提交詳細報告，包含事故原因分析、現場直接后果（即破壞程度），以及為減輕事故影響采取的措施。

中國安全健康工作實踐

中國安全生產和職業健康工作實踐

國家安全監管總局政策法規司副司長鄔燕云介紹了中國安全生產和職業健康工作。他介紹，當前中國已建立了比較完善的法規標準和政策體系，目前正在制定安全生產“十三五”規劃和職業病防治2016-2020年規劃。

中國建立了比較強大的執法隊伍，全國安全監管機構人員6萬4 237名，執法人員3萬1 300名，鄉、鎮和街道專兼職及聘用人員14萬7 066名。

建立了比較完善的技術支撐體系，國家、省、市都成立了安全生產專家組織，國家、省二級安全評價、安全檢測檢驗機構842家，國家、省、市三級職業衛生技術服務機構1 180家等。

政府采取了強有力的監管措施，嚴格安全生產和職業衛生準入，開展重點行業、領域專項治理，推進安全生產標準化活動，建立完善隱患排查體系，完善了執法機制，提高執法人員水平，嚴格事故責任追究。

鄔燕云介紹，自2003年起，全國連續11年實現了事故總量和事故死亡人數“雙下降”。他指出，與2002年相比，2015年的安全生產形勢總體是“三個下降，一個明顯好轉”，即事故總量和死亡人數下降，事故總量由107萬起下降到28.2萬起，死亡人數由13萬9 393人下降到6萬6 182人。重特大事故下降，重特大事故由128起，下降到38起。主要相對指標下降，億元GDP事故死亡率由1.33，下降到0.098，下降92.63%；工礦商貿10萬就業人員事故死亡率由4.05，下降到1.071，下降75.55%；煤礦百萬噸死亡率由4.94，下降到0.162，下降96.72%。

一個明顯好轉，即生產經營單位的安全生產條件和基礎明顯好轉。

重大危險源監管實踐

中國安全生產科學研究院副院長魏利軍介紹了中國危險化學品重大危險源監管法規和實踐。在《危險化學品安全管理條例》《安全生產法》，以及GB18218-2009《危險化學品重大危險源辨識》中都對重大危險源進行了規定，與第174號公約的定義基本一致：重大危險源是指生產、儲存、使用或者搬運危險化學品（或危險物品），且危險化學品（或危險物品）的數量等于或是超過臨界量的單元（包括場所和設施）。

魏利軍介紹，中國建立了危險化學品重大危險源監管法規體系，涉及《安全生產法》《危險化學品安全管理條例》《危險化學品重大危險源監督管理暫行規定》（國家安全監管總局第40號令，以下簡稱“40號令”）等法律法規和部門規章，涉及GB18218-2009《危險化學品重大危險源辨識》、AQ3035-2010《危險化學品重大危險源安全監控通用技術規范》等技術標準。

魏利軍對40號令進行了解讀。40號令具體規定了重大危險源的責任主體、安全監督管理，辨識、分級和安全評估，危險化學品企業安全管理，安監部門的職責，危險化學品單位的法律責任等內容。

接軌公約 中國面臨的機遇和挑戰

2016年“世界安全生產與健康日”的主題為“工作場所壓力，共同的挑戰”。孫華山在會上指出，中國正處于工業化、城鎮化發展的進程當中，職業衛生基礎薄弱，企業主體責任不落實等深層矛盾和問題仍然突出，特別在工作壓力預防方面，中國剛剛起步，需要深入研究和進一步探索。

孫華山強調，國際勞工組織職業安全健康公約是指導成員國完善安全健康立法、做好安全生產與職業健康工作的重要文件。作為國際勞工組織創始成員國，中國政府非常重視安全健康領域國際勞工公約的批準和實施工作，在安全健康領域，已經批準第155號、第167號和第170號公約，并定期向國際勞工組織報告有關履約情況；下一步，要深入研究我國批準實施第187號和第174號公約的必要性和可行性，進一步完善我國安全生產與職業健康法規標準體系。

德梅爾在會上分享，與工作相關的壓力是工作場所出現的新風險。在歐洲，有50%～60%的工人工作時間損失都是由與工作相關的壓力造成的。在全球化的背景下，工作的不穩定性，工作要求的日益提高等都使得與工作相關的壓力日益增加，由此造成心腦血管疾病、焦慮和抑郁等，甚至會導致自殺等傾向和后果。為此，他認為，需要在一個國家內，形成一種機制，能夠更好地分享各部門監管信息，尤其在安全監察和執行部門之間；而且要把勞動監察中發現的一些問題反映在政策層面，同時要對企業提供支持，讓企業更好地合規，這正是第187號公約的核心內容。

德梅爾在會上介紹了批準公約的后續實施工作。他指出，按照國際法，“批準”意味著該國在實踐中，將受到該公約中每一條規定的約束，是不接受“保留”的；要求批約國按逐條規定，向國際勞工組織理事會報告安全和健康方面的情況；并通過定期提交實施報告、申訴和控訴三種方式，接受國際勞工組織的“監督”。

德梅爾認為，從政治和全球角度看，中國應該批準第187號公約。從中國國內工作來看，批準第187號公約與“深化改革”與“加強市場作用”、推動提高就業質量和經濟轉型、發揮監察的現代作用的目標相一致，也促使中國加強對促進和培養“預防性安全健康文化”、安全標準化與工作場所合作的關注。

德梅爾建議，中國應建立國家職業安全衛生三方協商委員會，開發中國預防重大工業事故操作規程，安全監察員應采取以服務為導向的工作方式，推動工作場所合作（信息、培訓等）的交流，對于通過工作場所合作實現（對職業傷害和工傷事故）“零容忍”文化的企業提供獎勵。

中國企業聯合會代表在研討會上，從雇主的角度介紹了批準第187號公約對企業的挑戰：中國企業層次差別很大，批準公約需要考慮非正規經濟的落實問題以及勞動力市場上大量存在的農民工問題；中國的安全生產、職業安全與健康法規標準很多，對于企業來說已難以消化，而加入新的公約又會加重企業這一負擔等問題。

北京市安監局有代表認為，啟動批準兩項公約的流程，需要考慮四點現實問題。一是，批準公約后的實施問題。目前我國《安全生產法》和《職業病防治法》兩法分立，并且剛剛完成修訂，配套的法律規章正處于完善階段，需要梳理；在基層執法的實踐中，各部門之間存在分割，比如在工傷和事故預防上，工傷保險和工傷認定在人力資源和社會保障部門，事故預防在安監部門，部門之間難以有效銜接；危險化學品管理上，涉及環保、安監等部門，在特殊的區域，比如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故中還涉及交通部門。

二是，經濟發展階段與經濟政策的考慮。出于經濟發展的要求，給企業減負、“供給側改革”是政策導向和發展方向，而如果要求企業開展更加嚴格的安全管理，在事實上會增加企業的運行成本。

三是，企業經營現狀的考慮。2015年，國家安全監管總局公布數據顯示，我國各類企業包括個體工商戶一共有4 700多萬家，企業的管理水平差別較大，中小企業的安全管理基礎薄弱。另外，第187號和174號公約強調雇主、政府、雇員之間的互動，但從基層執法的情況來看，中小企業的工會欠缺，工人尤其2億7 700萬農民工代表性不足，他們往往對爭取自身職業安全和健康權利積極性不高。

四是，從基層執法的實踐來看，對于普遍性的、原則性的要求，企業執行的法律意識不強。

國際勞工組織中國和蒙古局代表則認為，批準一項國際公約，并不意味著一項工作一蹴而就，它真正關注的是批準公約后，國家是否采取了措施去促進這項工作。比如第187號公約，強調在政策、體系和計劃方面，致力于促進職業安全與健康；此外，第187號公約的核心，是推動建設一種預防性的安全健康文化，最終推動全社會關注工作場所的安全與健康，應對工作壓力。

編輯 秦運巧