政府生態政績考核存在的問題與解決途徑探討

楊晶

摘 要：我國在過去很長一段時間內都把GDP增長指標作為政績考核的重要標準，把經濟增長作為考核地方官員的主要方式，這種傳統的政績考核雖然對經濟增長起到了一定促進作用，但也造成了嚴重的生態破壞和環境問題。樹立新的生態政績考核觀，這對貫徹落實科學發展觀，建設生態文明與構建服務型政府有著重要作用。然而受傳統政績觀、生態政績考核指標設置難度大等因素影響，生態政績考核方法在實際運用中存在一些問題。樹立生態政績觀，完善生態政績考核的指標，技術體系以及考核方式等，對進一步推進我國生態政績考核體系建設有重要意義。

關鍵詞：生態績效；政績考核；問題；途徑

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 收稿日期：2016-03-03

生態政績考核又稱綠色政績考核，是指政績考核者按照一定的標準與程序，將生態保護、環境污染防治等指標納入政績考核范圍，對政府官員的政績進行評定，并作為其獎懲依據的一種考核方式與行為。[1]我國曾經一度對政績的考核偏重經濟增長，而忽視其他方面的發展?，F今，政府的政績考核逐步發生了改變，考核的“指揮棒”去除了“GDP緊箍咒”，越來越清晰地指向民生與生態。十八屆三中全會明確要求“糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。2013年年底，中組部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規定各類考核考察不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，要求加大資源消耗、環境保護等指標的權重。2015年中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》一文中指出，要將制定生態文明建設的目標指標體系納入地方各級人民政府績效考核，考核結果作為對領導班子和領導干部進行綜合考核評價的重要內容。由此可見，傳統的政績考核已經不適用現今的社會發展，生態政績考核成為必然的發展趨勢。

一、建立政府生態績效評估的必要性

1.構建服務型政府的需要

所謂服務型政府，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。[2]黨的十八大報告指出：“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！盵3]服務型政府的建立，是中國共產黨貫徹落實科學發展觀的需要，也是廣大人民群眾的需要。建設服務型政府要求政府追求更經濟的手段，為人民提供更優質的服務，因此建設服務型政府離不開有效的政府績效考核方式。生態政績考核將生態環境保護、GDP增長過程中導致的生態環境破壞、環境污染等負面因素列入了政績評估的范疇，能促使政府更理性地看待GDP的增長，樹立正確的政績觀，拋棄過去那種“見物不見人”“重物不重人”的錯誤觀念以及熱衷于搞形象工程、政績工程的不良行為，真正做到以人為本，構建廉潔、高效的服務型政府。

2.深入貫徹落實科學發展觀的需要

科學發展觀是新時期黨的理論創新成果的集中體現，是順應時代發展要求，合乎黨心民意，對中國當前和今后的改革發展具有統領作用的發展觀，是引領中國沿著正確道路不斷前進的思想旗幟。溫家寶同志曾經指出：“科學發展觀與正確的政績觀緊密相關，要樹立和落實科學發展觀，必須樹立和堅持正確的政績觀；不堅持科學發展觀，就不可能有正確的政績觀?！蔽覈酝恼冇^導致各級政府片面追求地區經濟的增長，忽視自然資源的合理開發利用和生態環境的保護。一些地方政府部門的領導過于重視“形式主義”，善于做“表面文章”，盲目“攀比追求”，不切實際，這些做法都背離了正確的政績觀模式。科學發展觀要求修正以往政績考核在某些方面的缺失。樹立正確的政績觀，構建科學的政府績效評估體系是貫徹落實科學發展觀的制度保障，它將科學發展觀的原則要求變成可以量化考核的目標體系和檢測評估標準，形成各級政府正確的決策導向和工作導向，為樹立和落實科學發展觀提供有力的支撐和保障。

3.建設生態文明的需要

生態文明是人與自然和諧，發展與環境雙贏，可持續發展的文明觀。十八大報告指出，生態文明建設是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，要求把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。[4]以習近平總書記為核心的黨中央領導集體不斷探索，準確把握實際，堅持節約資源和保護環境基本國策，努力走向社會主義生態文明新時代。生態文明建設是十分必要而且必須要進行的，它的成功與否直接關系到我國未來的發展水平，關系到國家和民族的長遠大計。恩格斯曾說過：“我們不能過分陶醉于我們對自然界的勝利，對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們?！盵5]我們建設生態文明將有利于人與自然的和諧相處，有利于經濟發展與生態環境的共進提升。

建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束，重視可持續發展的生態政績考核制度，是保證生態文明得以落實的重要制度保證。

二、生態績效評估面臨的問題分析

與以往的政績考核相比生態政績考核具有很多優勢，但在具體制定、實施的過程中，也面臨許多不可避免的問題。

1.生態政績考核受重視程度不高。

在當前政治經濟環境下，許多地方的領導干部仍然更加重視對顯性政績的投入，鼓勵淺層次的施政行為。例如對工業發展規模、招商引資規模、GDP總量和增速等顯性指標的投入過多，而對環境、民生等一些深層次的工程只傾向于做表面文章。另外，一些地方領導注重歷史貢獻，急功近利的心理比較明顯，由于經濟建設的效益是立竿見影的，而生態政績的效益難以在短時間內看到成效，加之地方領導班子的更換周期較快，在其任期內能有所收益也未可知。因此，一些地方領導對生態建設并不重視。

2.生態政績指標體系設置尚不完善

政府在進行生態績效指標設置時面臨著幾個問題：第一，指標設置標準難以統一。每個地區的經濟發展狀況，生態環境都有所差異，所以不能按照同樣的標準進行考核，如何因地制宜制定適合該地區的生態政績考核標準還有待進一步探索研究。第二，生態文明建設指標設置不夠全面、系統。當前我國一些地區的生態指標設置內容簡單化，比如目前青海省生態環境保護考核指標中僅有生態建設、環境保護和耕地保護這幾項內容，并且未進行細化分解，這就使生態政績考核變成了附屬性質的附加指標，也就無從談起生態政績考核的指導作用了。[6]第三，生態政績考核部門化、區域化現象嚴重。目前我國生態考核指標主要側重政府個別職能部門，而未在整個政府工作中得以體現，使得生態考核指標設計出現缺失，不能全面考核生態政績。此外，一些省市只針對個別地區采用強化生態指標、弱化經濟指標的方式，形成個別區域生態強勢發展的局面，其他區域的生態發展仍舊滯后，未形成總體格局全面發展。

3.生態政績考評與獎懲機制脫節

近年來，雖然政府生態政績考核開始受到重視，但因發展理念、考評指標、制度執行、部門協調等多種因素的限制，體現生態文明要求的績效考核機制仍未切實建立。由此導致政府生態績效考核的結果沒有作為對領導干部提拔任用的重要依據，對因決策失誤造成重大環境損害的領導干部同樣缺少問責機制，考核與獎懲形成了“兩張皮”，降低了考核的公信力和威懾力，嚴重影響了干部群眾參與考核的積極性，導致一些地區生態文明建設考核工作走過場，流于形式。

4.生態政績考核結果運用弱化

生態政績考核結果運用主要體現在對領導班子、領導干部的評價和使用等激勵措施上。目前，我國對地方政府領導班子和干部的評價和使用主要還是集中在經濟和社會發展指標上。這就易鼓勵領導干部淺層次的施政行為，導致顯性績效行為如經濟指標等會搶著去做，而一些類似環境保護、生態建設等隱性工作卻沒人去做的現象。這種情況的出現主要是領導班子及民眾普遍認為顯性指標的完成更容易使上級考察有看點，群眾評議有亮點，在考核中易得高分。而這樣的認識也正是由于生態政績考核結果運用弱化所直接產生的。

三、完善生態政績考核體系的途徑研究

當前，越來越多的地方政府將生態環境保護納入干部政績考核之中，進一步用科學的發展觀引導地方發展，收到了良好效果；但同時在一些實踐中也遇到不可避免的困難。目前的政府績效考核中的生態考核可以從戰略地位的提高，考核指標體系的強化、考核制度的完善以及政績考核技術方法的增強來進一步完善。

1.提高生態政績在政績考核中的地位

從思想上著手，必須加強全社會的生態政績觀教育，使生態政績考核深入人心。尤其要加強對地方領導班子的政績觀教育，樹立全面、協調、可持續發展的科學發展觀思想。生態政績考核不僅僅是口號，更應當作官員考核的一個極重要的標準將其納入考核體系。在當前背景下，要實現我國經濟發展方式的轉變，建設資源節約型、環境友好型的和諧社會，就必須將生態績效考核納入當地領導班子考核的范圍。同時廣大人民群眾也應樹立生態政績考核的思想，積極監督生態績效考核的具體實施，對官員的施政行為和舉措進行有力的監督，發揮監督主體作用，為把我國建設成為繁榮、富強、民主、文明的社會主義現代化國家而共同奮斗。

2.完善生態政績的考核指標與技術體系

根據我國不同地區、不同功能區、不同領導層級設置相應的考核指標體系，允許各地根據實際情況增減指標調整權重。對于經濟發達的地區，資源環境類指標考核的權重應高于經濟類指標權重；對于限制開發的重點生態功能區，實行生態保護優先的績效評價方 式；對于禁止開發區，應注重對地區生態環境的保護與修復，避免各級各類文化資源的損害與破壞。同時，政府要加緊研究制定新的綠色政績考核技術標準。十八屆三中全會提出，要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。[7]自然資產的價值評估技術要求高，難度大，尚無統一技術標準。建議加快相關研究，盡快出臺相關技術標準，為建立生態責任追究制度提供技術支撐。

3.設置多元考核主體參與模式

將生態環境保護納入地方政府官員政績考核之中，首先面臨的問題就是如何考核以及采取何種方式考核。目前地方政府的政績考核主體是單一的，由上級政府部門完成，考核方式是自上而下的。十八大報告指出，為增強全社會環保意識和環保參與的重要性，突破地方政府生態文明建設相關政績考核的主體局限，應當改變目前考核主體單一化的狀態，將政府考核、公眾考核以及專家考核結合起來。同時，改變現有的考核方式，將自上而下的考核和自下而上的考核結合起來，重視培養公眾的生態文明保護意識，積極吸收利用民眾和專家群體的智慧，建立政府主導、民眾參與的民主協商機制。

4.設置適合的生態考核周期與政績考核周期

生態績效的考核周期應該嚴格遵循生態發展規律。針對不同地區不同功能區和不同生態項目規劃劃分考核周期，加強對地方生態保護，加快工作進程和效果的評估。一般而言，考核周期可分為長期、中期、短期。其中長期5年以上，中期1～5年，短期1年以內。地方政府官員的績效考核周期相對于生態環境保護考核的周期要短。地方政府官員任期是有限的，這就要求地方政府官員在有限時間內應盡可能做出令人民群眾滿意的成績。與地方政府官員政績考核周期短相比，生態環境保護考核的周期相對較長。生態環境保護具有投入多、見效慢、效果難以量化的特點，正是這些特點造成了地方政府官員在生態環境保護上出現激勵不足的問題。為此，一是要探索生態文明追蹤考核制度，在官員調任后仍能追究其執政過程中的生態保護責任。二是要提高生態環境保護考核在地方政府政績考核中的權重，提升地方政府官員生態環境保護意識；三是要適當縮短生態環境考核的周期，以保證考核的有效性和連續性。

5.完善政績考核結果運用機制

政府要積極運用生態政績的考評結果來調整和改進相關工作，進行政府部門生態政績的日常檢查和年終考核，對于出現問題的部門應及時下發通告以責其加以調整改正。政府部門要建立適合的獎懲機制，將政績考核的結果作為對領導干部提拔任用的重要依據，對在生態文明建設中做出突出貢獻的單位和個人給予表彰獎勵。建立生態環境損害責任終身追究制度，對不顧生態環境保護而盲目決策造成嚴重后果的領導干部，嚴格追究其責任。[8]

參考文獻：

[1]王 文.我國領導干部生態政績考核的發展現狀與完善途徑[D].武漢：湖北大學， 2012.

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[3]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012-11-18.

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[5]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[6]楊皓然，王躍榮.生態立省戰略下青海生態政績考核體系初探[J].青海社會科學， 2009，（6）.

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[8]謝海燕，楊春平.建立體現生態文明要求的考評機制[J].中國經貿導刊，2014，（9）.