對公共服務供給側改革的思考

于寧

公共服務的定義，在社會學中是一個很大的范疇。包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障以及科教文衛等諸多方面。做好公共服務是我們服務型政府追求的一個目標，是貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，推進深化行政體制改革、推進社會治理體系和治理能力現代化建設的一個重要課題，也是人民群眾能夠共享改革紅利的一個最好的體現和最直接的載體。

目前，公共服務供給側存在兩個“落后”、一個“難以”和一個“比重低”的問題。兩個“落后”，一是公共服務投入的增長速度遠遠落后于財政支出增長的速度。二是公共服務建設發展的速度還落后于整體經濟增長的速度，公共服務供給的數量不足、質量較差。從我國科教文衛、社保、國防、地質勘探諸多的基本公共服務，也包括提供社會安全等公共物品部門的支出來看，我國公共服務在財政支出中占的比重比發達國家，甚至比一些好的發展中國家都要低。

在這個問題上，有一個中美公共財政支出比較，研究者得出結論：2003年，我國實際的公務和行政支出，占國家全部支出的37%，而美國占12%左右，我國的社會管理和公共服務占25%，美國占75%。再從中國統計年鑒來看，以1997年為例，我國政府用于公共服務生產所占財政比例不到50%，與發達國家和部分發展中國家或地區相比，也有很大的落差。比如說像泰國，經濟發達程度遠不如中國，但是其公共服務投入占80%；美國占79%；日本占將近66%；韓國占了62%。從不同公共服務領域投入的情況來比較分析，在教育領域，由于政府投入不夠，造成我國教育經費短缺。2000年，我國財政性教育經費占GDP比例約為2.9%，而國家提的標準是4%。在醫療和衛生領域，我國上個世紀1990年到1997年，對醫療衛生的公共支出占GDP的2.1%，而高收入國家同期占6.0%。兩者相比，這差距也很大。

從世行的2001年統計數據來看，中國公共教育支出占GDP的比重是3.4%；中等收入國家是4.6%。我國公共衛生保健支出占GDP的比重是2.0%，歐盟國家是6.7%，這個方面還是有差距。現在我國的投入正在加大，和國際的差距在縮小，但一時還是達不到國際水平。還有一個世行的數字，從世界發展指標幾個統計來看，公共衛生支出占GDP的比重，1998年至2000年，法國是7.2%，德國是8.0%，我們是2.0%。這些數字都說明一個問題，就是我們總供給的投入太少，嚴重不足，引發了供給側存在的諸多問題。在需求側這方面，人民群眾并不滿意，這就需要我們以問題為導向，研究怎么來解決。公共服務在國內有幾個嚴重的不平衡，地區失衡，城鄉差異大，教育、衛生、公安、環保這些基本的公共服務供給不平衡，發展差異大。上海市2002年，人均教育、科學和衛生財政教育支出是96萬，這是東部沿海發達地區。而西南地區貴州人均支出是18萬。這證明東西部的差距還是很大的。要想拉平這個差距，我們的任務還很重。這里面引發的一些問題大概是這幾個方面：

一個是公共服務的供給側指標。它的完成情況考核缺乏有效的績效評估機制，執行力很差，沒有剛性的支撐，問責不夠。第二就是公共服務還缺少一個嚴密的財政支撐體系。經費上，今年投多少，明年投多少，目標總的規劃是投多少，或者一個五年計劃是投多少，這些都必須有明確的規劃，并按照相關程序審批。公共服務的體系支撐是隨著供、需兩側的變化而有所變化的。第三是公共服務多元化的社會參與機制不健全。第四是我們還沒有建立有效的監督和監管機制。盡管目前我國公共服務領域已經出現了多種所有制形式，包括PPP這樣供給的主體，但是我們政府的行政部門依然履行三合一的職責，就是把公共服務的生產、購買和監管多個職責集于一身，政府握著手中的審批權限還舍不得放或全放。所以在簡政放權做好“放管服”這個大勢下，它必須要放，該放下去的權限要堅決放，在姿態上，要把身架放低，把身段放開，該放給誰的就要放給誰。去年11月18日，李克強總理組織召開國務院常務會議，在會議上指出，大力改進公共服務是簡政放權改革的重要內容，既能方便生產生活，促進大眾創業、萬眾創新，激發市場活力和社會創造力，也是維護群眾權益的應有之義。在今年5月9日，李總理在“放管服”電視電話會議講話中又提到，要著力提升公共服務供給效率。李總理對當前我國公共服務發展的判斷是：“目前，我國公共服務總體供給不足，結構不盡合理，需求和潛力都很大。要堅持普惠性、保基本、均等化、可持續的方向，加快完善基本公共服務體系。增加基本公共服務，要創新機制，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，調動社會各方面參與積極性。”可見，當前公共服務改革的關鍵是提升我們公共服務的供給效率和水平，要進一步明確改革的方向。從哪切入呢？我感覺公共服務的改革一定要與當前宏觀改革的大背景相結合，特別是與簡政放權這個改革背景緊密結合。當前，加強供給側結構性的改革，提高供給質量和效率，增強經濟持續增長動力，是國家宏觀經濟調控的方向和思路。從強調需求側管理到強調供給側結構改革和調整，這體現了中央經濟工作思路的重大轉變。供給側結構改革的五大任務之一就是“補短板”。我認為，當下的公共服務對中國的經濟建設、社會發展而言，就是一個短板。供給側結構性的改革，是公共服務改革的必由之路，不可回避。從社會學、經濟學的維度看，這也是推進社會治理體系和治理能力建設的要素之一。

下面我談幾個觀點：

一、公共服務供給側改革需要關注的幾個關鍵點

一是要以了解公共服務的需求為前提。就是公共服務的需求側你要了解。這個了解應該從基層政府做起，協調動員人大、政協等方方面面的力量進行調研，了解需求側有什么訴求，而不是政府靠自己的想象來決定，按照政府的好惡來決定供給什么。現在，公共服務需求的清單，有的地方建立起來了。在這一點上，我們應該在了解人民群眾諸多的訴求基礎上，對供給結構和運作方式進行調整。改變政府舊有的提供公共服務的模式，品種要豐富，質量要精良，數量有保證。我們提供的有些公共服務看起來數量不少，但質量不高。現在要做加法，要提升，原來沒有的要補上，原來質量不高的、數量少的，在現階段，社會經濟水平已經上升到這個層次了，那就要注重提高公共服務的質量，增加優質公共服務產品的數量。