舟山群島新區海洋行政執法體制現狀、問題及建議

浙江省舟山市編辦

舟山群島新區作為首個以海洋經濟為主題的國家級新區，承擔著探索發展海洋經濟和創新海洋管理體制的歷史使命。推進海洋行政執法體制改革，是深入貫徹黨的十八大提出的“海洋強國戰略”和十八屆三中、四中全會提出的“深化行政執法體制改革”精神的內在要求，是提高海洋海島開發保護和綜合管理能力的必然選擇。

一、基本情況

（一）涉海管理單位主要執法力量。舟山現行海洋行政執法體制與我國沿海地區基本一致，屬于分散型海洋行政執法體制。舟山市級層面的涉海管理單位及執法力量主要有兩類：一類是有執法事項且有執法隊伍和執法裝備的，如市海洋與漁業局的海洋與漁業執法支隊、市港航管理局的港航執法支隊；另一類是有執法事項但沒有專門海上執法隊伍和執法裝備的，如市國土資源局的國土資源監察支隊、市環保局的環境執法稽查支隊、市水利水務圍墾局的水政監察支隊、市文化廣電新聞出版局的文化市場綜合執法支隊等。部省屬在舟海洋執法力量主要有中國海洋局東海分局海監四支隊（設有執法基地）、中國海警局浙江省總隊二支隊二大隊、浙江省海洋與漁業執法總隊（設有執法基地）、舟山海事局、舟山邊防支隊、海關舟山緝私分局等。

（二）相關單位涉海管理職責。1、市海洋與漁業局。主要是組織實施全市海域使用、海洋環境保護、海島開發利用、漁業資源保護、漁港漁船安全等執法檢查。

2、市港航管理局。主要是負責全市港口經營、水路運輸經營、港口岸線及航道使用的監督檢查，實施對涉及航政、運政、港政范圍內行政違法違章案件的立案查處等。

3、市國土資源局。主要是負責依法打擊非法開采海底礦產資源的行為。

4、市環境保護局。主要是對陸域污染和海岸工程建設項目對海洋污染損害行為的執法檢查等。

5、市水利水務圍墾局。主要是對未經批準、擅自圍墾等違法行為的執法檢查。

6、市文化廣電新聞出版局。主要是對擅自勘探、發掘等造成水底文物損害行為的執法檢查。

7、舟山海事局。主要是承擔水上交通安全監督檢查和所轄港區內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的執法檢查等。

8、舟山邊防支隊。主要是負責打擊海上走私、偷越國（邊）境、販毒販槍等維護海上治安秩序。

9、海關舟山緝私分局。主要是打擊海上走私行為，偵辦并查處舟山海域內走私違法案件。

10、省海洋與漁業執法總隊。主要是負責相應區域內的漁業安全監管執法、海域使用監管執法、海洋環保執法、水產品質量安全監管執法等。

11、中國海洋局東海分局海監四支隊。主要是負責對轄區內侵犯海洋權益、違法使用海域、損害海域環境與資源，破壞海上設施，擾亂海上秩序等違法違規行為進行調查取證，并按管理權限依法查處。

12、中國海警局浙江省總隊二支隊二大隊。主要是負責對管轄海域進行巡邏檢查，實施治安行政管理，打擊海上偷渡、走私、販槍販毒和海上搶劫等違法犯罪活動。

二、存在問題

（一）海上行政執法機構多但合力不強。目前，從中央到省市縣，沿海地區都有相應的海上行政執法隊伍，而且多支執法隊伍各自為政。如在海洋與漁業管理方面，以舟山為例，國家層面的有國家海洋局東海分局海監四支隊、中國海警局浙江省總隊二支隊二大隊（擬計劃在舟山設立海警三支隊）；地方層面的有省海洋與漁業執法總隊、市縣（區）級的海洋與漁業執法支隊（大隊）。此外，還有海事、邊防、海關緝私、港航等執法機構。由于條塊分割，多支執法隊伍各不隸屬，分散執法，且沒有強有力的統籌協調機制，容易產生多頭管理、重復管理，也容易發生“有利的爭著要、無利的相互推諉”的現象。

（二）涉海管理職責交叉、權責不明。目前，海洋既作為一個區域由海洋與漁業部門統一管理，又根據行業分工由海事、水利、國土、環保等部門分別對海洋航運、沿海堤防和灘涂、海洋礦產資源、海洋環境保護等實行行業管理，存在一定程度的職責交叉。如在海砂開采整治中，國土部門行使礦產許可執法，海洋部門行使海域使用許可執法，海事部門行使采砂影響航道和運輸安全執法。但由于采砂整治情況復雜、難度大，部門相互推諉，即使政府牽頭開展的聯合執法，效果也不太理想。又如在船舶污染海洋環境管理方面，《海洋環境保護法》規定漁港內的漁船、商船造成的海洋環境污染由漁業行政主管部門負責監管，《防治船舶污染海洋環境管理條例》規定，海事部門負責商港內的非軍事船舶造成的環境污染，事實上漁港、商港兼用非常普遍（如沈家門港），其中的船舶污染海洋環境事件管理就存在交叉問題。

（三）海上行政執法投入大但共享性差。由于執法機構自成體系，導致各家熱衷于配置自己的隊伍、船只等相應設備等，造成了人力、物力、財力的大量浪費。如市與縣（區）海洋與漁業局都有自己的執法船隊，共有27艘，每年僅正常運行費用就達5千萬左右。又如信息平臺建設，舟山市港航管理局有AIS船舶動態監控系統、港航指揮中心視頻監控系統等多種信息系統，海事、海洋與漁業也都有相關信息平臺，但系統之間共享性、兼容性差，行政投入成本高、資源利用率低等問題突出。

三、原因分析

（一）條塊分割的海洋執法體制。該體制是在計劃經濟時期形成的以行業式執法管理為主的執法模式，是陸地各行業部門管理職能向海洋領域的延伸，導致海上執法機構設置繁多，但同時因缺少綜合性、常規性的協調機構和機制，形成了目前“多龍治海”、“群龍無首”的尷尬局面。

（二）法律法規制定的不盡合理。我國涉海方面缺乏綜合性的基本法，現有的相關法律法規往往都是“部門法”，是針對單項海洋管理工作制定的，法律之間的系統性、兼容性不強，容易出現相互掐架現象，并導致職責交叉。

四、對策建議

舟山市按照“先易后難、先聯合后整合”的思路，于2013年起先行實施了緊密型海洋聯合執法工作，為深化海上綜合執法體制改革積累了經驗。下階段，將以相對集中行政處罰權、整合規范執法主體、優化執法資源配置為主要內容，推進跨部門、跨領域、跨層級綜合行政執法，構建“綜合執法+聯合執法+指揮平臺”三位一體的海上執法體系，切實提高海洋海島開發保護和綜合管理能力。主要工作措施如下：

（一）界定綜合執法范圍。按照“市屬部門涉海執法事項高度集中”和“用車能執法的事項暫不納入、必須用船的執法事項均納入”的理念，全面梳理各市屬涉海部門的涉海執法事項，確定擬整合的相關涉海行政執法職能，經省政府批準后，形成市屬部門涉海執法事項由海洋行政執法局統一執行的綜合執法格局。

（二）確定市縣執法體制。著眼于行政資源配備最優化、執法工作高效率，又充分考慮基層海洋、漁業等方面管理的實際需求，對市、縣（區）的執法體制進行科學論證，明確實行分級執法還是實行一級執法。

（三）完善聯合執法機制。根據“市內高度整合，市外緊密聯合”的思路，在市內整合海上執法職責的同時，與海事、邊防、海警、海關緝私等部省屬涉海單位建立緊密型、常態化的海上聯合執法機制，共同開展聯合巡航、執法管理、搶險救災、海上安全預警預控、突發事件應急處理等工作。特別要與海警、海事部門加強合作，建議兩家單位抽調若干人員派駐到海洋行政執法局，參與日常執法協調，既開展經常性的聯合執法，又強化對海上執法工作的保障。

（四）構建執法指揮平臺。為建立統一協調、相互協作的海上行政執法協調機制，建立由市政府分管領導為召集人、相關部門參與的海洋行政執法工作聯席會議制度，統一協調涉及海上的、需多部門參與的執法及相關管理活動，督促、檢查涉海管理部門依法履行有關執法職責。聯席會議日常事務由市海洋綜合執法局負責，具體承擔海上執法、相關突發事件的協調工作，審定海上聯合執法行動方案。

（五）健全協作配合制度。參照陸上綜合行政執法工作機制，明晰海洋行政執法局與相關業務部門的職責邊界，加強統一領導與協調配合，特別要完善信息溝通和業務培訓制度，建立健全部門間無縫銜接的監管機制。同時，爭取相關業務部門共同幫助解決海洋綜合執法裝備、執法證件、執法文書及流程等統一規范問題。

（六）相關建議要求。開展海洋綜合執法工作對推進完善海陸聯動的綜合行政執法改革工作，具有重要意義。因此，希望得到浙江省政府的大力支持，爭取舟山成為沿海地級市海洋綜合行政執法改革試點，在整合市內涉海單位行政執法職責的同時，將省海洋與漁業、海事、海警、邊防等相關部門的行政執法職能下放給地方，充分整合海上行政執法職能，實現海洋綜合執法部門一家執法的大綜合執法格局，為地方全面推進海洋執法體制改革積累經驗。

關鍵詞：海洋 行政執法 體制改革