以體制機制創新推動試點強鎮發展持續發力

張金亮

近年來，東營市編辦深刻把握基層發展的新趨勢、新特點，積極探索、大膽創新，以試點強鎮行政管理體制改革為切入點，在釋放經濟發展活力、加強安監環保力量建設、提高公共服務水平等方面邁出了實質性步伐。

一、主要做法

新常態、新局面呼喚新的發展方式，如何發揮試點強鎮示范帶頭作用，推進基層政府管理由管控型全能式向現代化服務型轉變，經濟社會發展由指標式粗放化向宜居型綜合式轉變，要靠改革創新。為此，東營市編辦綜合施策，在前期改革的基礎上，以職能轉變為核心，加快推動試點強鎮權力、責任清單式管理；以調整完善機構設置為著力點，不斷優化基層機構編制資源配置；以強化安監、環保能力建設為突破口，進一步深化行政執法體制改革，為基層經濟社會新一輪發展凝聚起了強大動力。

（一）做好接續文章，推動改革舉措持久發力。一是印發了《市委辦公室、市政府辦公室關于進一步加強試點強鎮建設的通知》（東辦字〔2015〕40號），明確自2015年起繼續實施為期3年的試點強鎮建設，并對相關扶持政策和改革舉措進行了調整完善。二是以市委辦公室、市政府辦公室文件形式，對2012年以來試點強鎮建設考核評價情況進行了通報，其中大王鎮、勝坨鎮被評為全市試點強鎮綜合發展先進單位，新戶鎮、牛莊鎮、史口鎮被評為全市試點強鎮跨越發展先進單位。三是制定印發了《關于貫徹東編發〔2014〕30號文件進一步優化試點強鎮行政管理體制有關問題的通知》（東編辦發〔2015〕47號），對前期試點強鎮行政管理體制改革有關政策進行了調整完善。四是推動管理權限動態調整。指導縣區在前期試點強鎮下放管理權限的基礎上，結合行政審批制度改革和經濟社會發展新形勢，按照有增有減的原則，對已下放權限進行了調整，切實提高了下放權限的使用效率。例如，東營市河口區印發了《關于調整河口區試點強鎮放權目錄的通知》（東河編發〔2015〕24號），對新戶鎮、仙河鎮提報的21項權限進行了調整；墾利縣取消了勝坨鎮23項權限，為永安鎮新增了2項權限。

（二）借足改革東風，實現試點強鎮權力、責任清單式管理。一是針對基層政府長期存在的權責不對等現象，按照“權力法定、權責統一”的基本思路，指導試點強鎮兩張清單一并編制。二是編制了試點強鎮“權責清單”參考目錄和模板，并及時下發各縣區參照執行。與此同時，還指導各縣區充分借鑒市直、縣區政府部門權力清單、責任清單編制流程，通過技術共享、人員共享、平臺共享的方式，借足改革東風，切實做好了試點強鎮行政權力清單、責任清單的編制公布工作。三是指導廣饒縣、墾利縣在試點強鎮“權責清單”制定工作中先行一步，積累經驗、示范推進。廣饒縣組織相關人員赴外地進行了學習交流，在此基礎上結合實際，擬定了大王鎮行政權力事項目錄。墾利縣召開了全縣推行鎮（街道）權力清單、責任清單工作啟動大會，出臺了鎮（街道）權責清單制定實施方案和工作規范，在鎮（街道）成立了審核小組，采取“三審三回”的方式，切實做好了“權責清單”的編制工作。截止目前，東營市各縣區試點強鎮“權責清單”均已編制完成，并向社會公布。

（三）適應發展需要，調整優化基層機構設置和人員配備。一是指導縣區對試點強鎮及其他鄉鎮（街道）黨政工作機構、事業單位進行優化調整，明確試點強鎮事業單位結合實際整合為3—4個；省級經濟開發區所在鄉鎮（街道），與開發區管委會按照“鎮區一體”模式綜合設置管理機構；一般鄉鎮（街道）也要結合實際對現有財政撥款事業單位（不含教育、衛生）進行適當整合。二是考慮鄉鎮（街道）開展工作的實際，制定出臺文件鼓勵試點強鎮因地制宜、突出特色，適度打破行政、事業界限，探索由編制管理向崗位管理過渡，切實提高了編制資源的使用效率和工作人員的積極性。三是加強安監、環保等重點領域監管力量。制定印發了《關于進一步加強基層安全生產監管力量的通知》（東編辦發〔2015〕96號），對基層安監機構人員配置、領導配備等提出了明確要求。根據環保監管的工作特點，指導縣區以試點強鎮為核心區，分片派駐了環保執法隊伍，并將其納入綜合執法范圍。截至目前，東營市安監、環保領域已初步構建起了“橫向到邊、縱向到底”的四級監管執法體系。

（四）抓牢重點環節，做好試點強鎮綜合行政執法改革工作。一是確定改革方向。根據上級有關精神，東營市編辦積極創新、分步推進，組織人員先期對試點強鎮進行了認真調研，切實摸清了試點強鎮執法隊伍和機構設置現狀。二是明確改革路徑。結合試點強鎮及其他鄉鎮（街道）黨政工作機構、事業單位優化調整，明確要求試點強鎮統一設置綜合執法辦公室。擬訂了《關于推進綜合行政執法體制改革的意見》，出臺了《關于貫徹東編發〔2014〕30號文件進一步優化試點強鎮行政管理體制有關問題的通知》（東編辦發〔2015〕47號）文件，對試點強鎮推進綜合行政執法的范圍、平臺建設、管理體制以及運行機制等進行了明確。三是抓好改革落實。指導廣饒縣、墾利縣在推進試點強鎮綜合執法方面先試先行，廣饒縣制定了《關于開展鎮街綜合行政執法試點的實施意見》，探索將城鎮管理、規劃建設、土地管理、道路交通等4個領域的53項縣級行政執法權下放并納入大王鎮、稻莊鎮綜合執法范疇；墾利縣印發了《關于開展鎮（街道）綜合行政執法試點工作的實施意見》，確定在城市管理、環境保護、安全生產、食藥監管等9個領域開展綜合執法或聯動執法試點。通過上述試點帶動，有效促進了相關改革的全面推進。

二、存在問題

通過上述改革舉措，試點強鎮經濟社會發展取得了明顯成效。據統計，2015年，大王鎮實現工業主營業務收入1613.2億元，同比增長2.4%；完成社會固定資產投資192.1億元，同比增長5.1%；實現財政收入9.3億元。勝坨鎮實現工業主營業務收入1084.3億元，同比增長0.4%；完成社會固定資產投資114.7億元，同比增長15.1%；實現財政收入2.1億元。其他試點強鎮，特別是史口鎮、新戶鎮和陳莊鎮，相關指標也有不同程度地增長。總體來看，試點強鎮發展呈現出向好一面。但改革不可能一蹴而就，也不可能面面俱到，從前期的改革實踐來看，主要還存在以下幾方面問題：

（一）體制不順，部分職能履行存在障礙。近年來，按照擴權強鎮和行政審批制度改革等工作要求，大量管理權限下放到了基層。但從實際效果來看，由于試點強鎮與縣區直相關部門之間沒有形成良好的協調配合機制，權限下放后沒有得到較好履行，成為了“僵尸權限”。另外，試點強鎮與派駐機構之間，相關體制機制也不夠順暢；例如，前期各試點強鎮雖然都成立了綜合執法辦公室，但由于綜合執法機構與各派駐機構的隸屬關系不同，工作銜接不夠順暢，無法形成工作合力，實踐效果暫時不夠理想。

（二）監管薄弱，重點領域力量有待加強。隨著新型城鎮化建設的不斷深入，試點強鎮面臨的監管壓力越來越大。諸如安全生產、環境保護、食品藥品安全等領域，都需要大量人員力量。但目前來看，試點強鎮的人員編制仍是2010年鄉鎮機構改革期間，根據當時的經濟社會情況核定的，歷經六年的發展變化，不管是從編制總量還是從編制結構上來看，都已不能適應新形勢下試點強鎮快速發展的需求。

（三）資源短缺，綜合發展能力受到限制。通過近幾年的改革發展，試點強鎮在城鎮規劃建設、產業轉型升級和公共服務提供等方面取得了較大成績。與此同時，發展也帶來了人才、土地和資金等方面的需求。目前來看，前期的優惠政策在試點強鎮發展初期，發揮了積極作用；但隨著發展規模和層次的不斷延伸，試點強鎮在人才、土地和資金等方面的短板愈發明顯，其帶頭發展、跨越發展的能力受到了一定限制。

三、對策建議

（一）結合鄉鎮管理體制改革，加強試點強鎮行政管理體制改革頂層設計。針對試點強鎮與縣區直相關部門、派駐機構之間存在的配合張力問題。結合下步鄉鎮管理體制改革，一方面，要加強制度設計，抓住解決問題的牛鼻子，實行重點突破。比如可以探索建立由縣區主要領導任組長的試點強鎮建設領導小組，定期組織相關部門研究解決改革發展中遇到的困難和問題。另一方面，要完善試點強鎮職能配置。可以根據基層發展實際，探索將部分重點領域的監管執法權直接賦予強鎮政府，與此同時，進一步完善派駐機構管理體制，切實補齊試點強鎮發展短板。

（二）根據基層發展形勢需要，增強試點強鎮重點領域人員力量。今年，省政府辦公廳發文要求加強基層鄉村安全生產、建設工程質量安全等領域監管力量。可以說，隨著經濟社會的快速發展，試點強鎮的管理內容、服務對象和工作重點均發生了較大變化。下一步，一是省編辦根據基層發展實際，調整優化指標體系，重新核定試點強鎮及其他鄉鎮（街道）人員編制，進一步優化基層編制資源配置。二是根據試點強鎮安全生產、環境保護、食藥監管等重點領域工作需要，下達一部分專項編制，用于解決發展亟需。三是探索將部分適宜納入政府購買服務范圍的服務事項交由社會承擔，同時將有限編制資源向監管執法領域集中。

（三）補齊試點強鎮發展短板，加大重點資源支持力度。鎮域經濟社會發展離不開人才、土地、資金等資源要素的支撐，試點強鎮作為基層發展的排頭兵，更是如此。在這方面，省級層面要加大支持力度，在政策上發揮好布局和引領作用，例如，考慮試點強鎮工作實際，可以探索實行“人員混用、崗位管理”的用人模式，為各類人才交流成長提供優質平臺。另外，在協調相關部門繼續加大土地、資金支持力度的同時，可以探索提高資源支持精準度的有效措施，既給地方動力，也給地方壓力，真正讓有限資源起到點石成金的效果。市縣層面，也要結合實際，積極協調國土、財政等有關部門，加大支持力度，切實破除改革試點的發展瓶頸。

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