我國立法過程中公眾參與問題探究

摘 要：隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及法治建設(shè)的不斷深入，我國立法過程中的公眾參與日益得到重視，公眾參與的途徑不斷拓寬，開門立法成為一種普遍現(xiàn)象。公眾參與立法，有利于立法機(jī)關(guān)匯集民智，了解民情，協(xié)調(diào)各方面的利益，提高立法質(zhì)量，增進(jìn)立法的科學(xué)化與民主化。但是，在立法實踐中，公眾參與的程度還不夠廣泛，參與的渠道相對狹窄，公眾往往處于消極被動的狀態(tài)。因此，在推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，必須保障公眾參與立法的權(quán)利，拓展人民有序參與渠道，進(jìn)一步實現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與公眾的良性互動。

關(guān)鍵詞：立法；公眾參與；公眾參與立法；民主立法

黨的十八屆四中全會公告指出：要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，健全社會各方有序參與立法的途徑和方式，從而拓寬公民有序參與立法途徑。從“民主立法”到“拓寬公民有序參與立法途徑”，體現(xiàn)了在立法過程要保障最廣大人民的意志。隨著社會主義法治建設(shè)的不斷深入，在立法過程中聽取公眾的意見已經(jīng)成為通行的做法。近些年來，全國人大頒布的數(shù)部法律都吸引了公眾的廣泛關(guān)注和討論。然而，在這個過程中，同專家學(xué)者或精英階層相比，普通公眾的聲音是比較微弱的。[1]因此，在公眾參與立法的過程中，如何確保不同社會階層及利益群體充分表達(dá)自己的意見，讓普通的公眾有意愿有能力參與，通過博弈來實現(xiàn)利益的平衡，最終實現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法的宗旨，這是現(xiàn)階段急需解決的問題。

一、公眾參與立法的法律界定

1.公眾參與的內(nèi)涵。公眾參與是西方參與民主理論的一個核心概念，它起源于英國普通法上的“自然公正原則”，是指未定決策可能影響到的人或者說是利益相關(guān)人，有最大可能的機(jī)會來發(fā)表相關(guān)意見并參與政府決策，進(jìn)而影響公共政策和公共生活的各種活動。

有的學(xué)者將公眾參與等同于公民參與、公共參與，是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定公共政策或者決策時，公民試圖對其產(chǎn)生影響的一系列活動，通常有3個要素構(gòu)成：一是參與的主體；二是參與的領(lǐng)域；三是參與的渠道。[2]有的學(xué)者從對象上明確公眾參與和公民參與的區(qū)別，即公民參與是宏觀的民主政治或決策過程中公民個體的參與；公眾參與主要是從參與的事務(wù)范圍而非參與主體理解的一個概念。[3]有的學(xué)者認(rèn)為專家參與同普通公眾參與立法同等重要，專家參與立法是立法過程中的一條重要技術(shù)路線。[4]

筆者認(rèn)為，公眾參與、公民參與或者公共參與之間的界限是十分模糊的，它們的差別僅表現(xiàn)在適用領(lǐng)域上，而在內(nèi)涵上具有相同的意思。但是公眾參與能夠凸顯參與者在參與過程中的行動特征，并且相對于抽象層面上的“公共”概念，更易于理解。一般認(rèn)為，公眾參與是指公民或者相關(guān)的利益團(tuán)體，基于自己權(quán)利的認(rèn)知與實踐，通過相應(yīng)的參與渠道，以追求公共利益為導(dǎo)向，在參與的過程中付出自己的情感、知識與行動，影響政府作出公共政策以及管理公共事務(wù)的一項活動。

2.公眾參與立法的內(nèi)涵。公眾參與立法是指在立法過程中，公眾影響立法機(jī)關(guān)的立法活動。主要是指公民個人或者團(tuán)體等多種社會主體依法定程序以直接或者間接的方式介入立法過程，對規(guī)范性法律文件的制定、修改或廢止產(chǎn)生影響的活動。對于公眾來說，通過參與立法，可以表達(dá)自己的利益訴求，也可以對立法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督從而保護(hù)自己的合法權(quán)益；對于專家學(xué)者來講，可以提高法律文件的規(guī)范性和科學(xué)性。

二、公眾參與立法的法律依據(jù)及其實踐形式

1.公眾參與立法的法律依據(jù)。在我國，公眾參與立法雖然不是一個嚴(yán)格的法律規(guī)范概念。但是，在現(xiàn)行的法律體系下，公眾參與立法的途徑、形式等均有法律規(guī)定。

（1）1982年《憲法》明確了參與制度。根據(jù)《憲法》第二條第三款規(guī)定，人民群眾依照法律規(guī)定，可以通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)和社會事務(wù)。公眾參與公共事務(wù)主要是參與與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)，而管理國家事務(wù)和社會事務(wù)則包含了公眾參與立法的內(nèi)容。

（2）2015年修改后的《立法法》進(jìn)一步規(guī)范了立法程序和立法活動。在堅持立法公開的前提下，第五條[5]規(guī)定了在立法過程中，保障人民群眾能夠通過多種渠道參與立法。在法律起草階段，第五十二條[6]規(guī)定了在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時應(yīng)當(dāng)“廣泛征集意見”。在審議法律草案階段，第三十六條[7]規(guī)定了立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取多種形式如座談會、論證會、聽證會聽取各方面的意見，保障立法參與的廣泛性；第三十七條[8]規(guī)定要向社會公開法律草案的起草、修改說明，從而使公眾及時了解草案的修改情況。

（3）2002年施行的《行政法規(guī)制定程序條例》、[9]《規(guī)章制定程序條例》[10]等行政法規(guī)、規(guī)章中進(jìn)一步完善了關(guān)于公眾參與行政立法程序的規(guī)定，確立了公眾參與行政立法的制度。這一制度的內(nèi)容主要包括：一是規(guī)定了行政立法起草、制定原則；二是規(guī)定了公眾立法審查階段的參與權(quán)；三是規(guī)定了參與方式；四是增加了調(diào)查研究的形式。

2.公眾參與立法的形式與實踐。我國的公眾參與制度不斷發(fā)展并呈現(xiàn)出了良好的態(tài)勢，逐步形成了公布法律草案、舉行座談會、聽證會、論證會等多種參與形式。在實踐中，立法機(jī)關(guān)向社會公布重要的法律草案與立法機(jī)關(guān)舉行聽證會是最主要的形式。

（1）向社會公開法律草案，征求公眾意見。立法機(jī)關(guān)所制定的法律草案向社會公開并征求社會公眾的意見，是全國人大及其常委會推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的重要舉措之一，也是公眾廣泛參與立法的主要形式。一般而言，各級立法機(jī)關(guān)公布法律草案的形式主要有以下兩種：第一種是常規(guī)公布形式，即相關(guān)法律草案在提請全國人大常委會審議后，要在全國人大網(wǎng)及相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公布，以便社會公眾參閱和提出意見；第二種是非常規(guī)公布形式，即對一些重要的立法草案經(jīng)全國人大常委會決定，在全國主要的新聞媒體和中國人大網(wǎng)等網(wǎng)站上進(jìn)行公布，并要求相關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體組織以及社會公眾進(jìn)行討論并提出意見。[11]

（2）立法聽證會。立法聽證，是指在立法過程中，立法機(jī)關(guān)以座談會、討論會等會議形式，就涉及社會公眾切身利益的立法事項直接聽取公眾意見的程序性制度，主要包括某一社會問題有無通過立法解決之必要，或者某一法律草案內(nèi)容是否具有合理性、可行性、可操作性等。[12]

在立法實踐中，聽證制度是先從地方開始的。廣東省于1999年9月9日就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)管理條例（修訂草案）》舉行立法聽證會，這一做法開啟了立法聽證的先河。該聽證會的舉行，將建立和完善聽證制度擺上了工作日程，被周旺生教授成為“中國立法聽證實踐的先聲”。[13]中央的立法實踐主要是在2005年9月27日，就《個人所得稅法》修正案草案中有關(guān)個人工資所得的起征點舉行立法聽證。[14]

（3）立法座談會。立法座談會，是指針對法律草案中的內(nèi)容進(jìn)行座談討論，其適用范圍較為廣泛，在法案的立項、起草、審議等階段都可以運(yùn)用，是立法機(jī)關(guān)的立法活動所不可或缺的聽取社會公眾意見的形式之一。立法座談會是一種傳統(tǒng)的聽取社會公眾意見的方式，源于政治協(xié)商會議的座談會形式，在我國的立法實踐中經(jīng)常使用。如《物權(quán)法》草案的討論先后經(jīng)歷了100多次座談會。[15]

（4）立法論證會。立法論證會，主要是指針對法律草案中涉及立法技術(shù)的事項，以及立法過程中分歧較大的重難點問題，邀請相關(guān)法律專業(yè)人士對法律草案內(nèi)容的合法性、合理性、可行性和可操作性進(jìn)行研究和論證，作出專業(yè)評估，最終獲得比較權(quán)威的結(jié)論，供立法者進(jìn)行參考。與立法座談會相比，立法論證會的主要任務(wù)是解決立法中的專業(yè)性問題，是立法科學(xué)化的重要體現(xiàn)。我國的首次立法論證會是于2002年9月26日在北京舉行，會議討論了《文物保護(hù)法》修改中的民間文物的流通館和珍藏文物的保護(hù)問題。

三、公眾參與立法存在的問題及其分析

1.立法機(jī)關(guān)的信息公開不夠充分。新修訂的《立法法》規(guī)定了全國人大常委會在進(jìn)行編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時應(yīng)當(dāng)“廣泛征集意見”，這是前立法階段公眾參與的重要形式。但是，在實踐中，不論是立法規(guī)劃或者立法計劃的編制都較少向社會公布，公眾基本沒有機(jī)會參與；立法機(jī)關(guān)在向社會公布法律草案征求公眾意見時，一般只會公布草案文本，對于草案的起草依據(jù)、修改說明等相關(guān)內(nèi)容都很少涉及；立法機(jī)關(guān)往往借助于官方新聞媒體或者網(wǎng)站公布草案信息，但是相對于經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，這些信息往往得不到很好的傳播，最終導(dǎo)致意見受阻。

2.普通公眾與專家參與立法存在矛盾，易于產(chǎn)生沖突。立法過程中的公眾參與主要是保證社會大眾的利益能夠得到保障，從而使立法反映出公眾的意志。立法實踐中，與普通公眾參與相比，還存在著專家參與。[16]但是專家與普通大眾的參與往往存在差別。當(dāng)專家以其特定身份參與立法時，他們主要是以一種客觀、中立的身份來研究“法是什么”的問題；他們應(yīng)當(dāng)對自己的專業(yè)知識負(fù)責(zé)，其地位是中立的、客觀的，是站在立法關(guān)系之外進(jìn)行評價。而一般的普通公眾沒有相應(yīng)的專業(yè)知識，他們在參與過程中往往注重“個人偏好”，追求“法律應(yīng)當(dāng)是什么”。正如王錫梓教授所論述的，從知識的合理運(yùn)用上講，普通公眾參與偏重于價值選擇領(lǐng)域；專家參與偏重于技術(shù)領(lǐng)域。[17]在立法過程中當(dāng)兩者相遇時，往往會發(fā)生矛盾，產(chǎn)生沖突。

3.公眾參與意識較低，組織化程度較弱。現(xiàn)代立法精神和趨勢是向著專業(yè)化和正規(guī)化發(fā)展的，立法技術(shù)的高低越來越影響一部法律質(zhì)量的優(yōu)劣，這往往會造成立法過程中普通公眾參與的缺失。一方面，普通公眾的參與往往體現(xiàn)出需求的多元化，這使得主體共識的建立更加困難，并且也需要耗費(fèi)更多的時間。另一方面，面對龐大的國家法律機(jī)制或者立法者占有立法資源的絕對優(yōu)勢，對于一個普通公民而言，真正能參與到立法中的方式還十分有限，能夠發(fā)揮的效果和作用也十分微弱。如有媒體指出：《物權(quán)法》草案在向社會公眾公布以后，收到不少意見，但這些意見大部分均來自于法學(xué)專家、法律學(xué)者，普通公眾的聲音則顯得十分單薄。[18]

四、完善立法過程中公眾參與的幾點建議

公眾通過多種形式參與立法，一定程度上保證了立法主體的廣泛性、立法效果的真實性。但是，立法過程中公眾參與存在的問題是急需解決的。下文從三方面探討了解決困境的思路。

1.完善立法信息公開制度，確保公眾的知情權(quán)

為了保證立法的透明性，立法機(jī)關(guān)的立法信息應(yīng)當(dāng)最大限度的公開。立法機(jī)關(guān)對于立法信息的公開，要在內(nèi)容和形式上加以完善。首先要在內(nèi)容上保持全面性。從立法源頭上，立法機(jī)關(guān)可以將每年的年度立法規(guī)劃和立法計劃公之于眾，便于公眾對自己關(guān)心的立法項目提出意見和建議。另外，在公布法律草案時，要逐步公開草案的相關(guān)背景材料；并且對于草案的說明、重要條款的注釋以及可能產(chǎn)生的爭議問題也要及時公布，便于公眾能夠清晰地了解草案內(nèi)容。其次，在形式上努力實現(xiàn)公開方式的多樣化。立法機(jī)關(guān)要充分利用新聞媒體、報紙、網(wǎng)絡(luò)等平臺。除了在政府網(wǎng)站發(fā)布立法信息外，立法機(jī)關(guān)還可以在社交網(wǎng)站上公布信息鏈接，擴(kuò)大受眾范圍，確保立法信息及時以及立法效果公正。

2.普通公眾的廣泛性與專家的專業(yè)性要互動結(jié)合

立法過程中的公眾參與，并非僅憑一時的沖動和熱情，相反更需要理性的分析和思考，需要專業(yè)的知識和能力，但一般的公眾往往缺少相應(yīng)的專業(yè)知識和技能。因此，在立法過程中就需要專家針對某個領(lǐng)域或者某個技術(shù)問題提供客觀、公正的意見和建議。但專家在參與過程中注重事實判斷，可能會與社會生活脫節(jié)。因此，立法過程中，我們應(yīng)該做出一定的區(qū)分。對于事實判斷問題和技術(shù)問題，由專家負(fù)責(zé)；而對于價值領(lǐng)域的選擇判斷問題就應(yīng)該充分聽取民眾的意見，吸收民意。此外，在法治建設(shè)的過程中，人們往往希望通過立法來解決所有社會矛盾，在公眾熱情參與的背后則暗含著一些激情式的立法建議，一些單薄零散、感性無序的民意容易“綁架”立法機(jī)關(guān)，影響法律的穩(wěn)定性。這種非理性的建議要求立法機(jī)關(guān)理性對待，防止“激情立法”。

3.公眾要明確參與意識，注重參與的組織化程度

立法過程是一個權(quán)力配置的過程，也是一個利益選擇和平衡的過程。作為法律直接涉及的利益主體，公眾應(yīng)當(dāng)有意識的參與立法過程，并且明確無誤的表達(dá)自己的利益訴求和其他看法。但是，根據(jù)我國的國情，不可能也沒有必要都經(jīng)由公眾個人參與立法。因此，要使公眾在立法參與中不斷保持較高的責(zé)任感，必須允許他們自發(fā)地組織起來進(jìn)行有序參與，借助于群體的力量，否則就將挫傷大多數(shù)公民的參與熱情。在這方面，普通的社會公眾或者弱勢利益群體可以結(jié)成社會團(tuán)體，盡可能地消除個體參與的局限性，使得他們能夠以一種獨(dú)立的姿態(tài)介入立法過程，使公眾立法參與機(jī)制顯示出真正的魅力。同時，社會上的相關(guān)團(tuán)體應(yīng)對弱勢群體參與立法活動給予支持和幫助，使其能夠有一定的專業(yè)水準(zhǔn)爭取自身的權(quán)益，贏得一定的立法話語權(quán)。如乙肝病毒攜帶者對消除歧視所進(jìn)行的一系列活動。[19]

五、結(jié)語

立法過程中的公眾參與是我國民主立法與科學(xué)立法的必然要求和內(nèi)在體現(xiàn)，它能夠有效彌補(bǔ)間接立法的缺陷與不足。隨著我國立法實踐的不斷發(fā)展，公眾參與立法的途徑也在逐漸增多。十八屆四中全會提出要拓展公民有序參與立法途徑，在此背景下，如何構(gòu)建和完善具有中國特色的公眾參與立法制度，還需要長期的立法實踐與經(jīng)驗積累。

注釋：

[1]管兵、岳經(jīng)綸：《立法過程中的公眾參與：基于<物權(quán)法>和<就業(yè)促進(jìn)法>立法參與的研究》，載《政治學(xué)研究》2014年第4期，第27—39頁。

[2]俞可平：《公民參與的幾個理論問題》，載《學(xué)習(xí)時報》2006年12月18日。

[3]王錫梓：《公眾參與和中國法治變革的動力模式》，載《法學(xué)家》2008年第6期，第90—100頁。

[4]莫紀(jì)宏：《論立法的技術(shù)路線——專家立法在立法公民參與中的作用》，載《廣東社會科學(xué)》2009年第4期，第175—182頁。

[5]第五條主要從宏觀的視角規(guī)定了立法機(jī)關(guān)在制定法律時要保障人民能夠通過多種途徑來參與立法，使所立之法體現(xiàn)人民的意志。

[6]第五十二條主要規(guī)定全國人大常委會在編制立法規(guī)劃、年度立法計劃時，也應(yīng)該向社會公布，征求公眾的相關(guān)意見并且要進(jìn)行科學(xué)的論證評估。該條文強(qiáng)調(diào)了法律草案形成前期的一種公眾參與。

[7]第三十六條規(guī)定了法律案再被確定列入常務(wù)會會議議程后，相關(guān)的機(jī)構(gòu)如法律委員會等要采取相應(yīng)的方式來聽取公眾意見。

[8]第三十七條主要規(guī)定了法律草案的起草以及修改說明等情況要向社會公布，該條文重在說明公眾對法律草案起草、修改時的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探討并提出意見。

[9]主要體現(xiàn)在第十二、十九條。該法律條文也是從宏觀的視角來說明國務(wù)院在起草行政法規(guī)要廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，它起到了一種指引性的作用。第十九條第三款規(guī)定了重要的行政法規(guī)送審稿，在經(jīng)國務(wù)院同意后，也要向社會公布并及時的征求意見。此外，還有第十六、十七條也作了規(guī)定，此處不一一列舉。

[10]同《行政法規(guī)制定程序》一樣，《條例》的第14條做了一種宏觀性的指導(dǎo)，要保證行政立法中公眾參與的重要性。此外，第十五、二十三條也作了規(guī)定，此處不一一列舉。

[11]梁鷹：《公眾參與立法的實踐與思考》，載李林主編：《立法過程中的公共參與》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第19頁。

[12]袁古潔、雷斌：《對完善我國立法聽證制度的幾點思考》，載本書編寫組編：《公眾參與立法——理論與實踐》，人民法院出版社2010年版，第146頁。

[13]周旺生：《立法聽證：制度民主的價值》，http：//article.chinalawinfo.com/articlehtml/article_19851.shtml。

[14]陳斯喜：《十大事件：見證三十年立法工作輝煌歷程》，載《中國人大》2008年第20期，第33—37頁。

[15]參見北大法律網(wǎng)，http：//article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_62626.shtml。

[16]本文探討的公眾參與立法是廣義上的，包含專家參與。

[17]王錫梓、章永樂：《專家、大眾與知識的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程中的一個分析框架》，載《中國社會科學(xué)》2003年第3期，第113—127頁。

[18]胡勇：《物權(quán)法討論需要公民參與》，http：//news.sina.com.cn/o/2005-07-15/11286443549s.shtml。

[19]如通過乙肝攜帶者即相關(guān)社會人員的努力，2005年1月20日通過的《公務(wù)員錄用體檢標(biāo)準(zhǔn)（試行）》以及2007年8月30日通過的《就業(yè)促進(jìn)法》都明確規(guī)定，用人單位不得歧視乙肝攜帶患者，不得強(qiáng)檢乙肝。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁曙宏：《公眾參與行政立法：中國的實踐與創(chuàng)新》，中國法制出版社，2012年.

[2]王周戶：《公眾參與的理論與實踐》，法律出版社2011年.

[3]蔡定劍：《國外公眾參與立法》，法律出版社，2005年.

[4]崔浩：《行政立法公眾參與有效性研究》，《法學(xué)論壇》，2015年第4期.

[5]方世榮：《論行政立法參與權(quán)的權(quán)能》，《中國法學(xué)》，2014年第3期.

[6]張帆：《多元化、分歧與公眾參與立法的難題》，《法律科學(xué)》，2013年第4期.

[7]王錫梓：《公眾參與和中國法治變革的動力模式》，《法學(xué)家》，2008年第6期.

作者簡介：杜樸，中南財經(jīng)政法大學(xué)2014級法學(xué)理論碩士研究生。