省級財政專項績效管理效果認知研究
——基于績效自評價報告的內容分析

岳洪江，張紹光

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●經濟觀察

省級財政專項績效管理效果認知研究
——基于績效自評價報告的內容分析

岳洪江1，張紹光2

（1.南京審計大學 公共經濟學院，江蘇 南京 211815；2.南京航空航天大學 經濟與管理學院，江蘇 南京 211106）

摘要：文章以省級財政專項資金績效自評價報告為文本，采用內容分析法對自評價報告量化方面做了探索性研究，得出了一些有意義的結論：自評價客觀性、規范性有待提高，項目資金安排使用及管理有待完善，精細化全過程管理有待貫徹，績效實現指標體系設計有待完善，社會評價滿意度調查有待規范，自評價目的導向有待調正等。針對存在的突出問題，對當前省級財政專項資金績效自評價提出了相應的政策建議。

關鍵詞：省級財政；專項資金績效；績效自評價報告；內容分析

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.07.015

一、引　言

為充分發揮財政資金的導向作用，優化調整財政支出結構，增強政府宏觀調控能力，各級黨和政府越來越多地使用財政專項資金的形式支出。省級財政專項是地方黨委和政府圍繞本地經濟社會發展目標，集中財力解決重點問題，調節和促進本地經濟社會發展的重要手段。隨著公共財政管理改革進程的不斷深化，省級財政專項資金的安排也越來越多，在公共支出中專項支出所占比例越來越大，對促進和加強地方建設起到了積極的作用，伴隨而來的是專項資金支出使用管理及使用績效成為被關注的一個重要問題。

為貫徹財政科學化、精細化管理的基本要求，財政專項資金績效管理被提上議事日程，財政部和地方財政部門紛紛出臺財政專項資金績效管理辦法，績效評價作為專項資金績效管理的重要環節被賦予重任，各級財政部門普遍將績效評價作為觀察財政資金支出效果的重要手段。在2011年《財政支出績效評價管理暫行辦法》中對績效評價的組織管理提出了兩種形式：一是財政部門負責開展績效評價或再評價；二是預算部門負責組織實施本部門績效評價，可以簡稱績效自評價（Self-Assessment）。目前，省級財政績效評價普遍采取預算部門自評價和財政績效再評價相結合的方式開展，按項目分別出具績效自評

張紹光（1974-），男，江蘇連云港人，博士研究生，研究方向：預算績效管理。價報告，兩種績效評價形式在地方普遍存在。

績效評價主體不同，就會產生不同種類的績效評價模式與機制，國內外圍繞績效評價進行了多角度的研究。一是多維度績效評價系統的探索。從歷史視角看，國內外存在多元化的績效評價主體體系，各國歷史國情不同，評價主體類型多樣，如國會、政府、公眾、中介機構、審計法院等［1］。按照評價活動責任主體不同，可以分為內部評價主體和外部評價主體，評價主體類型不同，評價的目的性、價值取向性、可靠性、評價的客觀性等存在差異［2-3］。二是對評價主體不同而產生的優劣勢的認識。多維度—多方法（Multidimension-Multimethod，MDMM）的績效評價系統隨勢而興，如360度評價、平衡計分卡等。然而，長期以來理論界在績效評價的研究中大都強調自上而下（Top-Down Process）的績效考核在方法上的支配性優勢［4］，例如，認為上級評價和同級評價的績效結果比自我評價更為精確。究其原因，主要是理論界認為在自我評價績效中社會稱許性（Social Desirabili?ty）和寬大效應（Leniency Effect）普遍存在，多來源評價技術是解決產生上述問題的重要途徑。三是目前我國績效評價主體存在的突出問題，如評價主體的授權不明確、權威性不夠、獨立性受到質疑、知識結構不完善、能力不勝任等［5］。四是評判各類績效評價主體評價方式和效果的標準和原則，從利益相關者理論提出了三位一體評判標準，分別是客觀性（包括獨立性、準確性、全面性）；效用性（包括可用性、時效性、緊急性）、評價成本（包括信息收集成本、信息處理成本、決策成本）［6］。五是開展政府績效評價中不同績效評價主體的價值取向分析，政府、公眾、企業三種評價主體的價值取向各有優劣勢之分［7］。六是構建和完善政府績效評價主體體系的探討，應形成良性互動、互補共促的多元化的評價主體體系［8］。

從國內外對績效評價主體的研究內容看，大多圍繞外部評價主體展開研究，特別關注績效評價的客觀性和效用性，對績效評價主體的內部自我評價問題卻鮮有研究。特別是對省級財政專項資金績效自評價的實證研究尚未出現，省級財政專項資金績效自評價作為項目主管部門總結項目績效管理的工具和載體，預算部門對自身績效管理的認識程度和認識效果如何，如何測度項目主管部門對自身項目績效管理認識程度，這是本文要重點探索的問題。

二、研究設計

根據省級財政專項資金績效自評價對象和文本材料的特點，本研究采用內容分析法（Content Analysis）［9-10］。內容分析法是將文本中非結構化的自然信息轉化為可以用來定量分析的結構化信息形態，對文本進行系統的定量與定性相結合的分析，試圖測度出文本中內容的關鍵性事實及其關聯關系，也是一種分析文本材料的結構化方法。內容分析法應用的研究領域呈逐漸擴大的趨勢，特別是在公共政策研究領域［11-14］得到了理論界關注和實踐部門的青睞。

內容分析法的一般過程和步驟。①確定是否采用內容分析方法。根據研究的目的和獲取研究材料的可能性決定是否使用該方法，如果研究是要解釋和回答“是什么”的問題，而該研究對象又是以文本的形式做出描述，就可以充分利用該研究方法。②對象文本材料的選擇和確定。根據研究的目的，可以選擇時間序列或是選擇截面序列的文本材料，要注意評估文本材料的量和質，對于數量巨大的文本樣本，可以采用抽樣或典型性文本。③選擇文本分析的信息單元。文本分析的信息單元從微觀到宏觀分別是單詞、短語（術語）、句子、段落、章節以及整個文本，分別適用觀察和解釋不同的對象。④文本材料結構化編碼。在結構化編碼過程中要注意標準化的規則，常用的結構化編碼有分組、刻度和矩陣等形式，盡量以量化刻度，如以距離、頻數和密度等量化的形式刻畫。編碼一般先由人工完成，有不同人員完成的編碼，要進一步檢驗編碼結果的可靠性，編碼也可借助電腦完成。⑤分析和解釋結果。根據編碼的設計，可以使用簡單和復雜的統計方法，如描述編碼數據、檢驗編碼數據類型、變量之間的關系、檢驗假設是否成立等，最后形成研究報告。

內容分析法是一種幾乎應用到所有項目中都具有潛力的分析方法。采用中性的隱藏在文本中的結構量化表述，可以避免主觀的推理和評價，可以延展事件的真實性，也可以進一步驗證其他方法得出結論的合理性。

本研究的文本來源與文本描述。本文內容分析法的對象文本就是省級財政專項資金績效自評價報告，58份項目自評價報告納入內容分析，具體分布情況見表1所列。

表1　58個省級財政專項資金項目分布業務領域

省級財政專項資金績效自評價報告文本的特性描述。不同省份對省級財政專項資金績效自評價報告的事項要求有所不同，但都圍繞財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規則要求，主要內容大同小異。本文要分析的績效自評價報告文本內容包括：①項目基本情況；②項目用款單位績效報告基本情況；③績效評價工作情況；④績效評價指標分析情況；⑤綜合評價情況及評價結論；⑥績效評價結果應用建議；⑦項目實施經驗、做法、存在問題和改進措施；⑧項目后續工作安排和有關建議；⑨其他需說明的問題；⑩附件等。

按照內容分析法的要求，為保證量化編碼的可靠性，邀請2位專業研究者和2位專業管理部門管理者進行量化編碼，在量化編碼前，4位編碼員都進行了相應的量化編碼分類、按標準進行討論和比較，經過兩輪量化編碼，量化編碼結果內在一致性系數為0.945。本研究的直接對象就是自評價報告本身，研究者具有較好的理論基礎，本文編碼效度可以得到基本保證。

三、實證結果分析

（一）省級主管部門自評價總分分析

在所有項目中，有49個項目在項目績效自評價報告中報告了自評總分，占58個項目的85%，有9個項目未在自評價報告中報告自評總分，具體見表2所列。

表2 自評總分分布

從表2可以看出：49個項目自評分從83分到100分不等，主要集中在90分以上，97分、99分的分別有6個、7個項目，自評100分的有4個項目。

1.項目資金安排和使用情況自評分分析

項目資金安排和使用情況的標準權重分為20分，其中有7個項目調整了標準權重分，調整為25分。在48個項目中，全部給出了項目資金安排和使用情況自評分，該部分自評分分布見表3所列。

表3　項目資金安排和使用情況自評分分布

在48個項目中，有20個項目資金安排和使用情況自評分為滿標準權重分。圖1給出各項目標準權重分與自評分之差的分布。

圖1　各項目標準權重分與自評分之差的分布

在48個項目中，存在標準權重分與自評分之差的有28個，通過整理統計扣分指標頻次，得到表4。

表4　28個項目扣分指標頻次分布

在28個項目中，扣分指標共出現57次，主要集中在預算完成率和支出實現率，分別是22次和18次。表5給出28個項目資金安排和使用情況扣分指標組合。

表5　28個項目資金安排和使用情況扣分指標組合

由于資金安排和使用部分指標設計是緊密關聯的，一個指標出現問題，隨之關聯指標也會出問題，如支出實現率完不成，預算完成率也會相應出現問題。

2.項目管理情況自評分分析

項目管理情況的標準權重分為20分，48個項目給出了項目管理情況自評分，該部分自評分分布見表6所列。

表6　項目管理情況自評分分布

在48個項目中，項目管理情況自評標準權重分滿分的有9個。通過統計39個項目標準權重分與自評分之差以及39個項目扣分指標頻次，得到圖2、表7。

圖2　項目管理情況標準權重分與自評分之差的分布

表7　39個項目扣分指標頻次分布

在39個項目中，扣分指標共出現168次，主要集中在項目執行和財務執行，分別是34次和25次。表8列出項目管理情況扣分指標組合。

表8　39個項目項目管理情況扣分指標組合

由于項目管理指標設計是考察各個方面的，指標體系的關聯性不很強，扣分指標組合也是多種多樣的，但出現最多問題的是制度健全、財務執行、會計質量、組織機構、項目執行、支撐條件、資料歸集7個指標，有18個項目，比較集中。

3.項目績效實現情況自評分分析

在自評價報告中，完整的項目績效實現指標體系的有54個，共設計選用596個各種指標，從3個到46個指標不等，每個項目平均采用11個指標，如圖3所示。

圖3　54個項目績效實現情況選用指標數分布

在54個項目中，全部選用相對指標和絕對指標的分別有18個和3個，選用相對指標和絕對指標共同構成指標體系的有33個，如圖4、圖5所示。

圖4　選用相對指標數和絕對指標數的33個項目對比

圖5　相對指標數與絕對指標數之比

在所有項目中，報告了績效實現情況自評得分的有51個，該部分自評分分布如圖6所示。

圖6　項目績效實現情況指標權重分與自評分分布

在51個項目中，有22個項目績效實現情況自評分為滿分。圖7給出51個項目標準權重分與自評分之差的分布。

圖7　項目績效實現情況指標權重分與自評分之差分布

在51個項目中，29個項目存在標準權重分與自評分之差，最大之差是14.7分，分值之差較多集中于3分之內。

29個項目績效實現情況共選用406個指標，自評分滿分指標289個，圖8和表9給出了兩者比較。

圖8　項目績效實現情況指標自評得滿分指標與非滿分指標比較

表9　29個項目績效實現情況非滿分指標歸納

從表9中以看出，大部分項目非滿分指標有1-3個，占55.1%，有1個項目非滿分指標達到11個。

4.社會評價滿意度指標分析

在54個項目中，有27個未報告滿意度調查，只提供了一個滿意度調查的有16個。報告了項目實施單位滿意度和社會公眾滿意度的分別有18個、22個，同時進行了兩個滿意度調查有11個。表10和表11給出了項目實施單位滿意度和社會公眾滿意度分布。

表10　項目實施單位滿意度分布

表11　社會公眾滿意度分布

從報告中提供的滿意度分值來看，大部分項目社會公眾滿意度分值低于實施單位滿意度分值。

（二）項目自評價參照的文件分析

在58個項目中，有52個自評價報告中引用了項目所依據的政策文件，如圖9所示。

圖9　52個項目財政支出政策文件與行業（主管部門）政策文件比較

把所有的政策文件分為兩大類：一大類是財政部門出臺的或聯合業務部門出臺的財政資金支出政策文件，主要包括專項資金管理辦法、績效管理評價制度及工作規范，另一大類是國家部委行業（主管部門）或省政府出臺的發展規劃及省級廳局行業（主管部門）出臺的與項目有關的規章制度和政策文件，主要有發展規劃、專項資金使用的申報、管理和驗收等制度文件。

（三）項目存在的突出問題分析

項目存在的突出問題作為專項資金項目自評價報告的一個主要內容，反映了項目主管部門對項目實施過程及結果的認識和思考深度，也是進一步完善項目績效的重要工作內容。在58個項目自評價報告中，有44個項目報告了項目存在的突出問題，反應項目存在突出問題的形式都是歸納式的，表12和表13是各項目歸納的突出問題數量、突出共性問題概括及發生的頻率。

表12　項目存在的突出問題數量

從表12可以看出，項目總結存在的突出問題主要集中在1-5條，60%的項目歸納了3-4條存在的突出問題，35%的項目歸納了1-2條存在的突出問題，5條以上的很少。

表13　項目存在的突出共性問題概括及發生的頻率

在58個項目自評價報告中，有21個項目報告了項目后期改進措施，占36.2%，大部分項目沒有提及項目后期改進措施，歸納的后期改進措施包括1-5條。有38個項目報告了項目后續工作安排及建議，占65.5%，大部分項目提出了后續工作安排及建議，在建議中，最突顯的一條建議是呼吁加大專項資金的投入力度。

四、問題討論與建議

（一）問題討論

（1）自評價客觀性有待提高。在所有項目中，49個項目在項目績效自評價報告中報告了自評總得分，自評分從83-100分不等，只有1項自評83分，其他48項都集中在90分以上，97分、99分的分別有6個、7個項目，100分的有4個項目。從項目再評價的結論比較看，項目省級主管單位普遍高估項目績效，不利于展現項目績效的短板，暴露項目存在的問題，也不利于項目進一步改進績效。

（2）自評價規范性有待提高。部分項目自評價不規范表現在以下方面：一是未按要求提供績評基表，有9個項目存在這樣的問題；二是在自評價報告中未報告自評得分，在提交自評價報告的58個項目中，未給出自評價總分的有9個項目，未在項目資金安排和使用情況、項目管理情況自評分的有10個項目，有完整項目績效實現指標體系的項目是54個；三是績效報告表缺項，如項目主管部門負責人不簽名、主管部門不蓋章，不填寫項目績效評價人員；四是部分基表數據填報存在較大問題：實施單位對表式的統計口徑錯誤理解、漏填報、數據歸類錯誤；五是部分項目績效實現情況缺少目標值；六是部分項目績效實現情況得分值分辨不清；七是部分項目績效報告未提及項目總目標及年度目標，在58個項目中有4項缺失；八是部分項目對項目存在的問題和改進措施只字不提，有13個項目存在這方面的缺陷；九是部分項目自評價報告文字結構安排不合理、分析不到位；十是部分項目未提供任何相關材料，在58個項目中有22個項目無任何附件。

（3）項目資金安排使用及管理有待完善。在28個項目中，共出現扣分指標57次，主要集中在預算完成率和支出實現率，分別是22次和18次。在39個項目中，扣分指標共出現168次，主要集中在財務執行25次。少數單位項目資金未實行單獨核算，不能直接地反映項目資金專款專用的情況；某些工程業務招待費超標；項目實施內容與范圍有重大調整；資金兌現頻率較低，撥付方式不夠規范；資助資金使用用途不夠明確。

（4）精細化全過程管理有待貫徹。在項目資金安排和使用情況方面，有28個項目實際到位率、支出實現率、預算完成率、財政資金專款專用率、財政資金投入乘數存在問題。在項目管理方面，有18個項目的制度健全、財務執行、會計質量、組織機構、項目執行、支撐條件、資料歸集7個指標全部存在問題。有5個項目在自評價報告中提到要加強精細化全過程管理。項目實現過程中普遍存在的問題有：項目實施進度落后；后繼管理、配套政策有待加強；項目建成后不能正常運行；存在項目重復建設；重立項，輕管理；項目不能按時驗收；缺乏信息管理系統；分工協作機制有待進一步完善；省補資金只能像壘積木式的建設，難以整體規劃發展。

（5）績效實現指標體系科學性有待完善。縱觀有完整項目績效實現指標體系的54個項目，部分項目的省級主管部門開發和應用了較合理的指標體系，但在一些文化、文學、宣傳、科普、辦學、救助和生活補助等領域的專項資金項目，其選用的指標體系差強人意，主要表現在：績效實現指標的針對性、相關性、有效性不強；項目資金再分配的二級子項目內容差異大，導致績效實現指標體系設計不夠全面；部分績效實現指標的目標值確定的依據、數據來源、統計口徑及計量單位不明確，導致目標值設置不夠合理；關注和反映項目實施過程的指標過多，反映項目實施效果和影響的指標過少；部分項目很想選用實施效果和影響的指標，但苦于沒有相關的統計數據積累，只好作罷；績效評價指標計算所采集的數據進行核查工作沒有同步跟進，數據指標值不準確在所難免；績效實現指標權數的確定隨意性也很大；自評價報告對績效實現指標分析欠充分，不能全面反映項目的績效狀況。

（6）社會評價滿意度調查有待規范。從報告中提供的社會評價滿意度來看，有一半的項目績效自評價報告中未報告滿意度調查，大部分自評報告對滿意度調查問卷的設計、調查方式、問卷對象、問卷樣本量、問卷的結果分析未進行翔實報告。從少有的報告中提供滿意度調查附件看，滿意度調查問卷設計過于簡單，問卷難于覆蓋項目的內容，有些問卷采用記名填寫，難于保證問卷結果的客觀真實。公共資金應考慮社會公眾對資金使用績效的滿意度，并且規范社會調查方法。

（7）自評價目的導向有待調正。部門采用自評價的方式開展績效評價工作，一個重要目的是希望通過自評價使單位能更直接地找出項目實施存在的問題及其形成原因，形成“以評促改”、“以評促建”的氛圍和機制，自覺加強內部資金使用的管理監督機制，從而形成自我約束、內部規范的良性機制。但從項目自評價報告中反映的“項目存在的突出問題”來看，有14個項目沒有報告項目存在的突出問題，很多項目對項目存在的突出問題也是輕描淡寫，很多部門為績效評價而評價。同時受財政部門對強化績效評價結果應用宣傳的影響，部分部門也存在為應付財政部門而評價，沒有真正貫徹績效管理理念。

（二）政策建議

（1）加強頂層構建，完善大績效系統。項目績效評價作為預算績效管理的中心環節，應以此為中心前拓后延，加強頂層構建，完善大績效系統，使預算績效管理理念和要求貫穿于財政管理的各個方面。

（2）構建項目管理信息系統網絡化平臺，實施項目全過程管理。對省級主管部門來說，專項資金規模越來越大，實施部門和單位越來越多，涉及的省市縣層級越來越多，監督檢查的效力傳達越來越弱，信息傳遞越來越繁瑣，需要進一步豐富管理方式，通過信息化手段，提高信息化水平。特別對連續性項目，需要省級主管部門大力推廣構建技術先進、使用方便以及高標準、高效率的項目管理信息系統網絡化平臺，集項目申報、評審、計劃與合同管理、監管、績效考評、驗收與檔案管理等模塊，使項目管理申報與管理工作全程網絡化，實現項目實施單位、項目管理單位、評審專家、省級管理部門、行業管理部門等實時網絡管理，與專家數據庫、主管部門信息庫、項目單位數據庫、項目信息庫信息共享，從而實施項目全過程管理。

（3）完善健全項目績效評價指標體系，準確表征項目成效。專項資金涉及的領域越來越廣，行業越來越窄，相應的指標體系庫也越來越不夠使用。探索深化項目績效評價指標體系仍然是任重而道遠的工作，在項目立項時，一方面加強對項目績效目標指標體系的深入調查及研究，特別是社會效益方面的指標，收集整理國內外支出項目績效評價指標體系，充實項目績效指標體系庫；另一方面采用指標模型篩選關鍵核心指標，以模塊化組合應對項目評價內容的多樣化。應加強社會公眾滿意度調查指標的設計和實施流程的標準化，力求真實反映公眾對財政專項資金績效的滿意程度。

（4）加強研究試點，探索創新項目實施方案。鼓勵省級主管部門通過開展調研、論證以及和高校科研機構合作研究的方式，研究如何優化資金分配方案，增強做優項目績效。應重點關注以下方面：一是項目資金的省域空間分配方案；二是項目資金的以獎代補、直補等分配方式優劣性；三是研究項目支出范圍和方式的合理性；四是項目資金分配的公平性和導向性；五是項目資金的申報和免申報分配過程優劣性。在遵循財政制度的基礎上，探索項目資金支出方式和方法試點，優化項目資金分配方案。

（5）加強宣傳和推廣學習，提升預算績效管理整體水平。很多省級主管部門在專項支出績效評價報告中反映，在市縣各部門缺乏較深入掌握績效評價的隊伍，項目實施單位承擔專項支出績效評價的人員來源多樣，如財務人員、項目管理人員、行政辦公室人員等，這些人員對預算績效管理理念及操作還缺乏相關的知識，不能很好地駕馭專項支出績效評價工作。要編寫和印發資金績效評價操作手冊或匯編、項目評價案例匯編等，開展各層次的績效評價培訓會，組織學習績效評價有關知識，準確掌握表式的填報口徑，熟練操作軟件系統的填報。

（6）嚴格專項績效評價的規范性，積極探索自評價特色路徑。省級財政專項支出項目的層級鏈條較多，很多項目涉及二級業務主管部門（地市），建議以后年度開展的項目績效自評價把二級業務主管部門開展的項目績效自評價作為附件材料附在項目績效自評價總報告后，作為佐證材料可以更詳細地觀察項目的微觀績效。項目績效評價除規定動作外，可以允許項目單位有自選動作，如依照項目實施的二級項目類別分別進行評價，這可以更加詳細地反映整個項目實施的績效。

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［責任編輯：余志虎］

中圖分類號：F812.7

文獻標志碼：A

文章編號：1007-5097（2016）07-0093-07

收稿日期：2015-10-31

基金項目：教育部人文社會科學研究項目（11YJC630272）；江蘇社會科學基金項目（14ZHB003）；江蘇高校哲學社會科學研究重點項目（2014ZDIXM029）；江蘇省高校優秀中青年教師和校長境外研修計劃資助項目；南京審計大學審計信息工程重點實驗室開放課題資助項目

作者簡介：岳洪江（1973-），男，遼寧沈陽人，副研究員，碩士生導師，博士，研究方向：績效管理；

A Study on the Effect Cognition of Provincial Special Funds Performance Management —Based on the Content Analysis of Performance Self-evaluation Report

YUE Hong-jiang1，ZHANG Shao-guang2
（1.School of Public Economics，Nanjing Audit University，Nanjing 211815，China；
2.College of Economics and Management，Nanjing University of Aeronautics and Astronautics，Nanjing 211106，China）

Abstract:This paper，from the provincial special funds performance evaluation report for the text，employs the content analysis to make a meaningful exploratory study on the quantification of self-evaluation report and draws some meaningful conclusions：The objectivity and standardization of self-evaluation need to be improved.The use and management of project funding arrangements need to be perfected.The meticulous management of the whole process needs to be implemented.The design of performance index system needs to be improved.The social satisfaction survey needs to be standardized.The guidance and purpose of the selfevaluation need to be adjusted，etc.The paper，aiming at the outstanding problems，puts forth the corresponding policy suggestions on the existing performance evaluation of provincial special funds.

Keywords:provincial finance；performance of special funds；performance self-evaluation report；content analysis