擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理

文/文件起草小組 編輯/靖立坤

擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理

文/文件起草小組 編輯/靖立坤

2016年1月22日，中國人民銀行印發了《中國人民銀行關于擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點的通知》（下稱《通知》），于2016年1月25日起在全國27家金融機構和注冊在上海、天津、廣州、福建四個自貿區的企業中開展本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策試點。根據《通知》，對試點金融機構和企業，中國人民銀行和國家外匯管理局不實行外債事前審批，試點金融機構和企業在與其資本或凈資產掛鉤的跨境融資上限內，可自主開展本外幣跨境融資。

探索管理資本流動的有效方式

為了推進人民幣資本項目可兌換，改變現行的跨境融資逐筆審批核準的前置管理模式，過去幾年，人民銀行、外匯局積極推動跨境融資管理改革試點，并推出了三種試點管理模式：一是本外幣一體化管理模式，在上海自貿區試點；二是外債比例自律管理模式，外匯局在上海自貿區、中關村、張家港、深圳前海以及針對跨國企業集團試點；三是人民幣境外借款管理模式，人民銀行在前海、昆山、蘇州工業園、天津生態城和滇桂沿邊開發區等地區試點。

上海自貿區模式采用本外幣跨境融資統一管理框架，金融機構和企業跨境融資規模與其資本金掛鉤，并加設杠桿率和宏觀審慎參數予以調控。人民銀行上?？偛扛鶕昂暧^審慎原則”的要求，對融資杠桿率、風險轉換因子和宏觀審慎參數等工具進行調整，并在必要時采取其他調控措施，以實現對區內機構借用外債的逆周期調節；同時，取消跨境融資額度審批，市場主體的融資空間完全由自身償債能力和融資行為決定。該政策公開、透明、可預期，能夠引導微觀主體樹立負債自律和審慎經營的理念，有利于微觀主體做好中長期經營規劃，也符合國際通行做法。

我國經濟融入全球體系，資本項目可兌換進程加快，為防范系統性風險，需要在資本管制措施之外探索管理資本流動的有效方式。為了適應人民幣加入SDR后面臨的更高要求，調控與宏觀經濟熱度、整體償債能力和國際收支狀況相適應的跨境融資水平，控制杠桿率和貨幣錯配風險，實現本外幣一體化管理，人民銀行決定以上海自貿區本外幣統一管理模式為基礎，建立一套與機構資本實力動態掛鉤、總量調控的跨境融資宏觀審慎管理體系。

全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策構建了基于微觀主體資本或凈資產的跨境融資宏觀審慎約束機制，完善了我國宏觀審慎政策框架。人民銀行可根據宏觀調控需要設置和調節相關參數，對金融機構和企業的跨境融資進行逆周期調節，使跨境融資水平與宏觀經濟熱度、整體償債能力和國際收支狀況相適應，控制杠桿率和貨幣錯配風險，防范系統性金融風險。

建立全口徑管理框架

《通知》以上海自貿區模式為基礎，建立了覆蓋試點金融機構和企業的全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架，每家機構跨境融資風險加權余額不能超過其上限，試點機構本外幣跨境融資總額控制在安全范圍內，實現了宏觀審慎與微觀審慎之間的聯動，重點調控杠桿率和貨幣錯配風險。

完善跨境融資管理

一是試點機構跨境融資的微觀審慎管理。改變現行跨境融資逐筆審批核準的前置管理模式，為每家金融機構設定與其資本金、杠桿率掛鉤的跨境融資風險加權余額上限；為企業設定與其凈資產、杠桿率掛鉤的跨境融資風險加權余額上限。金融機構和企業所借各項跨境融資，經期限、類別和貨幣錯配等轉換因子調節后的跨境融資風險加權余額不能超過其上限。之所以對金融機構和企業計算融資規模上限設定不同的基礎，主要是考慮金融機構具有資本約束，無論是在巴塞爾協議Ⅲ設立的銀行監管框架，還是在各國政府對銀行實施宏觀審慎管理的方案中，多以資本金作為銀行負債及風險承擔的約束；而企業與金融機構不同，尤其是中小企業，資本規模較小，同時增長速度較快，積累了較多的盈余公積，凈資產往往超出資本較多，設定企業外債規模與其凈資產掛鉤，可更好地反映企業的清償能力，使企業的外債規模與其經營狀況更加匹配，更好地降低實體經濟的融資成本。

為促進對外貿易、投資和人民幣的國際使用，政策控制的重點主要指向防范微觀主體主動對外過度負債的風險，因而未將企業貿易信貸和人民幣貿易融資、金融機構吸收的人民幣存款等被動負債以及其他部分業務類型，納入跨境融資風險加權余額計算。

二是設置跨境融資調控參數。全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架中包含多個參數，用以反映跨境融資總量風險及不同類型跨境融資的風險。

總量調控參數包括跨境融資杠桿率和宏觀審慎調節參數。跨境融資杠桿率可以影響微觀主體開展跨境融資的總規模，試點企業為凈資產的1倍，試點金融機構為核心資本的0.8倍；宏觀審慎調節參數是根據宏觀經濟熱度、整體償債能力和國際收支狀況等因素調節跨境風險加權余額上限的工具，目前設定為1。

結構調控參數包括期限、類別和幣種三個風險轉換因子。期限風險轉換因子體現中長期跨境融資和短期跨境融資的風險差別；類別風險轉換因子體現表內融資和表外融資（或有負債）的風險差別；匯率風險折算因子體現本幣融資和外幣融資的風險差別。由于短期、表內、外幣融資比中長期、表外和本幣融資風險更高，因此占用的融資空間更大。

三是規范融入資金用途。試點企業融入資金的使用應符合國家相關規定，用于自身的生產經營活動，并符合國家和自貿區的產業宏觀調控方向；融入的外匯資金如有實際需要，可結匯使用。試點金融機構融入資金可用于補充資本金，服務實體經濟發展，但需符合國家產業宏觀調控方向；經外匯局批準，試點金融機構融入的外匯資金可結匯使用。

明確管理分工

管理分工方面，人民銀行根據宏觀經濟熱度、國際收支狀況和宏觀金融調控需要，對跨境融資杠桿率、風險轉換因子、宏觀審慎調節參數等進行調整，并對試點金融機構本外幣跨境融資進行宏觀審慎管理。同時，人民銀行負責建立跨境融資宏觀風險監測指標體系，在風險指標觸及預警值時采取逆周期調控措施。逆周期調控可采用單一措施，也可采用組合措施，可針對單一機構進行，也可針對多個或全部試點機構進行。必要時還可根據維護國家金融穩定的需要，采取征收風險準備金等其他逆周期調控措施，防范系統性金融風險。

外匯局主要對試點企業的本外幣跨境融資進行管理，并對試點金融機構和企業進行全口徑跨境融資統計。

做好政策銜接

對試點金融機構和企業，人民銀行和外匯局不實行外債事前審批，試點金融機構和企業在與其資本或凈資產掛鉤的跨境融資上限內，自主開展本外幣跨境融資，原有跨境融資未到期余額納入本《通知》管理。試點金融機構在上海自貿區的分支機構按本《通知》納入其總行統一管理，不再適用《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實施細則（試行）》（上海總部銀發[2015]8號）。人民銀行、外匯局此前在各自貿區、試驗區進行的本幣外幣境外借款等區域性跨境融資創新試點，在一年過渡期后將統一按本《通知》模式管理。

此前，外商投資企業按照“投注差”確定跨境融資規模，部分企業“投注差”可能已高于凈資產的一倍；外資銀行資本較小，對境外資金需求較大，且短期跨境融資指標使用率已經很高，在試點初期，部分外資銀行的跨境融資風險加權余額可能已超過上限。鑒此，本著為微觀主體開辟更多融資渠道、提供更大融資便利的理念，此次試點中，允許外資銀行和外商投資企業在現行跨境融資管理模式和本《通知》模式下任選一種模式適用，并向管理部門備案。為保證政策實施的連續性和穩定性，上述外資機構不宜頻繁變更適用的融資政策，因此政策一經選定，原則上不能再更改。如確有合理理由需要更改的，須向管理部門提出申請并說明理由。

《通知》的七大特點

2015年2月，上海自貿區開始試點全口徑跨境融資宏觀審慎管理，取得了較好效果，積累了可復制、可推廣的經驗，擴大試點的條件已經成熟。與之前的跨境融資管理政策相比，此次擴大的全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策具有本外幣管理一體化、逆周期調節、總量與結構調控并重等特點，規則統一、公開、透明、市場化，有利于拓寬金融機構和企業的融資渠道，在審慎經營理念基礎上提高了跨境融資的自主性和境外資金利用效率，也有利于改善企業“融資難、融資貴”的狀況。

一是對跨境融資進行逆周期調節。宏觀審慎政策框架的主要特征是建立更強的、體現逆周期性的政策體系。逆周期調節是宏觀審慎的核心理念。在全口徑跨境融資宏觀審慎管理的模式下，宏觀審慎管理部門可通過調整融資杠桿率和宏觀審慎參數等指標，對跨境融資進行逆周期調節：在經濟過熱、資本流入過多時，可適當調降融資杠桿率和宏觀審慎參數，收緊微觀主體跨境融入資金的空間；而當經濟面臨一定下行壓力、資本流入幅度較為溫和時，則可適當調高融資杠桿率和宏觀審慎參數，放寬微觀主體跨境融入資金的空間，以體現逆周期調節的宏觀審慎核心理念。

上海自貿區試點的全口徑跨境融資宏觀審慎管理，取得了較好效果，積累了可復制、可推廣的經驗。

二是本幣、外幣跨境融資一體化管理。本外幣跨境融資一體化管理符合國際主流發展趨勢，既能適應微觀主體本外幣資產負債一體化管理的發展方向，也可避免本幣、外幣跨境融資管理模式不同造成額外的適應成本。

三是本幣、外幣跨境融資都要管理。將本外幣跨境融資納入統一的管理框架，有利于微觀主體樹立全局性審慎經營的理念，避免出現跨幣種和跨境的監管套利。若不對本幣跨境融資進行宏觀審慎管理，就有可能出現針對逆周期調控的規避行為。如“兩高一資”企業就可能通過增加本幣跨境融資規模，來規避境內融資調控；一些證券公司或基金公司也可能采取境外配資，來規避近期監管部門采取的清理場外配資的措施。這些規避行為都可能對國家金融宏觀調控和防范系統性風險的政策效果產生影響。

四是調總量和調結構并重。一方面，通過對微觀主體跨境融資按照期限、幣種進行風險加權，并賦予短期跨境融資、外幣跨境融資更大的風險權重，促使微觀主體合理擺布債務結構；另一方面，也考慮了負債率、債務率、償債率等宏觀指標，將其納入到跨境融資宏觀風險監測體系中，以便在出現預警情況時，能通過調整杠桿率和宏觀審慎參數來調控各微觀主體的跨境融資規模，進而調控國家跨境融資總量，實現宏觀審慎與微觀審慎、總量調控與結構調控的有機結合。

五是規則公開透明。在跨境融資宏觀審慎管理框架中，微觀主體融資空間完全由自身償債能力和融資行為決定，不涉及額度審批，可避免出現微觀主體“跑步借債”搶額度的現象發生，便于微觀主體對資產負債安排進行中長期規劃，也有利于其自主開展跨境融資風險的內部管理。在現行的總額度管理模式下，相對中小企業而言，大型企業的資金實力更加雄厚，風險管理更加完善，更容易申請到跨境融資額度，因而有可能過度擠占中小企業的融資空間。而在本《通知》的模式下，各企業融資上限與其他企業融資行為無關，中小企業也可在基于自身資本實力的上限內開展跨境融資業務，確保了跨境融資空間在不同規模企業之間的公平配置。

六是對中資外資企業和金融機構一視同仁。此前，外資企業可在“投注差”的管理模式下開展跨境融資，而中資企業除了少數試點地區外，則不能開展跨境融資。此次試點擴大后，試點地區的中資企業也獲得了開展跨境融資的資格；同時，在本《通知》的管理模式下，中資、外資企業之間，中資、外資銀行之間，在跨境融資宏觀審慎管理參數方面完全一致，不存在根據所有制特點的區別對待。這有利于促進中資機構和外資機構的公平競爭。

七是進一步開辟融資渠道，降低融資成本。新的管理框架鼓勵具備一定資質和意愿的金融機構及企業赴境外融資，以更加充分、有效地利用境外資金，改善實體經濟“融資難、融資貴”的狀況。

新政下的新要求

《通知》改變了此前跨境融資事前審批、額度管理的管理模式，微觀主體融資空間完全由自身資本實力決定，宏觀管理部門通過調整相關參數對跨境融資的總量和結構進行逆周期調節。這就對企業、金融機構和管理部門提出了新的要求。

對企業和金融機構而言，一是要嚴格按照《通知》要求開展自身跨境融資業務，及時、準確地向管理部門報送跨境融資相關信息。二是要合理擺布自身跨境融資的期限、幣種結構，對資產負債安排進行中長期規劃，控制好自身杠桿率和貨幣錯配風險。三是要準確解讀此次試點政策。此次試點改變了原有的事前管理模式，微觀主體借債空間完全由自身償債能力和借債行為決定，不涉及額度審批，為微觀主體充分利用境外融資渠道提供了更大便利，也是對現有宏觀審慎管理框架的進一步完善。此外，金融機構還需做好企業跨境融資結算工作，認真審查企業跨境融資業務材料的真實性，及時、準確地向人民幣跨境收付信息管理系統報送試點企業的融資信息、賬戶信息、人民幣跨境收支信息等。

對于管理部門而言，對本外幣一體化的全口徑跨境融資開展宏觀審慎管理也是一項挑戰。管理部門應不斷改進管理理念，把握宏觀審慎管理逆周期調控的原則，改進、創新宏觀審慎管理工具，防范系統性金融風險；同時，還應加快相關信息系統等基礎設施的升級工作，確保收集到的數據及時、準確、有效，以便定期評估政策效果，不斷改進宏觀審慎管理的政策框架。

擇機在全國推廣

《通知》發布后，企業和金融機構反響熱烈，輿論評價積極正面。市場主體普遍認為，《通知》的管理框架不僅賦予了微觀主體更大的跨境融資空間，也改進了原有的前置審批和額度管理模式，符合市場化的改革方向，是對我國宏觀審慎管理政策框架的重要完善。

下一階段，中國人民銀行將根據擴大試點的情況及政策效果，總結經驗、評估風險，進一步完善和優化全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架，擇機在全國范圍推行，在有效支持微觀主體跨境融資的同時，防范宏觀金融風險，守住不發生系統性和區域性金融風險的底線。