高標準農(nóng)田建設(shè)中存在的問題與建議

劉清華

摘要：遼寧省屬于耕地質(zhì)量等級總體偏低的省份，亟需實施高標準農(nóng)田建設(shè)。闡述高標準農(nóng)田建設(shè)的重要性，結(jié)合項目建設(shè)的內(nèi)容和工作實際，分析高標準農(nóng)田建設(shè)中存在的問題，并提出發(fā)展建議，以期為高標準農(nóng)田建設(shè)項目的順利實施提供參考。

關(guān)鍵詞：高標準農(nóng)田建設(shè)；綜合管理；前期工作；建后管護

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）04-0073-03

“民以食為天”，糧食是民生的基礎(chǔ)，也是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。隨著全球性氣候變化的加劇與國內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，遼寧省糧食生產(chǎn)面臨的水旱災害和水土資源約束進一步增強，旱澇災害發(fā)生頻率加大、水資源短缺、耕地資源減少以及土壤質(zhì)量下降等現(xiàn)象越來越嚴重，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占據(jù)龍頭地位，而高標準農(nóng)田建設(shè)在糧食生產(chǎn)中占據(jù)基礎(chǔ)地位。實施高標準農(nóng)田建設(shè)，提高糧食生產(chǎn)能力，是保證糧食安全的根本途徑。

1 高標準農(nóng)田建設(shè)的重要性

長期以來，遼寧省相當數(shù)量的耕地利用不充分，布局凌亂，土地零散，不利于農(nóng)機裝備田間作業(yè)，農(nóng)業(yè)機械化的優(yōu)勢難以發(fā)揮。農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化。要推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)機械化水平，必須解決耕地零星分散的問題，使耕地集中連片。實施高標準農(nóng)田建設(shè)是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)邁進的關(guān)鍵所在，是農(nóng)村經(jīng)濟飛躍發(fā)展的一項戰(zhàn)略措施。積極開展高標準農(nóng)田建設(shè)工程是穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食長久安全的基礎(chǔ)；是打造糧食核心產(chǎn)區(qū)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)實要求；是進一步提升農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水平和創(chuàng)新開發(fā)體制的客觀需要。

遼寧省農(nóng)田水利排灌系統(tǒng)薄弱，機耕路標準低，農(nóng)民為提高糧食產(chǎn)量大量施用化肥造成土壤板結(jié)，一直以來糧食種植依然沿襲著“靠天吃飯”的傳統(tǒng)方式，始終未能擺脫雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的束縛，普遍存在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、田間工程配套不完善等現(xiàn)象。高標準農(nóng)田建設(shè)的一個重要目標就是“旱能澆、澇能排”，實現(xiàn)旱澇保收。因此，加快實施高標準農(nóng)田建設(shè)是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、建設(shè)旱澇保收農(nóng)田、提高糧食作物市場競爭力的需要，是提高糧食生產(chǎn)科技含量、加快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的需要。

2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年。在2016年中央一號文件中，“大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設(shè)”占據(jù)首位。一號文件對高標準農(nóng)田建設(shè)的要求是：“加大投入力度，整合建設(shè)資金，創(chuàng)新投融資機制，加快建設(shè)步伐，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田。整合完善建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)標準、統(tǒng)一監(jiān)管考核、統(tǒng)一上圖入庫。提高建設(shè)標準，充實建設(shè)內(nèi)容，完善配套設(shè)施。優(yōu)化建設(shè)布局，優(yōu)先在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)確保口糧安全的高標準農(nóng)田。健全管護監(jiān)督機制，明確管護責任主體。將高標準農(nóng)田劃為永久基本農(nóng)田，實行特殊保護。”在2016年中央七號文件中，“大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設(shè)”占據(jù)第2位。由這兩個文件足見中央對高標準農(nóng)田建設(shè)的高度重視。

要確保糧食生產(chǎn)的質(zhì)量和數(shù)量，高標準農(nóng)田建設(shè)是基礎(chǔ)、是關(guān)鍵。遼寧的耕地面積為409.29萬hm2，其中高產(chǎn)田面積約占30%，中產(chǎn)田面積約占37%，低產(chǎn)田面積約占33%，中低產(chǎn)田占據(jù)全省耕地總量的七成。遼寧省作為全國13個糧食主產(chǎn)省之一，有36個縣（市）被納入國家確定的800個產(chǎn)糧大縣之中，高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)繁重、工程浩大、覆蓋面廣。

2 高標準農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)容與程序

2.1 高標準農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)容

高標準農(nóng)田是指土地平整、土壤肥沃、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)電配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)，按照規(guī)定劃定為基本農(nóng)田的農(nóng)田。高標準農(nóng)田能夠滿足農(nóng)作物高產(chǎn)栽培、節(jié)能節(jié)水、機械化作業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求，達到持續(xù)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)高效和安全環(huán)保要求。

高標準農(nóng)田建設(shè)總體建設(shè)內(nèi)容包括田間工程和田間定位監(jiān)測點兩部分。田間工程主要包括土地平整、土壤培肥、灌溉水源、灌溉渠道、排水溝、田間灌溉、渠系建筑物、泵站、農(nóng)用輸配電、田間道路及農(nóng)田防護林網(wǎng)等內(nèi)容，以便于農(nóng)業(yè)機械作業(yè)和農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用，全面提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，保持持續(xù)增產(chǎn)能力。田間定位監(jiān)測點包括土壤肥力、墑情和蟲情定位監(jiān)測點的配套設(shè)施和設(shè)備，主要服務(wù)于土壤肥力、土壤墑情和蟲害的動態(tài)監(jiān)測與自動測報，即土肥服務(wù)體系和植保服務(wù)體系。

具體實施內(nèi)容如下：1） 田間工程。主要包括平整土地、土壤培肥、灌溉水源、灌溉渠道、排水溝、田間灌溉、渠系建筑物、泵站、農(nóng)用輸配電、田間道路及農(nóng)田防護林網(wǎng)等內(nèi)容。購置機井的配套設(shè)備包括變壓器、水泵、輸水軟管。2） 土肥服務(wù)體系和植保服務(wù)體系。土肥服務(wù)體系項目建設(shè)內(nèi)容包括實驗室，建設(shè)耕地質(zhì)量監(jiān)測點，購置土壤肥料監(jiān)測設(shè)備、土壤墑情監(jiān)測設(shè)備、取樣監(jiān)測車。植保服務(wù)體系建設(shè)內(nèi)容包括病蟲檢測檢驗室，施藥器械庫，建設(shè)標準病蟲觀測場（含圍欄、日光溫室、養(yǎng)蟲網(wǎng)室、作業(yè)工具房、機井、道路），配備觀測及信息處理設(shè)備、檢驗檢測設(shè)備與其他專用設(shè)備等。

高標準農(nóng)田建設(shè)項目的內(nèi)容較多，涉及的專業(yè)較多，既涉及土建工程、又涉及田間工程，既涉及植保專業(yè)、又涉及土肥專業(yè)，項目綜合性極強。同時，相較于其他農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目，高標準農(nóng)田建設(shè)項目具有兩大特點：一是田間工程建設(shè)規(guī)模較大，普遍在0.13萬hm2（2萬畝）及以上；二是投資額度較大，項目總投資普遍在上千萬元及以上。

2.2 高標準農(nóng)田項目建設(shè)的程序

高標準農(nóng)田項目建設(shè)的程序包括項目前期工作、下達投資計劃和項目實施三大部分。其中，項目前期工作包括實施方案的編制、申報、評估及審批，以及提出開工報告、列入年度計劃、完成施工圖設(shè)計等工作；項目實施工作包括招投標、施工、監(jiān)理、竣工驗收和固定資產(chǎn)移交等工作。

3 高標準農(nóng)田建設(shè)中存在的問題

3.1 項目涉及的政府部門較多

與其他農(nóng)業(yè)建設(shè)項目相比，高標準農(nóng)田建設(shè)項目的綜合性極強，既涉及地方政府，又涉及發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)機、財政、國土資源、審計、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦等部門。項目實施過程中需要眾多部門協(xié)同合作，相關(guān)部門共同助力。因而協(xié)調(diào)不暢現(xiàn)象時有發(fā)生，打破部門界限、實現(xiàn)部門協(xié)同仍是一大難題。

3.2 項目復雜，規(guī)模大，綜合管理難度大

高標準農(nóng)田建設(shè)是一個綜合性、專業(yè)性非常強的工作，實施過程涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃、固定資產(chǎn)投資政策、國家法律法規(guī)、財經(jīng)會計制度、招投標、工程質(zhì)量、儀器設(shè)備、檔案管理等方方面面。整個過程要與上級管理部門、財政部門、規(guī)劃消防環(huán)保部門、招投標或政府采購部門，以及勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等眾多部門打交道。其中某一環(huán)節(jié)、某一部門、某一方面出現(xiàn)問題都會影響建設(shè)進度、建設(shè)質(zhì)量及竣工驗收。各縣項目建設(shè)辦公室業(yè)務(wù)知識有限，做好綜合管理工作仍有一定難度，面臨巨大挑戰(zhàn)。

3.3 前期工作不扎實

高標準農(nóng)田建設(shè)項目的田間工程規(guī)模大、地域分散、建設(shè)內(nèi)容繁雜，有時設(shè)計單位對項目單位的實際情況缺乏深入細致的了解，溝通交流不夠，對項目的實際需求缺乏足夠研究和論證，當幾個同類項目同一時間做設(shè)計時極易千篇一律。等到項目批復后，實施時又發(fā)現(xiàn)有不合適本單位實際情況的地方，這時不得不變更建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模，對項目順利竣工驗收造成影響。

項目單位前期工作不扎實往往因為一開始不明白而不重視，進而缺乏有深度、成熟的思考而輕易拍板，等到批復后進入實施階段明白過來為時已晚，時過境遷。這時若重新申請變更，會給上級審批部門造成壓力，影響項目總體進度；若不經(jīng)申報直接更改，又給后續(xù)竣工驗收造成麻煩。

3.4 項目建成后的管護問題

高標準農(nóng)田建設(shè)的田間工程設(shè)施置于戶外，具有布局分散、地域偏遠、使用期短閑置期長、不方便管理的特點。田間設(shè)施容易損毀或丟失。

4 對高標準農(nóng)田建設(shè)的建議

4.1 發(fā)揮項目建設(shè)辦公室的綜合管理作用

為了確保高標準農(nóng)田建設(shè)項目的順利實施，結(jié)合國家有關(guān)工作要求，各縣應(yīng)結(jié)合當?shù)貙嶋H，成立由政府主要領(lǐng)導任組長，發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)（農(nóng)機）、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、審計等部門參加的規(guī)劃實施領(lǐng)導小組，部門間形成合力，協(xié)調(diào)解決項目組織實施中遇到的重大問題。同時，應(yīng)成立相對獨立、相對穩(wěn)定、由前述有關(guān)部門人員組成的項目建設(shè)辦公室，具體負責中央預算內(nèi)投資安排的田間工程和農(nóng)技服務(wù)體系建設(shè)項目的實施與規(guī)劃實施的綜合管理工作。2016年中央一號文件將高標準農(nóng)田建設(shè)情況納入地方各級政府耕地保護責任目標考核內(nèi)容，將進一步有效增強各級政府的責任意識。

各部門應(yīng)在項目建設(shè)領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，密切配合，分工協(xié)作，明確責任，各負其責，各盡其力。在搞好調(diào)研和科學規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定詳細的實施方案，按照國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)規(guī)定和總體要求組織施工。把各項任務(wù)進行層層分解，做到計劃、組織、人員、措施“四落實”，確保項目建設(shè)按要求高標準完成。

4.2 加強業(yè)務(wù)學習，提升管理隊伍素質(zhì)

高標準農(nóng)田建設(shè)具有成熟的、法令性的管理辦法和程序，與之配套的從實施方案到招投標、從施工監(jiān)理到財務(wù)、從項目檢查到竣工驗收各方面的政策、規(guī)范、標準、規(guī)定等非常全面。有關(guān)部門出臺了《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600—2014），首次明確高標準農(nóng)田建設(shè)的國家級標準；制定了農(nóng)業(yè)行業(yè)標準《高標準農(nóng)田建設(shè)標準》（NY/T 2148—2012），填補了此類項目建設(shè)標準的空白。初次參與的項目單位對此業(yè)務(wù)生疏無可厚非，畢竟隔行如隔山。對此，項目單位的負責人及有關(guān)人員應(yīng)采取自學和參加培訓的方式認真學習相關(guān)規(guī)定，努力提高自身的業(yè)務(wù)工作能力，熟練掌握高標準農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)知識和工作要求。在項目之初應(yīng)首先了解項目建設(shè)程序，明晰在各個基建程序中項目單位必須把握的建設(shè)要求、管理內(nèi)容、制度建設(shè)以及驗收方法等，確保高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)如期保質(zhì)地完成。

4.3 重視前期工作，做好實施方案

高標準農(nóng)田建設(shè)項目的申報工作從實施方案做起。謀事是做事的開始，是成事的前提。要把項目單位之所需、項目單位之所想、項目單位之所困作為設(shè)計工作的基礎(chǔ)，在做設(shè)計的過程中讓這些因素得到充分考量和體現(xiàn)，細化實化工程任務(wù)，協(xié)調(diào)推進工程建設(shè)。建設(shè)單位應(yīng)積極配合設(shè)計單位呈現(xiàn)實情，設(shè)計單位應(yīng)深入現(xiàn)場，全面把握第一手資料，使實施方案科學合理、切合實際。在進行可行性研究時，強調(diào)可行性，切忌可批性，以實事求是的態(tài)度對待可行性研究工作，注重建設(shè)地點是否可以落實、項目建設(shè)外部條件是否具備、建設(shè)內(nèi)容規(guī)模是否科學合理、切合實際等，避免立項后存在先天不足，影響項目實施。

4.4 加強施工管理，做好工程管護

高標準農(nóng)田建設(shè)項目的工程投資大、施工任務(wù)重、工期短、技術(shù)要求高，建議加強施工期間的領(lǐng)導和管理，選擇具有資質(zhì)的施工單位進行科學規(guī)范系統(tǒng)的工程施工，確保工程質(zhì)量和工期。

高標準農(nóng)田建設(shè)項目建成后應(yīng)建立政府主導、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理、農(nóng)戶和專業(yè)管護人員實施的管護體系。按照“誰受益誰管護”的原則，明確管護主體、管護責任和管護義務(wù)，辦理移交手續(xù)，簽訂后期管護合同，確保固定資產(chǎn)不流失。由管護主體對各項農(nóng)田工程設(shè)施進行經(jīng)常性檢查維護，確保工程長久發(fā)揮效益，切實改變重建輕管的局面。

5 結(jié)語

我國耕地資源短缺且質(zhì)量貧瘠，保持一定數(shù)量的高標準農(nóng)田對于滿足糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品剛性增長的需求意義重大。今后一段時期，要按照黨的十八屆五中全會精神、中央一號文件和七號文件要求，堅持“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，持之以恒抓好高標準農(nóng)田建設(shè)，補齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，為發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)奠定堅實基礎(chǔ)。

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