草原天路風(fēng)景區(qū)管理體制研究

孫殿君

摘 要：管理體制不順暢是制約草原天路風(fēng)景區(qū)發(fā)展中的主要瓶頸，本文在通過實(shí)地調(diào)查和對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料的整理，總結(jié)草原天路的管理現(xiàn)狀及存在的問題，指出解決草原天路管理瓶頸的關(guān)鍵在于加強(qiáng)戰(zhàn)略管理、優(yōu)化行政管理模式、完善經(jīng)營管理方式。

關(guān)鍵詞：草原天路；管理體制；管理模式；對(duì)策

中圖分類號(hào)： F592 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）23-39-2

1 研究緣起

草原天路風(fēng)景區(qū)位于河北省張家口市崇禮區(qū)、萬全區(qū)、張北縣的交界處，于2012年建成通車。建成后，由于該路段獨(dú)特的自然景觀而促使旅游業(yè)不斷火爆。在承載豐富游客生活和促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)發(fā)展使命的同時(shí)，草原天路風(fēng)景區(qū)也出現(xiàn)了諸如旅游高峰時(shí)段道路擁堵、周邊環(huán)境破壞嚴(yán)重、游客滿意度不高等一系列問題；同時(shí)，國家京津冀協(xié)同發(fā)展框架的形成和京張冬奧會(huì)的申請(qǐng)成功，為草原天路風(fēng)景區(qū)的發(fā)展既帶來了機(jī)遇也帶來了可持續(xù)發(fā)展方面的挑戰(zhàn)。草原天路風(fēng)景區(qū)當(dāng)前面臨的問題及后續(xù)的發(fā)展離不開科學(xué)有效的管理。因此，理順景區(qū)管理體制，破解管理瓶頸是當(dāng)前亟待解決的問題，本文在這樣的背景下展開。

2 草原天路管理現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 景區(qū)戰(zhàn)略管理不到位

景區(qū)戰(zhàn)略管理在實(shí)踐中可以簡單理解為全局的、長遠(yuǎn)的規(guī)劃。草原天路景區(qū)從公路建設(shè)初衷到后期的行政管理、經(jīng)營管理一直帶有較大隨意性和適應(yīng)性，并未體現(xiàn)出戰(zhàn)略管理的思想，具體表現(xiàn)為：

2.1.1 景區(qū)長遠(yuǎn)目標(biāo)和發(fā)展愿景不明確，政策隨意性較大

目前，草原天路全長130多公里，連接張北、崇禮、萬全三縣。在旅游市場(chǎng)利好因素的驅(qū)動(dòng)下，草原天路即將擴(kuò)建延伸到300多公里，與壩上5縣交界。這種規(guī)劃并未考慮景區(qū)品質(zhì)和游客體驗(yàn)，僅僅體現(xiàn)了利益的引導(dǎo)。另外，按照張北縣政府的批準(zhǔn)，從2016年5月1日后，景區(qū)開始收取門票。雖然這項(xiàng)工作不足一月便在社會(huì)各界的質(zhì)疑中終止，但這也更能體現(xiàn)出較大的政策隨意性。

2.1.2 景區(qū)行政規(guī)劃缺失現(xiàn)象嚴(yán)重

旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展涉及食、住、行、游、購、娛等多個(gè)行業(yè)，因此對(duì)地域經(jīng)濟(jì)有很大的依賴性，必須要綜合規(guī)劃所涉及到的各中經(jīng)濟(jì)要素，例如土地征用、項(xiàng)目建設(shè)等方面，才能為景區(qū)的發(fā)展獲得必要的人力、物力、財(cái)力支持。草原天路因其風(fēng)景秀美吸引了周邊大量的游客，游客到來之后發(fā)現(xiàn)草原天路僅僅是一條風(fēng)景公路，而與之配套的其他方面基本沒有、或是達(dá)不到游客的需求。2015年草原天路旅游開發(fā)有限責(zé)任公司會(huì)同有關(guān)部門制作了《張家口草原天路風(fēng)景道項(xiàng)目策劃方案》，但《方案》的可行性和執(zhí)行效果仍需后期驗(yàn)證。

2.1.3 景區(qū)戰(zhàn)略分析缺失

草原天路景區(qū)在發(fā)展過程中對(duì)其自身優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，外部的機(jī)遇和挑戰(zhàn)缺乏必要的分析。具體表現(xiàn)為：首先，沒有處理好資源與市場(chǎng)的關(guān)系，草原天路風(fēng)景帶沿線地質(zhì)、蒙元、長城、古道、農(nóng)耕、軍事、能源等文化底蘊(yùn)深厚，旅游資源條件良好，但目前這些資源大多沒有經(jīng)過合理的規(guī)劃和開發(fā)，這對(duì)草原天路旅游品牌的形成和市場(chǎng)份額的占領(lǐng)無疑是一個(gè)很大的影響；其次，沒有處理好景區(qū)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，隨著天路旅游的火爆，游客激增直接導(dǎo)致的是對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，汽車尾氣、垃圾亂扔、隨意踐踏，已經(jīng)成為經(jīng)常性事件。

2.2 景區(qū)政府管理主體不明確

公路最初由張北縣主導(dǎo)修建，由張北縣政府主管，后張家口市政府成立了“草原天路管理委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)草原天路開發(fā)管理。“草原天路管理委員會(huì)”成立后由于各種原因并未形成對(duì)公路景區(qū)的有效管理，因此，草原天路的實(shí)際管理方式成為以張北縣管理為主、市政府和縣政府雙重管理的局面。后期規(guī)劃中的300公里草原天路通車后，將涉及張北、沽源、崇禮、萬全、尚義五縣。政府間的土地征用、利益分成、協(xié)調(diào)配合等問題更加凸顯。草原天路應(yīng)該由哪級(jí)政府主導(dǎo)管理，各級(jí)政府在景區(qū)的管理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，是景區(qū)發(fā)展中亟待解決的問題。

2.3 景區(qū)經(jīng)營管理有待完善

社會(huì)資本加入和商業(yè)化經(jīng)營管理方式的使用，使草原天路景區(qū)無論從資金上還是從管理手段、效果上較以前有了很大提升。但在運(yùn)營過程中仍有以下幾方面的問題急需解決：

首先，社會(huì)投資的回報(bào)問題，合理化的社會(huì)投資回報(bào)機(jī)制尚未形成。草原天路經(jīng)營管理方面，最早由張北縣政府主導(dǎo)成立張北縣草原天路旅游開發(fā)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)對(duì)景區(qū)進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營。由于管理責(zé)任不到位，造成了草原天路遠(yuǎn)景無規(guī)劃、管理跟不上的窘境。后期引入社會(huì)資本，成立了北京宏美龍脊旅游有限公司，與張北縣簽訂了合作協(xié)議，沿用張北縣草原天路旅游開發(fā)公司的名稱，開始對(duì)草原天路進(jìn)行注資和開發(fā)、管理。目前，管理公司的職責(zé)定位為負(fù)責(zé)景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，景區(qū)的餐飲、住宿、購物甚至娛樂并未涉及。

其次，利益相關(guān)者的回報(bào)問題。按照協(xié)議，張北縣草原天路旅游開發(fā)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，張北、萬全和崇禮三個(gè)縣區(qū)合伙占股25%，社會(huì)資本占股75%。首先，地方政府持股合法性值得商榷；其次，25%的持股比例，對(duì)于三區(qū)縣來說偏少，導(dǎo)致地方政府積極性受到影響。

最后，健全公司治理結(jié)構(gòu)問題。目前，新成立的張北縣草原天路旅游開發(fā)公司仍沿用原公司的行政配置。受到持股比例爭議的影響，合理的董事會(huì)制度、監(jiān)事會(huì)制度和職業(yè)經(jīng)理人制度也沒有建立起來。

3 完善草原天路管理體制相關(guān)建議

3.1 做好景區(qū)長遠(yuǎn)規(guī)劃，加強(qiáng)戰(zhàn)略管理

首先，草原天路管理主體必須強(qiáng)化戰(zhàn)略管理意識(shí)，長遠(yuǎn)規(guī)劃不能僅僅以短期利益為驅(qū)動(dòng)力，必須要注重游客體驗(yàn)、注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和注重產(chǎn)品創(chuàng)新。其次，景區(qū)管理要樹立大旅游理念，由“一路”向“一帶”推進(jìn)，盤活張家口全市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以門票收入為例，國內(nèi)大多數(shù)景區(qū)經(jīng)營收入主要依賴“門票經(jīng)濟(jì)”，但征收門票的做法加重游客支出負(fù)擔(dān)，減少游客停留時(shí)間和次數(shù)，導(dǎo)致旅游收入單一。如果實(shí)行免票制度，降低游客準(zhǔn)入門檻，從而帶動(dòng)景區(qū)周圍的餐飲、住宿、交通、零售和其他行業(yè)的長期健康發(fā)展，其現(xiàn)實(shí)效應(yīng)更大。以此為契機(jī)，促進(jìn)整個(gè)張家口地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，通過高人氣為本地創(chuàng)造顯著的綜合回報(bào)效益，才是更為根本的目的。再次，具體要做好旅游項(xiàng)目規(guī)劃、旅游設(shè)施配置規(guī)劃、娛樂活動(dòng)安排規(guī)劃等。

3.2 優(yōu)化行政管理模式

當(dāng)前，國內(nèi)景區(qū)大體有四種管理模式：政府直接管理型；政府職能部門型；企業(yè)管理型；政府派出機(jī)構(gòu)型。比較各管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)，總體來看，政府派出機(jī)構(gòu)管理方式，首先避免了政府管理體制的龐大機(jī)構(gòu)和繁重事務(wù)，使風(fēng)景區(qū)的管理更加專一化和專業(yè)化；其次，在政府充分授權(quán)的前提下，克服了職能部門管理方式行政管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)不足而導(dǎo)致的協(xié)調(diào)管理等不力的弊端；最后，這種管理方式相比較企業(yè)管理方式，依法管理能力有保障，而且在國家政策的約束和引導(dǎo)下，對(duì)景區(qū)的生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展會(huì)起到積極的促進(jìn)作用。

因此，在綜合比較國內(nèi)風(fēng)景區(qū)管理模式利弊的基礎(chǔ)上，鑒于目前草原天路風(fēng)景區(qū)管理體制運(yùn)行不順暢的現(xiàn)實(shí)情況，建議成立“張家口草原天路風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)”。“張家口草原天路風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)”作為張家口市政府派出機(jī)構(gòu)編制，行政級(jí)別暫定為正處級(jí)。管理委員會(huì)主要職責(zé)為：負(fù)責(zé)各類規(guī)劃的編制、負(fù)責(zé)對(duì)景區(qū)經(jīng)營主體的選擇和監(jiān)督、負(fù)責(zé)對(duì)景區(qū)各利益主體的協(xié)調(diào)、負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法、負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)，為完善景區(qū)管理體制，使風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)不因缺乏必要的行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)而流于形式，張家口市政府必須對(duì)“張家口草原天路風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)”在其職責(zé)范圍內(nèi)充分授權(quán)。將草原天路風(fēng)景區(qū)作為一個(gè)特殊的獨(dú)立行政區(qū)域?qū)Υ惯@一區(qū)域的管理不受屬地管理和行政區(qū)劃的限制。

3.3 完善經(jīng)營管理方式

第一，建議草原天路后期不再實(shí)行景區(qū)收費(fèi)門票制度，轉(zhuǎn)而包裝開發(fā)草原天路沿線的旅游景點(diǎn)、民俗文化、餐飲娛樂等方面，通過對(duì)這些資源的合理化收費(fèi)，為社會(huì)資本投資回報(bào)提供途徑；第二，除景區(qū)的行政管理外，為減輕政府投資壓力，促進(jìn)草原天路健康發(fā)展，景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施宜采用PPP模式融資建設(shè)，景區(qū)內(nèi)的餐飲、娛樂等項(xiàng)目的建設(shè)應(yīng)采用社會(huì)招標(biāo)方式，由社會(huì)資本多主體投資建設(shè)；第三，建立健全草原天路管理公司法人治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化景區(qū)的內(nèi)外部治理環(huán)境。

參 考 文 獻(xiàn)

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