如何讓“睡大覺”的專項資金“活起來”

葉勇

所謂專項資金，是國家或有關部門或上級部門下撥行政事業單位具有專門指定用途或特殊用途的資金，這種資金都會要求進行單獨核算、專款專用、不能挪作他用，并需要單獨報賬結算。專項資金作為公共支出的重要組成部分，在行政系統內起著發揮政府杠桿調節、促進協調發展、改善人民生活的積極作用，這是國家或有關部門的善政初衷和民生情懷。然而，遺憾的是，根據審計署日前發布公告，有94.28億元專項資金未及時安排使用發揮效益，1.41億元專項資金統籌后仍未及時使用，未能發揮資金效益。這僅是審計抽查800多家單位、1 800個項目統計出來的“睡大覺”專項資金金額。如果把全國上下“睡大覺”專項資金全部統計出來，那將會是一個多么驚人的數字！

財政資金長期趴在賬上，問題出在哪里？

從專項資金的概念可知，專項資金都會要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。這就意味著預算安排這筆錢是用來做什么的，那么執行的時候就只能按規定用途使用，否則就是資金挪用。根據《財政違法行為處罰處分條例》規定，如果“截留、挪用財政資金”或“違反規定擴大開支范圍”，那么相關責任單位或責任人可能面臨警告或通報批評，記大過乃至降級、撤職、開除等不同程度的處分。即便國務院出臺了財政資金整合的文件，但目前具體的制度規定還沒有修訂，真要“用打醬油的錢買醋”還缺少制度上的“尚方寶劍”。除此之外，還有部門利益、未來的專項資金申請等多方面考慮。無論基于何種原因，財政資金長期趴在賬上的結果，只能說明當初預算給錢給錯了，沒把錢給到更需要的地方，反而使之睡大覺。

如何解讀審計署表態“堅決查處、堅決曝光”？

在經濟面臨較大下行壓力的背景下，雖然主旋律是供給側結構性改革，但傳統需求側刺激也不能一棍子打死，特別是過去經常使用的政府投資拉動，所以要“盤活存量、用好增量、提高績效”。在此背景下，居然還有很多錢趴在賬上花不出去，不能發揮財政資金的使用效益，這顯然是存在問題的。審計署表態，對于任何地方或單位以“打醬油的錢不能買醋”等為借口拒不整合財政資金的，“堅決查處，堅決曝光”，目的不外乎要盤活存量。

從盤活存量的角度看，資金趴在賬上花不出去顯然有問題：要么這筆錢本來不該給卻給了，要么這筆錢本來就沒地方可花，要么當初要這筆錢是巧立名目，要么情況發生變化錢實在花不掉……這些年每到年底，突擊花錢都會成為公共話題。基于此，也一定要防止盤活存量與提高績效的初衷相悖。

因此，審計署表態，對于政策目標接近、資金投向類似的項目，為提高資金使用效益，基本認可了“買醬油的錢，可以買醋”，但并不等于認可了“買醬油的錢，可以去買‘湊”。

如何讓“睡大覺”專項資金“活起來”？

從另一角度來講，“打醬油的錢不能買醋”不是資金閑置的癥結所在，而是嚴格預算執行的應有之義。如果“打醬油的錢”隨隨便便就能拿來“買醋”，看似解決了資金閑置的問題，勢必又會新增資金浪費的問題。那如何讓“睡大覺”專項資金“活起來”呢？

首先，要創新專項資金管理制度。國家發改委、財政部等多部委曾先后出臺了專項資金的管理辦法，但是并沒能遏制專項資金的趴窩。因為專項資金的申請，存在地方爭利的功利性，所以難免會有并不具備條件的項目也會獲得專項資金，結果就造成資金“睡大覺”。這就需要啟動動態調節機制，鑒于我國還處于社會主義發展初級階段的事實，基層對于資金的扶持渴求普遍，僧多粥少也是一個不爭的事實，規范項目申報與使用是一個長期且艱巨的工作，為了緩解眼下的矛盾，專項資金管理制度的制訂立意應有所創新，可以嘗試建立專項資金調劑項目庫的方法來促進和規范專項資金盤活，具體做法為：由國家層次設置“調劑項目庫數據中心”（即調劑項目庫），再按各省、市、縣設調劑項目分庫，通過基層申報、職能部門審核、資金分配部委（門）審批并錄入調劑項目庫，凡涉及買醬油的錢，改變成買醋時，這個醋必須是調劑項目庫內項目，并由縣級及以上政府申報調劑理由，資金管理部門備案后，即優先給實際占有資金單位調劑使用。舉個例子：A縣收到農業產業發展中央專項200萬元，但由于城鎮規劃等原因造成原申報的項目無法實施，現該專項資金在“睡大覺”，這時，A縣水利工程迫切需要修繕，資金大概需要300萬元，但又沒有資金來源，A縣之前按照規定向水利部門申報了項目，但水利專項資金暫時沒法安排，這時水利部門經審核后把該項目錄入到調劑項目庫中，A縣經過研究后，向調劑項目庫申請將A縣之前收到的農業產業發展中央專項200萬元調劑用于水利工程修繕項目，并辦理調劑項目登記備案手續，A縣將“睡大覺”的農業產業發展中央專項200萬元用于A縣水利工程修繕項目。通過這種方式的資金整合后，地域利益并沒有改變，但資金利用率卻得到了很大提高，規范了整合行為，同時讓整合資金有了制度保障，也有利于對整合后的資金進行問責問效。

其次，要完善預算編制和執行制度。一方面，目前行政系統單位預算基本都是按年進行編制，而事實上編制準備時間較短，特別是專項資金申報，留給基層的時間較少，短的時候就只剩幾天，申報單位也只能是手忙腳亂地填寫申報表，對于項目缺少客觀、全面的分析和評判，最終造成申報項目無法實施；另一方面，專項資金下撥時間不可預見性，申報單位在申報后，無法知曉專項資金何時能下達，存在等米下鍋的情況，而實際工作中，很多項目的實施是一環扣一環的，前面的工作沒做完，后面的無法開展，當專項資金到位時，也不能立馬用得出去，再加上季節性影響、節假日的影響等因素，資金到位后沒法及時組織項目實施，造成專項資金在賬上長期趴著，影響了專項資金的使用效果。為了解決這些問題，在預算編制過程中，以年為周期，按季度編制滾動預算，使預算與現實更緊密，從而增加預算的可執行性；制訂預算資金撥付辦法，在項目申報時就要求列明投入資金時間計劃，批復項目的同時也告之申報單位下達資金的計劃時間，這樣有利于資金撥付單位安排資金撥付，也便于資金申報單位適時安排項目實施。

總之，申報專項資金單位不能“一要放之”，要對申報來的資金使用效益負責；撥付資金的管理部門對于專項資金不能“一撥了之”，這需要撥付資金的管理部門對資金去向加強事中事后監管，跟蹤問責問效，并做好專項資金調劑工作。財政資金長期趴在賬上，不僅是預算給錢不合理的問題，而且也是沒有糾錯機制的問題，盤活存量不是簡單地把閑置資金花出去，而是要高效且沒有浪費地花出去。

（作者單位：修水縣審計局）