基層央行財權與事權分離審計發現的問題與建議

王平 胡相鳳 曹劍

2002年人民銀行總行推出了財權與事權相分離的管理辦法。從近年審計情況來看，財權與事權相分離的管理，對進一步規范財務行為，加強內部控制和監督起到了重要作用，但也存在一些問題。

一、財權與事權分離審計發現的問題

1.存在財權與事權分離不徹底、管理與操作職能相互交叉的情況。一是相關制度職責界定不清晰。實施財權與事權相分離的財務制度嚴格意義上而言，管錢的部門不管事，管事的部門不管錢，但在實際工作中存在著操作職能相互交叉的現象，如由財務部門造表發放職工工資、降溫、取暖費等，由于制度沒有明確規定，部門間相互推諉，財務部門只能是沿襲傳統的習慣做法。二是集中采購組織機構職能缺位。基層行雖然成立了集中采購委員會、集中采購辦公室，但獨立的集中采購組織機構尚未建立，成員都是職能部門人員兼職，在處理業務工作與采購工作關系上難免顧此失彼，難以真正實現機構設置上“采管”的真正分離。

2.存在事權部門粗放辦理和財權部門精細管理的矛盾。面對當前人民銀行嚴峻的財務形勢，基層央行實行財務精細化管理是必由之路，但實際工作中，存在著事權部門節約意識不強，對嚴格執行預算管理，建設節約型央行的認識不到位，經常是出現辦事不計成本，大手大腳、講排場、比闊氣，先用后算、用了再算的現象，有的甚至認為事權部門辦事后發生多少費用開支都很正常，怎樣核算列支那就是財權部門的事，與事權部門無關了，這樣必然與財權部門財務收支核算上產生沖突，增加了財權部門財務精細化管理的難度。

3.審批制度不夠完善。一是審批標準比較單一，大多數基層央行只是以金額大小作為審批的標準，確定一定金額以下的由會計財務部門科長審批，一定金額范圍內的由分管行領導審批，超過規定金額以上的提交至行長辦公會審核，實際上還需要加強對內容及風險性上的關注；二是審批的時間范圍不夠明確，有的行工作日每天報賬，隨到隨報，加大了現金的風險；三是審批操作程序不夠規范，申請內容符合要求后，經由會計財務部門的主管或者分管行長簽批之后直接辦理，缺乏系統的操作流程，審批方式不夠嚴謹。

4.內控監督機制存在缺陷。一是監督工作存在盲點。事后監督、內審以及紀檢部門只是使用簡單監督模式，缺乏風險意識，體現出來的是事后檢查的多，事前監督的少，事中的操作過程很少監督，監督出現了被動應付現象。二是內控制度的滯后性，一方面是現有的內控制度存在滯后性。財務管理手段在不斷精細化，財務涉及面也越來越廣，一些內控制度和監督的方法與現行的財務管理制度不適應，造成了現行工作與內控制度不匹配的現象，內控制度與實際業務相脫節，缺乏操作性、適用性，存在明顯的滯后性。同時會計財務工作也在不斷發展，特別是經過了財權與事權分離的改革，急需相應的制度進行指導。另一方面是前瞻性內控制度較少。內控制度的作用關鍵在于防范風險，要分析、測算可能發生的風險，尤其是財務風險，然后制定相應的制度預防風險，而現實工作中這樣的制度非常少。三是內控執行力不夠。（一）一些監督工作還只是一味地效仿上級行的規章制度來照抄照搬，沒有根據實際工作，具有明顯的粗線條的特點。（二）監督不夠專業，事后監督、內審、紀檢部門是風險的后防線，是內控制度的執行者，除了對內控制度熟悉之外還需要對監督的工作有一定的了解，然而部分監督者不了解實際操作，以制度對照監督，而不是以業務指導進行監督。

二、完善財權與事權分離財務管理的幾點建議

1.合理劃分財權與事權主體。一是對現有制度進行梳理，進一步明確各部門的崗位職責。采購工作的所有事權以后勤服務中心為主，科技等部門根據事權的特點和性質分頭立項、核批、實施或參與實施；所有和人員經費有關的比如職工工資、降溫取暖費等津貼的發放均應由人事部門核定造表；所有的財務收支核算均由會計財務部門按照權限和程序辦理，落實責任主體，嚴格做到職責分明，各部門按章辦事，部門之間不得相互推諉。二是設立重大項目管理機制，加強對大額資金使用的監督管理，對每一個環節、每一次支出記錄備案。

2.擯棄粗放管理陋習，樹立預算意識。一是加強政策宣傳。基層央行必須利用多種形式加強政策宣傳和引導，讓干部職工都充分認清形勢，轉變觀念，牢固樹立部門預算管理意識，徹底改變過去那種粗放型財務管理理念，實行財務精細化管理，只有全體員工從我做起，從現在做起，從點滴做起，央行財務精細化管理才有扎實雄厚的群眾基礎。二是完善制度，嚴抓細節。把不適應財務形勢發展、不符合財務精細化管理要求的制度進行重新修訂、補充和完善，進一步明確財權部門、事權部門和內審監察部門在財務管理中的工作職責，分別把關堵口，堅持“有多少錢辦多少事”，加強預算資金的使用管理，量入為出，把有限的資金和資源用到最需要的地方。

3.健全審批制度，增加財務支出透明度。一是嚴格規范審批內容，明確審批條件，對每項審批事項都明確其內容、范圍和條件，嚴格限定審批人員的自由裁量權，特別是涉及重大資金的項目審批，要堅持大額開支集體審批，日常開支“一支筆”審批的費用審批制度。對重大支出包括支出數額較大或固定資產購建支出項目的立項、審批等，要實行領導集體研究決定。對于單項費用支出超過一定數額的大宗開支，實行簽報預審控制，由會計財務、后勤、監察和工會等部門，對費用支出事項共同進行審核。二是明確審批時限，科學、嚴格地規定每項審批事項的審批時限，不得拖延，也不得先斬后奏。三是制定嚴密的審批操作程序，要建立和完善費用審批的程序，按照審批→辦理→結算的程序處理，報銷單據必須有經辦人、批準人、報銷審批人簽字。上級行對下級行的費用開支要加強監控，對各種不合規的費用開支行為要及時制止和糾正。四是細化審批要點。完善費用支出事項的審查、審批流程、明確相關審查、審批人及部門的職責，確保費用支出事項的真實性、準確性、全面性。五是配合審批制度改革，對有關的各種法規、規章和文件進行全面清理和修改，使得審批工作有制可依，有章可循。

4.完善內控監督機制，強化監督管理。一是健全工作崗位責任制，要進一步強化會計部門內部各崗位之間相互制約，嚴格執行重大事項審批、強制休假等內控制度，堅決杜絕賬務處理一手清。二是建立績效評價體系。針對單位財權與事權分離的狀況，盡快研究和完善業務績效評價體系，使其充分調動單位開展業務的積極性，不斷提高資金的使用效益。三是強調制度的落實和執行，一方面是要不斷完善監督機制，制定與時同步的監督制度；另一方面要加強制度執行力，不能空有制度不執行，以嚴謹、科學的方法，對財務工作進一步實行細化、量化的監控。四是“三道防線”搞好過程控制。內部控制有自控、互控、再監督三道防線，其中自控是指崗位責任的約束和部門內的檢查，互控是指部門間的相互制約和業務主管部門、綜合部門對具體業務的檢查監督，再監督是指內審部門對具體業務的檢查監督內審、紀檢、監察、事后監督等部門要密切配合，對財務費用、實物資產處置、采購、基建審批等方面進行重點監督，并進行全方位、全過程的監督管理，防止并堅決查處商業賄賂行為。嚴把三道防線，及時主動糾正不符合內控要求的行為，不斷完善財權與事權分離的財務管理體制。

（作者單位：中國人民銀行靖安縣支行）