全面“營改增”對地方財稅的影響探討

宋智江 劉正強 劉榮

自2016年5月1日起，“營改增”試點在剩下的四大行業建筑業、房地產業、金融業、生活服務業全面推開，這標志著營業稅將徹底退出歷史舞臺，已實施4年多的營改增改革迎來“收官”之戰。全面推行“營改增”試點，是黨中央、國務院深化財稅體制改革、建立現代稅收制度的戰略決策，是應對經濟下行壓力、服務供給側改革的重大舉措，是加快服務業發展、制造業轉型的機制創新，將對地方財政收入和地方稅體系產生重大影響。本文擬從“營改增”對上饒地方財稅的影響分析入手，探討如何進一步加強和完善地方財力建設。

一、上饒“營改增”試點總體情況

（一）“營改增”行業情況

1.“1+7”行業“營改增”情況。

2013年8月1日，交通運輸業和部分現代服務業（簡稱“1+7”行業）納入首批“營改增”試點，全市共1 532戶納稅人實行了“營改增”，實行“營改增”納稅人2013年～2015年，共入庫增值稅301 127萬元、營業稅66 707萬元、其他稅收97 205萬元（見圖1）。

2.郵政和鐵路運輸行業“營改增”情況。

2014年1月1日，郵政和鐵路運輸業“營改增”，全市共72戶納稅人實行了“營改增”，實行“營改增”納稅人2013年～2015年入庫營業稅279萬元、增值稅78萬元、其他稅收226萬元（見圖2）。

3.電信行業“營改增”情況。

2014年6月1日，電信業“營改增”，全市共49戶納稅人實行了“營改增”，實行“營改增”納稅人2013年～2015年入庫營業稅12 612萬元、增值稅16 744萬元、其他稅收7 113萬元（見圖3）。

4.今年“營改增”行業情況。

根據國務院的統一部署，5月1日起，建筑業、房地產業、金融業和生活服務業等實行“營改增”，“營改增”試點全面推開。全市預計有17 909戶納稅人實行“營改增”，實行“營改增”納稅人2015年入庫營業稅37.24億元，2016年1～5月預計入庫營業稅20億元，全年預計可入庫營業稅40億元。

（二）國稅、地稅收入情況

1.國稅、地稅總收入變化情況。

近年來，上饒市國稅、地稅收入總體上均保持持續穩定增長的良好態勢。國稅總收入從2011年的791 068萬元，到2015年實現收入993 797萬元，年均增幅5.87%；地稅總收入從2011年的662 479萬元，到2015年實現收入1 318 666萬元，年均增幅18.78%（見圖4），地稅收入始終保持了較快的增速。

2.增值稅和營業稅收入變化情況。

從增值稅和營業稅情況來看，全市增值稅從2011年的601 772萬元，到2015年實現收入632 148萬元，年均增幅1.24%；全市營業稅收入從2011年的242 282萬元，到2015年實現收入372 413萬元，年均增幅11.35%（見圖5），較增值稅增幅快10.1個百分點。即使在2013年、2014年開始“營改增”試點后，全市營業稅收入仍然保持相對穩定，沒有大幅滑落。

二、全面“營改增”對上饒財稅收入和稅收管理的影響

營改增全面擴圍是深化財稅體制改革的“重頭戲”。從長遠來看，營改增對于培育發展新動能、推動產業轉型升級具有十分重要的意義；但從短期來看，由于地方稅收失去主體稅種，而新的主體稅種尚未建立，地方稅收必然會經歷陣痛期和重建期，將對我市財政收入和經濟發展產生直接影響。

（一）對國稅收入的影響

1.全面減稅制度安排影響增值稅收入。按照“營改增”改革設計，營業稅改征增值稅后稅負總體上保持“只減不增”。如財政部部長樓繼偉指出的，“在政策設計上，調整了改革的力度和節奏，按照營業稅稅負平移的方法測算確定各試點行業的適用稅率。”由于營業稅和增值稅計稅口徑的不一致，平移“老政策”將直接減少“營改增”企業計稅收入，行業稅負將較改革前降低，導致“營改增”增值稅收入相對低于未改之前的營業稅收入。如2015年全市入庫營業稅372 413萬元（其中建筑業112 821萬元），“營改增”后直接減稅15 647萬元（其中建筑業3 286萬元），下降4.2%。

2.增值稅抵扣鏈條打通將減少增值稅收入。營改增試點全面推開實現了增值稅對貨物和服務的全覆蓋，新增不動產納入抵扣范圍，基本消除了重復征稅，打通了增值稅抵扣鏈條，擴大了“營改增”行業下游企業的抵扣范圍，使下游企業少納稅。同時，理性納稅人也會出于利益最大化的考慮，利用“營改增”行業增值稅稅率、增值稅納稅人管理差異等因素，通過納稅籌劃獲得更多的抵扣項目，進而達到少繳稅的目的，也將相應減少地方財政收入。自2013年“營改增”試點后，原征收增值稅行業的增值稅（簡稱：老增值稅）收入呈下降趨勢，而“營改增”行業增值稅（簡稱：改增值稅）收入由于改革不斷深入，總額不斷增大（見圖6），但仍難以彌補老增值稅下降帶來的缺口，2015年全市增值稅收入下降2.68%（見圖6所示）。

3.企業所得稅征管調整有利于國稅收入增長。根據現行規定，對新辦企業的企業所得稅征管隨主體稅種確定。“營改增”后，企業所得稅征管權屬還需要進一步明確。在具體處理上，最可能的三種辦法：一是保持國稅、地稅共管格局，將“營改增”行業新增納稅戶企業所得稅仍劃歸地稅征管；二是所有新增納稅戶企業所得稅歸國稅征管，地稅只管理現有企業；三是全部移交國稅征管。無論哪一種模式，都不會減少國稅部門征收的企業所得稅。如首批“1+7”行業“營改增”后，2014年國稅部門入庫企業所得稅6 903萬元，到2015年入庫企業所得稅12 997萬元，增長88.3%。

（二）對地稅收入的影響

全面“營改增”的實施將使地方稅收失去主體稅種，地稅收入總量也將呈斷崖式下滑態勢。

1.營業稅取消對地稅收入直接影響巨大。在當期影響方面，2016年，“營改增”前預計可征收營業稅20億元，較2015年減收17億元；按2015年營業稅12%的增長比例測算，預計減收22億元，預計2016年當年減收數占地稅收入20%。在累積影響方面，“營改增”試點前的2012年，全市入庫營業稅32.1億元，占地稅收入的37.7%；在耕、契兩稅劃轉地稅征管前，營業稅收入占地稅收入約為46%左右，因全面“營改增”導致地稅收入總量直接減少四成左右。以2012年營業稅實際入庫數為基數，按“營改增”試點前三年（2010年～2012年）營業稅32.1%的平均增長率測算，2013年～2016年營業稅累積減收143.8億元；按“營改增”試點期間（2013年～2015年）營業稅18.7%的平均增長率測算，2013年～2016年營業稅累積減收74.3億元（見表1）。

2.“營改增”實施對地稅收入潛在影響巨大。“營改增”后，對地稅收入的潛在影響因素主要包括三個方面：一是附征稅費面臨“減收”風險。“營改增”后，城建稅、教育費附加和地方教育附加等附征的“稅中稅”仍由地稅部門征收，由于與國稅部門的信息無法實時交換，只能依靠定期比對補征的方式進行彌補，時間滯后且增加額外工作量，而對于流動性納稅人更是存在較大的稅款流失風險。二是所得稅稅源不斷“萎縮”。“營改增”后，地稅部門征管所得稅將面臨不可逆轉的“萎縮”，如首批交通運輸行業“營改增”后，2013年地稅部門入庫所得稅13 446萬元，到2015年入庫所得稅5 451萬元，平均下降36.3%。“營改增”全面到位后，國稅部門一統企業所得稅征管預期強烈，按2015年實際入庫口徑減收12億元，占全部地稅收入的9.6%。

3.發票手段缺失使地稅征管面臨“困境”。實行“營改增”后，地稅部門面臨地稅收入大幅“萎縮”，長期以來構建的稅收征管體系不復存在等多種嚴重沖擊。一方面，稅源、任務矛盾突出。營業稅作為地方稅收的主體稅種，一直以來肩負著穩定地方財政收入和調節經濟的功能。“營改增”全面到位后，營業稅不保、企業所得稅地位岌岌可危，地方稅收失去半壁江山，由此形成的實際稅源與收入計劃任務之間的矛盾必將日益突出，進而可能出現“虛收空轉”、“引稅買稅”、“寅吃卯糧”、收“過頭稅”等現象，嚴重影響地方財政收入質量。另一方面，稅收征管陷入被動。“營改增”后，地稅部門“以票控稅”管理手段喪失，將對地方稅收征管帶來一系列嚴重影響。失去這一行之有效的征管抓手，一些納稅人尤其是零散納稅人在國稅取得增值稅發票后將有可能無視地稅管理，有意無意地避開申報地方稅費這一環節，相關的所得稅、城建稅等地方稅種及基金（費）控管難度加大，漏征漏管的風險增大。如交通運輸業，2012年地稅部門征收其他稅收21 078萬元，“營改增”后的2013年9～12月其他地方稅收收入下降56.8%，2014年和2015年又分別下降24.5%和6.6%。為此，迅速構建起新的有效的稅收征管體系成為當務之急。

（三）對地方財力的影響

1.地方財政收入面臨全面減收風險。地方稅收一直是我市地方財政收入的主體，“營改增”全面到位后，地方財政將面臨嚴峻的收入壓力。“營改增”后，地方財力受到兩個方面的減收壓力：一是地稅收入的大幅下降，綜合各稅種減收因素，相當于“營改增”致使地稅收入失去了半壁江山；二是全面減稅制度安排影響地方財力增長，按照“營改增”后稅負總體上保持“只減不增”的設計思路，“營改增”行業增值稅增幅將相對低于未改之前的營業稅增幅，地方財力也將相應受全面減稅政策的影響。

2.增值稅共享政策調整不足以彌補財力損失。根據《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發〔2016〕26號）文件精神，增值稅實行新的過渡期政策，但同樣對地方財政收入有較大的影響。以2015年實際入庫數測算，全市征收增值稅和營業稅1 004 561萬元，按老“營改增”過渡政策，地方財政收入653 504萬元，上劃351 057萬元；按新“營改增”過渡政策，地方財政收入502 280.5萬元，上劃502 280.5萬元。在新口徑下，地方財政收入較原口徑減少151 223.5萬元（見表2）。即使通過稅收返還方式保2014年地方財力，地方財政收入仍然減收70 177.25萬元。

三、應對“營改增”對地方財稅影響的對策建議

為辦好“營改增”改革大事，加快推進新形勢下的地方財稅體系建設，穩定地方財力，避免因地稅收入大起大落影響我市財政收入的穩定增長，特提出如下對策建議：

（一）國家層面：重構財稅管理體系

1.推進稅收配套改革。重視“營改增”后地稅機關主體稅種缺失問題，加快構建地方稅收體系，努力把“營改增”對地方稅收的影響降至最小。建議“營改增”后，將所得稅全部交由地稅部門征管。這樣，國稅管流轉稅，地稅管所得稅和財行稅，既可以徹底解決所得稅“一女兩嫁”的局面，也能兼顧減輕地稅部門主體稅種缺失的問題。同時，積極跟進消費稅、房地產稅、個人所得稅、資源稅、環境保護稅等稅制改革，開展前瞻性研究，分析改革帶來地方稅源總量和結構變化，做好改革應對預案。

2.科學調整分配格局。“營改增”是落實結構性減稅的一項重要措施，改革后，財政收入將趨緩，增速也將回落。需要我們主動出擊，全力以赴抓實改革效應分析，及時做好分析測算，積極建言。同時，正視短期內帶來的減收影響，充分考慮宏觀經濟運行情況和“營改增”擴圍、小微企業稅收優惠等政策性減收因素對地方財稅收入造成的巨大沖擊，科學合理調整中央和地方收入分配機制，維護地方持續發展的能力。特別是對經濟發展相對落后的地區，保支出、保民生的壓力異常艱巨，更需要在確定收入分配格局時保障其必要的剛性支出。

（二）地方政府層面：做強地方經濟實力

1.優化企業發展“軟環境”。抓好改革落地。統籌謀劃，建立政府主導、財稅部門協作、相關部門支持配合的應對機制，加強財政、國稅、地稅各部門之間的工作銜接與協調配合，認真抓好“營改增”各項改革任務落地，使減稅紅利落到實處。優化發展環境，降低準入門檻，開辟“綠色通道”，提供技術支持，優化公共服務，強化投融資保障，健全完善扶持各類群體創業的優惠政策，大力推進全民創業，激發主體活力，拓展眾創空間。

2.攻克擴量提質“硬目標”。緊緊圍繞上饒市“一核兩軸兩板塊”的發展戰略，抓住“營改增”契機，推進產業結構升級，大力培育優勢產業，不斷壯大全市經濟實力，以經濟發展贏得地方財力穩定增長。實施工業強基工程，加大主攻工業力度，以龍頭企業為依托，推動優勢產業集聚集群發展，加快產業結構向中高端邁進；實施旅游業提質工程，依托旅游資源優勢，推進旅游全域化，打造國內一流、世界知名的旅游目的地；實施服務業提速工程，堅持生產性服務業與制造業融合發展、生活性服務業與擴大居民消費相互促進，深入推進“高鐵+”“互聯網+”戰略，推動服務業發展提擋提速，打造“上饒服務”品牌。

3.推進綜合治稅“大工程”。全面落實《江西省地方稅收保障辦法》，形成綜合治稅合力。健全工作機制，完善涉稅信息采集、傳遞和共享制度，全面、有效地匯集由各相關部門掌握的涉稅信息，實現對稅源全方位的控管。優化平臺建設，規范涉稅信息交換格式和標準，強化信息自動校核比對，加快構建市、縣（區）兩級一體化的涉稅信息庫，形成強大的社會綜合治稅信息網絡體系。抓好督查督辦，定期組織由市政府牽頭的綜合治稅工作督查，提升責任部門的工作主動性；落實獎懲激勵措施，保護協稅護稅部門積極性；推動將稅收保障工作納入政府績效考核的落地，促進各職能部門、有關單位嚴格履行稅收保障職責。同時，要全力支持稅務部門依法治稅。強化稅收司法保障，建立由黨委政府領導，政法委牽頭、稅務與公安、檢察院、法院、司法局相互聯動的地方稅收司法保障體系，建立健全部門間聯席會議制度、信息通報共享制度、案件辦理聯動會商制度、特殊案件綠色通報制度和業務交流指導制度等制度。加強涉稅犯罪案件的聯合查處，著力形成部門共治良好格局。

（三）基層稅務層面：力促稅收精準征管

1.實施流程再造。創新優化地方稅收征管機制，構建適應“營改增”變革的新的地方稅收征管模式，使稅源控管更加科學、精細、規范，把“營改增”對地方稅收的影響降至最小。強化制度管理，建立和完善包括重點稅源管理、稅收風險管理、納稅評估、數據管理、涉稅信息共享在內的相關配套制度機制，統一稅收征管事項操作標準、處理流程、辦理時限，實現執行政策規范化、辦理業務標準化、業務流程簡約化。強化專業管理，秉持“小稅種有大作為”的理念，全面推進稅源專業化團隊管理，完善各行業、各稅種管理辦法，實施分級分類管理，深入挖掘增收潛力，培植新的地方主體稅源。

2.強化信息管稅。全面實施“互聯網+稅務”行動計劃，把信息技術融入到稅收業務管理和行政管理全過程，促進稅收征管進一步提質增效、稅收執法進一步規范透明。推進數據標準化和質量管理。嚴把數據采集關，重點保證征管系統對納稅人基礎信息、申報資料和財務報表資料的及時、完整、真實采集，做好數據修正和垃圾數據清理工作，確保數據質量。深化數據分析應用，發揮稅收大數據優勢，綜合運用稅收彈性分析、稅負分析、稅收關聯分析等方法，深入開展經濟稅源分析、政策效應分析、管理風險分析和預測預警分析，實現信息數據增值應用。

3.加強風險管理。將風險管理理念貫穿于稅收征管全過程，提升風險控稅精準性，以風險管理促稅收增長。制定稅收風險管理戰略規劃，建立風險預警指標體系、評估模型和風險特征庫，搭建稅收風險管理平臺，按照采集信息、分析識別、等級排序、應對處理、績效評估等流程進行稅收風險管理。依托稅收風險監控平臺，集中開展行業風險分析和大企業、高收入、高凈值納稅人風險分析，區分不同風險等級分別進行差別化應對，有效防范和查處逃避稅行為。把納稅評估作為風險應對的重要手段，建立專業化評估團隊，集中開展行業風險分析應對，有效防范和查處偷逃避稅行為。

4.深化國稅、地稅合作。嚴格落實《深化國稅、地稅征管體制改革方案》和《國稅、地稅合作工作規范》，推動國稅、地稅服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合。繼續深化辦稅合作，認真貫徹落實鹿心社省長視察上饒國地稅第一聯合辦稅廳的講話精神，加快推進國稅、地稅互設窗口、共建辦稅服務廳、共駐政務服務中心等辦稅合作方式，逐步在全市范圍實現“前臺一家受理、后臺分別處理、限時辦結反饋”的服務模式。積極推進聯合互控，整合雙方資源，全力以赴推進國稅、地稅委托代征稅款合作、協同管理、協同開展定額核定、風險管理、大企業管理、稅務稽查、稅收分析調查等合作項目。（作者單位：上饒市地稅局）