上級審計機關加強對下級審計機關的業務領導探析

劉朝興

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對發揮審計在國家治理體系中的作用，提高審計獨立性提出了明確要求。《國務院關于加強審計工作的意見》也對各級政府及審計部門如何重視及做好審計工作提出了總體要求和全面部署。全國審計機關及審計人員倍感使命光榮，任務艱巨，責任重大。

一、加強業務領導的必要性

1.法定權力。上級審計機關對下級審計機關的領導是法律賦予上級審計機關的權力。《憲法》、《審計法》及其《實施條例》規定“地方各級審計機關在本級人民政府行政首長和上一級審計機關的領導下，依照法律規定行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”；“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。地方各級審計機關負責人（含正、副職）的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見。”這些規定都明確了上級審計機關對下一級審計機關的領導權限。

2.深化審計體制改革的需要。30多年的審計實踐表明，法律規定的審計雙重管理體制，實踐中是強化了地方黨委、政府的審計領導權而弱化了上級審計機關的管理權。因為地方審計機關的人事權以地方黨委、政府為主，而財物權完全在地方，導致上一級審計機關認為管理下一級審計機關缺乏有力的手段。我國有著根深蒂固的、強大的行政管理傳統，習慣通過管人和管錢來實現組織意圖和目標，還沒有真正形成對業務管理的，常態化的制度，上一級審計機關由此沒有重視，或者在某種意義上是放棄了法律賦予的管理下級審計機關業務的權力。為了適應全面深化改革的要求，國家審計部門應正視現實問題切實落實法定職權，強化對下級審計機關的領導管理權。

3.推進國家治理體系和提高國家治理能力現代化的需要。國家審計作為國家政治制度的重要組成部分，核心是推動實現國家的良好治理，推進民主法治，保障國家經濟社會健康運行和科學發展，從而更好地保障人民的根本利益。十八屆三中全會把堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和提高國家治理能力現代化作為全面深化改革的總目標；十八屆四中全會把審計監督列于八大監督之一，強調要保證審計獨立性，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，之后國務院也頒布了《關于加強審計工作的意見》，這些會議精神和文件要求表明了黨中央、國務院把審計監督作為國家治理體系的一個重要組成部分，要求審計部門在推進“四個全面”戰略部署中要有所作為，要徹底改變過去各自為戰、松散管理的模式，真正形成新常態下全國審計一盤棋的大格局。

二、加強業務領導的具體措施

如何真正實現上級審計機關對下級審計機關的業務領導權？上級審計機關可從四個方面著手創新推進。

1.上級審計機關應當把法律賦予自身的權力真正“挺”起來。《審計法》及《條例》明確規定下級審計機關的正副職的任免應征求上級審計機關的意見，非因違法犯罪、失職及健康等原因不得對審計機關正副職隨意撤換。即使是地方黨委、政府的決定也必須遵循國家的法律，絕不能對地方黨委、政府先斬后奏行為姑息縱容，不能把上級審計機關當成稻草人和任人擺布的木偶，應切實履行好法律賦予的職責。對下級審計機關正副職的人事任免，上級審計機關要從有利于提高審計工作質量，促進審計事業發展的大局角度認真考察，對業務不熟，責任心不強，不符合審計職業準入制度要求的正副職提名領導，要堅決果斷的表明否決意見。在當前體制下，要變征求意見為雙向考察。不能態度曖昧，睜只眼閉只眼。上級審計機關要協調地方編制部門，共同制定審計人員編制職責“三定方案”的統一規定和要求，要使審計機關的人才配備更符合審計工作需要。

2.依法要求保障工作經費。以往我們只重視對外單位的審計監督，而對下級審計部門的審計沒有列入審計計劃，從某種角度上來說，形成了審計盲區。基層審計機關經費短缺問題難以解決，迫使基層審計機關以完成罰沒任務為自己的主要審計目標。《審計法》第十一條規定，審計機關履行職責所需的經費，應當列入財政預算，由本級人民政府予以保證。《條例》及地方性審計條例如《江西省審計條例》也明確規定地方政府應保證審計工作經費，應將審計工作經費列入本級財政預算。上級審計機關要對下級審計機關的經費保障及使用情況進行經常性審計調查，如發現地方政府沒有將審計工作經費足額列入財政預算情況，應責令地方政府根據法律規定整改到位。對于下級審計機關沒有根據法律、法規及財務制度使用審計工作經費的行為應根據相關法律法規的規定，予以處理。

3.加強業務管理與考核。在審計計劃管理方面，上級審計機關應統籌制定管理本級與下級審計計劃。應把各級審計機關的法定項目作為重點項目管理，如預算執行、經濟責任審計等；可每年在系統內部統一組織開展涉及全局的重大項目審計，在安排此類項目審計時，上級審計機關應在人員調配、組織領導、經費保障、業務培訓、現場管理、后期審理、移送、歸檔等方面進行全過程管理，要真正形成細節決定成敗的意識，要以績效管理方式確保審計質量。統籌全系統重大項目計劃是實現加強審計工作領導的重要途徑。如近幾年的全國社保資金審計、地方政府債務審計、全國保障性安居工程審計、全國土地出讓金收支和耕地保護情況審計等項目的成功實施，既鍛煉了隊伍，又凝聚了人心，最終圓滿完成了國家布置的任務。從統一組織的項目實踐經驗看，加強審計機關審計項目計劃的統籌協調，優化審計資源配置，既能體現審計工作的重大成果，又能促進和加強上級審計機關對下級審計機關的領導；上級審計機關要對下級審計機關年度審計項目計劃提出指導性意見和建議；下級審計機關擬定的年度項目計劃要報上一級審計機關備案；審計計劃的制定既要體現審計監督全覆蓋的要求，又要圍繞地方黨委、政府的中心工作突出審計重點，審計計劃的制定與管理要依法履行地方行政首長法定審批程序。

在審計綜合考核方面，上級審計機關應將審計信息化工作、審計項目質量、審計“人、法、技”建設、審計廉政紀律執行等情況納入對下級審計機關日常考核內容，應經常性開展監督檢查指導工作，對下級的綜合考核不僅不能取消，而是要強化。考核不是簡單的，走過場的形式，是要紅臉、出汗、見真佛、揭家丑的考核。只有嚴肅認真的考核，才能真正起到補短板、優長板，提高質量，促進工作的作用。下級審計機關不僅要對本級黨委、政府報告年度述職述廉工作，還要對上級審計機關報告年度述職述廉工作。

4.要把加強業務領導工作制度化、常態化。審計署應根據十八屆三中、四中全會精神及《審計法》的規定，出臺加強上級審計機關對下級審計機關業務領導的部門規章，省級、市級審計機關應根據部門規章，出臺相應的管理辦法。通過這些措施把加強業務領導工作從法律原則性要求，細化成具有可執行性，有較強約束力的管理制度，并在實踐中加強貫徹落實，只有這樣才能真正強化上級審計機關的領導權。管理制度中要反映加強層級領導，優化干部隊伍，建立激勵機制等內容。下級審計機關要堅決服從上級審計機關的領導，對上級審計機關的決定和總體工作部署，下級審計機關要認真貫徹落實，要不打折扣的完成好。

上級審計機關在優化干部隊伍建設及建立激勵機制方面要加大力度。從目前實際情況來說，上級審計機關給下級審計機關的補助經費十分有限，雙重管理以地方為主的現行體制決定著各級審計機關分田干活，分灶吃飯的格局，上級審計機關背靠中央及省級財政大樹好乘涼，大量的尤其是經濟不發達的中西部基層審計機關傍著吃飯財政過著緊巴巴的日子，難有作為。上級審計機關要加大專項審計工作經費轉移支付力度。在審計信息化、業務培訓、統一組織項目經費等方面都要充分考慮，要建立科學的激勵機制，要讓基層審計人員中想干事、能干事、干成事的人得到應有的政治待遇及物質獎勵，科學合理的激勵政策會使審計工作事半功倍，反之則會事倍功半。要把嚴格管理與正面激勵相結合，形成團結緊張、生動活潑的工作氛圍與局面，極大的提高審計戰斗力。

國家審計機關自1983年成立以來，在國務院、地方黨委、政府及上級審計機關的領導下，全國各級審計機關為本地經濟社會治理和健康發展發揮了重要作用。我們一定要切實貫徹落實十八屆四中全會精神和法律規定，強化上級審計機關對下級審計機關的業務領導，充分調動和發揮全國每一位審計干部，特別是占70%的基層審計干部的力量，科學優化配置和發揮全國審計資源，使國家審計真正成為國家治理的基石和重要保障。（作者單位：九江市審計局）