地方政府權力清單制度的實施現狀及改進空間

夏德峰

摘 要：權力清單制度的建立和發展經歷了從局部嘗試、試點探索到上升為國家意志，再到全國自上而下全面推行鋪開階段，是一個制度創新與擴散的演變過程。地方政府創造性地實現了權力清單制度的橫向拓展與縱向延伸，同時也展現了權力清單制度運行平臺與細分標準的差異性。從目前來看，地方權力清單制度實施的主要問題有：制度規范性不足，法律法規改革滯后，制度體系間“信息孤島”現象突出，關鍵事權下放不充分，放管脫節，部門協同難，執行力度逐級遞減等。改進權力清單制度，要進一步提升權力清單構建的法治思維，創新權力清單編制理念、公開形式及載體，做好權力清單的銜接配套，完善權力清單制度的標準，擴大權力清單制度的開放性，增強改革的系統性與協同性，強化權力清單制度的執行力。

關鍵詞：權力清單制度；政府治理；政府職責體系；權力制約與監督

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0016-05

現代政府需要構建一個科學有效的權責體系，權力清單制度契合這一行政改革的趨勢。權力清單有利于厘清政府與市場、政府與社會的邊界，推動行政改革從政策推動向法治引領轉變。在功能性維度上，權力清單將行政權力行使的主體、對象和行政能力進行劃分，有助于合理定位政府職能；在結構性維度上，權力清單規范和明示權力運行的程序、環節和責任，有助于明晰政府職責；在價值性維度上，權力清單堅持公開便民原則，以公眾需求為導向對現有政府職權進行清理，有助于提升公眾的改革獲得感；在技術性維度上，權力清單以減權限權為抓手，通過權力“瘦身”和責任“強身”，使監督制約行政權力有了制度保障，有助于廉潔政府和責任政府的實現。

一、地方政府權力清單制度的實施特點

權力清單制度的建立和發展經歷了制度創新與擴散的演變過程。按照國家統一部署，省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。一些制度先行的省份如浙江、安徽等，已經部署完成，現處于深化改革階段。湖北、河南等省及時跟進，目前處在逐級推進階段。

1.從局部嘗試到全面鋪開

經由河北省邯鄲市的初創嘗試，發展到江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區開展的“縣委權力公開透明運行”試點探索，再到北京市西城區、杭州市富陽區、成都市等地的自主改革，權力清單制度經歷了從局部試點到制度創新與擴散階段。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確提出了推行地方各級政府部門權力清單制度的要求，權力清單制度由此上升為國家意志在全國鋪開。在各地權力清單制度的探索中，出現了兩種具有典型代表性的類型：以浙江省為代表的“權力清單與責任清單分列”類型和以安徽省為代表的“權力清單與責任清單合一”類型。以浙江省為代表的“兩單分立”類型側重以職定權，其優點在于從政府的職能入手來界定權力，列明了規劃、政策、標準的制定實施流程，明確了事中事后監管職責，同時也涵蓋了公共服務和政府內部管理等事項。以安徽省為代表的“兩單合一”類型側重以責定權，其特點是從追責的角度來界定權力，每一項行政權力都有對應的責任事項，明示了行政機關及工作人員應承擔的相應責任，并針對每一項職權進行廉政風險評估，細化行政職權的風險點數和風險等級；優點在于明確了每一項職權的實施主體和依據，細化了每一個環節的責任事項和追責情形，實現了權力與責任一一對應、深度融合。

2.橫向拓展與縱向延伸

從權力清單的橫向覆蓋范圍上看，中央規定權力清單適用于縣級以上地方政府及其工作部門、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構以及依法承擔行政職能的事業單位等。然而在實踐中，有的地方列入黨群工作機構序列但依法承擔行政職能的部門或單位，甚至鄉鎮政府（街道辦事處）和依法授權的社會組織，都列入了權力清單范圍。比如，浙江省公布了42個部門的權力清單，安徽省公布了55個部門的權力清單，江蘇省公布了51個部門的權力清單，最大差數達13個之多。另外，各省職權部門名稱不盡統一，對部門職權的性質認定也不盡相同。例如，安徽省將省地方志編纂委員會辦公室列入權力清單，而江蘇和浙江兩省則未列入。①在權力清單的縱向層級延伸上，浙江、安徽、重慶等省市將權力清單推行到了省市縣鄉村五個層級。上海市浦東新區在清單覆蓋區級部門和區屬開發區管委會的基礎上，進一步將清單覆蓋范圍拓展至街道、鎮以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的社會組織。這說明國家政策的方向性、原則性規定為地方政府的制度創新留下了彈性空間，使其能夠創造性地執行中央的政策，做到原則性與靈活性相統一。

3.運行模式與細分標準

目前權力清單主要有“三單一網”“四單一網”和“五單一網”等不同的模式。如浙江省實施“四張清單一張網”，即政府權力清單、責任清單、企業投資負面清單、省級部門專項資金管理清單和政務服務網。江蘇省實施“五單一網”，即省政府各部門責任清單、政府行政權力清單、行政審批事項目錄清單、政府部門專項資金管理清單、行政事業性收費目錄清單和政務服務網。從行政權力的分類標準看，各地并不統一。上海市將行政權力分為18類，浙江省將行政權力分為9類，安徽省將行政權力分為10類。而且同一省份內部行政權力的分類也有差別，如河南省政府將行政權力分為8個類別，而該省的信陽市政府則將行政權力分為12個類別。從梳理出的行政職權數量方面看，各地差異也較大。還以河南省為例，焦作市梳理出行政職權5100余項，三門峽市梳理行政職權4041項，新鄉市梳理行政職權5429項，而安陽市梳理出的行政職權為2484項。②各地方政府在行政權力的清理上存在不比質量比數量的傾向。行政權力的分類和梳理的差異性，一定程度上說明了權力清單細分缺乏規范的標準，沒有形成科學合理的制度分類體系。endprint

二、地方政府權力清單制度實施中存在的問題

地方政府推行權力清單制度在促進依法行政、轉變政府職能、規范和制約行政權力、提高行政效率、優化發展環境等方面起到了積極的推動作用，但是也存在一些不容忽視的問題。

1.制度規范性不足

按照憲法和地方政府組織法規定，各級政府及其工作部門的權力是基本一致的，為什么各地政府的行政職權分類及清單事項數字有差異？原因是多方面的。一是“各級政府制定的權力清單之所以數目不一、五花八門，是因為不同的政府在規范權力類型層面有不同的標準，所以各地出現較大差異也在所難免”③。現有權力清單制度的制定雖是以部門“三定”方案為基礎，但存在如何列、什么樣的權力進清單的困惑，且因行政權力的口徑不統一，缺少統一的規范操作和評價標準，導致權力清單的分類標準、數量等差別甚大。二是實踐中對非行政許可審批的界定缺乏統一標準。同一事項在不同的地方或部門，有的被界定為非行政審批事項予以取消，有的被界定為日常管理事項予以保留。三是“其他行政權力”的不確定性。在行政職權的分類中有一種權力類型即“其他權力”。之所以存在“其他行政權力”，是因為行政職權的分類是通過列舉的方式呈現的，但列舉的方式永遠不可能窮盡分類，而且有的權力處于分類的模糊地帶，只能納入到其他行政權力這一類。在各地權力清單中，其他行政權力占有相當的比例。在制定清單時，各地對這項權力的處理采取了不同的方式。例如可能采取變通的形式，保留了隱形的權力事項，擴大了行政自由裁量權。

2.法律法規改革跟進滯后

一些法律法規已經不符合當前和今后的經濟社會發展需要。如《中國（上海）自由貿易試驗區條例（草案）》《社會團體登記管理條例》中的一些內容與中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》有沖突。當前，大部分行政審批事項是由國家法律、行政法規和國務院部門規章所設定和規定的，取消和下放審批事項的前提是梳理和修訂相關法律法規和政府規章。因此，上位法如果不及時調整，將影響地方政府權力清單制度改革的進一步深化。以河南省為例，該省現保留的369項省級行政審批項目，基本都具有法律法規依據，屬于中央指定地方實施的審批項目358項，占97%。這些審批項目地方無權直接取消或下放，簡政放權工作的推進已經遇到法律法規“天花板”的限制。

3.制度體系間“信息孤島”問題突出

目前，國家各部委與省級之間的數據無法完全對接，各級政府的政務服務網數據也無法實現完全對接。涉及多部門、多環節審批的事項，“由于部門間信息還沒有完全共享，造成重復提交、重復審查申請材料的狀況”④。以河南省為例，省會以外群眾需要省級層面辦理的事項并不能在當地通過政府網來完成，還必須到設在省里的服務大廳或省級政府職能部門才能辦理。各市縣層面的政務服務網也多是各自為政，存在嚴重的“信息孤島”現象。此外，垂直管理部門也缺少集中推送平臺，相關資源未得以統一整合。企業想要了解相關的政策信息，需要花費很多時間逐個到相關部門來咨詢。比如，企業想要了解注冊登記、稅收等方面的信息，首先要登入工商行政管理局網去了解工商政策信息，然后去國家稅務局網了解國稅政策，還要去地方稅務局網了解地稅信息等，不能通過一個政府信息網來完成。

4.關鍵事權下放不充分

權力清單制度是政府的一次自我革命，權力清單的編制者和實施者為同一主體，這樣的自我改革往往導致動力不足，存在不徹底性和妥協性。有的地方政府通過打包處理、選擇性放權、明放暗不放、“重復公布國務院已經取消的行政審批項目和改革政策”⑤等變相做法，對簡政放權玩數字游戲，貌似改革力度不小，實際動作則不大。在清單梳理的過程中，一些部門由于自身利益問題，反復出現權責不一致的情況。在梳理權力清單時，只想讓自己的部門利益最大化，該放的、不該放的都不想放，該抓的、不該抓的都想抓。然而，在梳理責任清單時，卻又怕擔責任，會劃掉一些已經反復商定好的權力。一些部門以國務院對應部門仍在行使為由，對上級要求簡政放權的意見加以抵制，該下放的事項“不舍得”下放，而這些事項往往與資金項目有關，因為涉及部門和地方的切身利益，不去主動進行清理。一些部門下放的多是“含金量少”、非基層所需、發生頻率不高、責大于權的“閑置”事權，而基層發展所亟須的事權卻因部門利益而沒有真正得到下放。

5.放管有脫節，部門協同難

清理行政審批事項主要是取消和下放，對于很多目前暫時還不能取消的行政審批事項，多以下放管理層級作為改革的手段，基層政府承接上級政府下放的權力后，由于所需的相關資源配置權、專項性資金調控權等下放不到位，導致與相關事權要求的人事權和財權跟不上，特別是事中事后監管跟不上，出現了監管盲點。在實踐中存在垂直部門與地方政府簡政放權不同步，事權下放點上的突破反而受到面上的制約。例如，在建設審批領域，相關部門僅將緊密相關的審批鏈條中的一項事權下放，造成并聯審批鏈條斷裂，使行政相對人本來能在一級辦理的事項，需要跑兩級，導致審批效率降低。再如，盡管一些審批事項下放了，但有些審批需要評估，基層卻沒有這方面的機構，申請人又要到省里找中介，反而增加了工作量，延長了時間。

6.清單編制隨著部門層級的降低逐步簡化

為推進權力清單編制，各省級政府基本遵循了“三上三下”（即部門上報、一審反饋，部門再報、二審反饋，部門三報、進行三審）的程序要求，組建了清單工作編制小組。而到了市縣層面變成了各單位參照上級部門和相似單位已公布的“兩單”開展本單位的清單編制工作，法制辦審核后匯總到編辦，對于權力清單編制的流程環節做了簡化處理，甚至一些行政機關的工作人員對自己本部門的權責清單都不清楚。隨著地方部門層級的逐步降低，權力清單編制可能會陷入運動化、形式化的困局。⑥

7.機械式執行和執行力度逐級遞減

在權力清單的制定過程中，中央與省級政府強調下放審批權，市縣政府則側重承接上級下放的審批權限，但卻容易忽視相應的監管職責，“政策照搬”的同質性復制使得制度執行表層化、機械化。各地方、各部門按照自己的認識來“理解”和“執行”，經過層層過濾，容易導致制度走形、扭曲，尤其是延伸到縣級政府層面時。一些部門及其工作人員的形式主義、敷衍塞責、消極應付心理的存在，導致一些地方政府部門出現權力清單編得很好看，但卻存在實用性不足、可操作性不強的問題。此外，隨著簡政放權的大力推進，很多行政職權事項下放到基層政府承擔，基層政府及其工作部門的工作職責大幅增加，涉及到的法律法規數量也越來越多，在一些領域出現了權力下放后無人能接盤的尷尬局面。endprint

三、地方政府權力清單制度的改進空間

權力清單制度實施的成效取決于各種要素的有機組合和有效匹配，為避免改革的碎片化和單兵推進，要增強改革的整體性、聯動性，推動綜合配套改革跟進，實現理念更新、制度完善和機制優化。

1.提升權力清單構建的法治思維

一是先修法再調整行政職權。行政權力事項的設立依據，主要來自于相關組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規，對雖有法定依據但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的，下位法與上位法有矛盾沖突的行政事項，應及時提出取消或調整的建議。二是加強立法。對需要建立法律規范、強化監管而當前有所缺失的領域，盡快啟動立法程序進行法律法規的補充和完善。三是依法動態調整。根據法律規章和部門職責的調整變化、機構的撤并等情況，做好職權取消、轉移、下放、整合、嚴管等方面的工作，對權力清單和責任清單進行動態調整更新，不能因為階段性工作的結束而解散臨時編制小組，留下工作的空白、漏洞。四是規范兜底條款。應明確兜底條款內容的歸屬，并確定兜底事項的責任主體，確保職責無缺位，維護權力清單的規范性和權威性。

2.創新權力清單編制理念、公開形式及載體

堅持公開便民高效原則，以公眾的需求和訴求為導向編制清單，開門搞改革，從政府部門“端菜”轉變為人民群眾“點菜”，把與群眾生活密切相關的職權事項放在優先位置。強化事前服務，有效解決材料報送難問題。強化綜合服務，提升政府服務效率和形象。強化反饋跟蹤，開展滿意度調查和回訪。跨部門服務的事項進一步明確行政協同責任，對保留的事項要減少辦事環節、簡化辦事手續、壓縮辦事時間、再造行政流程。要創新公開形式及載體。在公開形式上，可以借鑒上海市浦東新區權力清單網上公開的六大模塊，用淺顯易懂的語言和形式表現出來。例如，可以采用“我想申報有關證照和批文”“我想反映違法行為和情況”“我想申請政府救濟和獎勵”一類的語言表現形式，確保老百姓“看得懂”。再如，還可以探索建立包括按領域、按單位、按關鍵詞等多樣化的搜索方式，使操作簡便易行。

3.做好權力清單的配套銜接，強化“責任清單”

加強省市縣三級權力清單的配套銜接，形成統一規范、上下銜接的省市縣三級行政權力體系，使“地方各級政府的權力清單都要體現與上位政府和下位政府職能權限的區分度”⑦。省級政府的重點在于對中央下放權力的承接。市縣級政府行政審批方面“做減法”的空間并不大，應著眼于“做乘法”，優化行政權力運行流程，推進“整體性”政府建設。⑧部門職責一部分表現為權力，更多的則表現為服務。從強化責任的角度看，權力清單所列的只是一些對公民、法人權利義務直接產生影響的行政行為，對部門必須承擔哪些責任、做哪些事情等，還不全面。那些與老百姓直接或間接相關的法定事項，包括宏觀規劃、標準的制定等，權力清單都沒有辦法體現，但這些其實都是部門的重要職責。因此，應結合部門職責和工作實際，推進責任清單“強身”。

4.推進權力清單的標準化

關于權力清單的制定標準，目前全國各地不統一，但在同一個省內應該做到統一。以河南省為例，省政府及其工作部門的權力清單是“三單一網”，而鄭州市政府的權力清單是“五單一網”。省級政府和市級政府在行政職權的分類方式上還存在差異，這些都需要進一步調整，以便將來在省市縣“一張網”上實現有機對接和規范化操作。推進權力責任要素、流程、裁量準則等方面的標準化，通過標準化管理的剛性效應，約束行政自由裁量權，用信息技術固化流程，解決制度在執行環節變形走樣的弊端，給行政相對人較為明確的預期，減少人為因素干擾。⑨

5.擴大權力清單制度的開放性

建立專家咨詢機制和借助第三方智庫的方式，對清權、配權、調權等全過程提供評估意見。例如上海市浦東新區政府在權力清單出臺前，進行了模擬風險評估，邀請企業界人士、公眾和專家學者評議，而且抽調法官、檢察官參與，委托法律事務所參照“北大法寶”逐條審核，確保信息的權威性。建設智慧政務運行平臺。“加快實現已建、在建信息系統的互聯互通和信息交換共享，避免信息孤島化，為涉及不同部門的行政審批項目提供數據來源和平臺基礎，推動實現信息互享、結果互認。”⑩將行政權力事項及其運行流程導入一體化的政務服務網，以便動態跟蹤行政權力運行的軌跡，實現行政權力在陽光下運行。加強對政務數據資源的關聯分析和融合利用，為政府科學決策、綜合監管、精準服務提供支撐。

6.增強改革的系統性與協同性

下放關聯性強、環節多的行政審批事項，必須注重整體性、系統性，把機構改革和職能轉變有機結合起來，事權下放應與財權、要素配置權同步配套，與地方政府的承接能力相匹配。“在放權改革中，如果‘職、權、責不能進行系統配套，利益藩籬與能力梗阻就會消減簡政放權所帶來的社會效益，甚至會導致改革倒退而產生新風險。”B11強化監管能力，創新監管方法，“推進精細化監管、網格化執法，實行專業分工、協同配合、相互銜接，確保監管范圍全覆蓋、監管責任無盲區”B12。推廣隨機抽查監管，推進柔性監管、動態監管和非現場監管，改革行政執法體制，強化社會監督，形成監管的協同治理機制。

7.強化權力清單制度的執行力

一是完善風險管控機制。在權力監督方面，按照“法無授權不可為”的要求來規范行政權力的行使，建立與職權對應的廉政風險預警機制，著力解決“亂作為”的問題。對涉及多個部門或者需要多部門密切配合的事項，要進行梳理并明確相關部門的職責邊界。在責任約束方面，按照“法定職責必須為”的要求來強化政府工作部門的服務意識和責任機制，防范為官不為、庸政懶政，使責任追究做到“可視化”和回溯性。二是細化監督評價機制。積極開展政府績效考核管理創新，適時引入第三方評估機構，對權力清單制度的實施成效進行階段性評估，并將監督評估結果與行政機關及其工作人員的獎懲機制直接掛鉤，讓權力清單成為政府部門履職盡責、提升服務的“標尺”。三是提高基層政府的承接能力。權力下放使基層政府承擔了更多新的事務，現有的人財物資源與其承擔的職責不匹配、不協調，這就需要在機構、人員、資金、硬件設施等方面給予傾斜，采取集中培訓、研討交流等多種方式來加強業務指導，提高基層政府的承接能力。endprint

注釋

①羅亞蒼：《權力清單制度的理論與實踐——張力、本質、局限及其克服》，《中國行政管理》2015年第6期。

②數據來源于河南省編辦兩單編制經驗交流材料。

③石亞軍：《當前推進政府職能根本轉變亟需解決的若干深層問題》，《中國行政管理》2015年第6期。

④⑥⑩魏禮群：《中國行政體制改革報告》（2016），社會科學文獻出版社，2016年，第64、180、67頁。

⑤張定安：《全面推進地方政府簡政放權和行政審批制度改革的對策建議》，《中國行政管理》2014年第8期。

⑦石亞軍：《排除市場壁壘須推倒“五門” 建構五位一體制度體系》，《中國行政管理》2014年第10期。

⑧陳奇星：《轉變政府職能與服務型政府建設》，上海人民出版社，2015年，第93頁。

⑨唐明良：《標準化與行政審批制度改革：意義、問題與對策》，《中國行政管理》2013年第5期。

B11陶鵬、童星：《分權、爭利與避責：簡政放權改革風險的生成及消減》，《中國高校社會科學》2016年第2期。

B12陳奇星：《強化事中事后監管：上海自貿試驗區的探索與思考》，《中國行政管理》2015年第6期。

責任編輯：浩 淼 文 刀

Abstract：The establishment and development of the power list system， acting firstly as local attempts and pilot exploration， and then as state will， till now covering the whole nation from top to bottom，is the evolution of a system of innovation and diffusion. The innovation of local government brings about the horizontal expansion and vertical extension of the power list system， and also shows its operating platform and differences of segmentation criteria. From the current point of view， main obstacles of implementing local power list entail insufficient system specification， backward reform of laws and regulations， prominent "the information island" in systems， inadequate decentralization of key issues， distinct disconnection between decentralization and administration， terrible coordination among various government sectors， poor simplification in hierarchy， mechanical implementation and gradually diminishing executive strength， and so forth. All that should be done to improve power list system is to enhance legal thinking of its structure， to innovate its preparation concept， to public format and carrier， to work hard at its interface alignment， to improve its standards， to expand its openness， to enhance systematization and coordination of reform， and to strengthen its execution capacity.

Key words：power list system；government governance； government responsibility system；power restriction and supervisionendprint