民主集中制：黨的建設制度改革的重大課題

王長江

摘 要：民主集中制是共產黨的根本組織制度，是最重要的黨的建設制度，也是一直以來在執行過程中總是不斷碰到這樣或那樣問題的制度。造成現實中這種困頓狀況的原因，不是民主集中制的根本原則和價值取向有問題，也不僅僅是因為“制度好，執行得不好”，而是由于其中的民主機制不健全，引發了民主機制和集中機制的失衡、上下級權力在配置上的失衡和黨政關系中領導與管理、執政與行政的失衡。深化黨的建設制度改革，關鍵在于沿著發展黨內民主、實現黨內分權、按權責對等的原則配置權力和理順黨政關系的基本思路，健全民主機制，使民主集中制得以完善。

關鍵詞：民主集中制；民主機制；黨的建設制度改革

中圖分類號：D05；D26 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0021-08

深化黨的建設制度改革，是黨的十八屆三中全會決定提出的一個新概念，是進入全面深化改革階段向黨的建設提出的一個新要求。在林林總總的黨的建設制度中，首當其沖的是作為黨的根本組織制度和領導制度的民主集中制。民主集中制的進一步科學化，關系整個黨的建設的科學化，也是提高黨的領導水平和執政能力的核心和關鍵。因此，從全面深化改革的高度認識民主集中制，深入思考長期以來民主集中制運行存在的問題，對于進一步改革和完善民主集中制，以便更好地堅持民主集中制，是十分重要的。

一、民主集中制的困頓

民主集中制無疑首先是一種制度。但它不是一般的制度，而是共產黨的根本組織制度，甚至被作為區別馬克思主義政黨與非馬克思主義政黨的分水嶺。人們熟知民主集中制這個概念，是因為它在黨的文件中和人們討論問題的過程中經常出現，黨組織的活動，黨的領導干部的工作，以及黨內外關系的處理，遇到的大量問題都和民主集中制有著千絲萬縷的聯系。可以說，民主集中制與共產黨同齡相伴，與此同時，它也與共產黨歷史上所有重大挫折相關聯。這樣一種困頓，需要我們對民主集中制問題認識、認識、再認識。

說到對實踐中的民主集中制的評價，最常見的有兩種觀點。一種是對民主集中制持否定態度，認為民主集中制之所以問題不斷，是因為它本身不科學，是斯大林模式的集中體現，應予放棄。另一種則是對民主集中制持肯定態度，認為這個制度本身是正確的、科學的，只是因為執行得不好才時常出問題。前一種觀點直接把民主集中制視為專制，對于我們這樣一個雖然飽受民主集中制被破壞之苦、但畢竟一直在堅持這一制度的黨來說，顯得過于簡單化、絕對化，很難得到黨內多數人的認同。后一種觀點倒是反映了黨內比較普遍的認識，值得認真分析。

民主集中制存在的問題，主要是因為執行得不好而引起，這樣的說法對不對？乍一聽來，這種觀點似乎無可非議，但卻經不住仔細推敲。概括各個層面民主集中制的實踐，每當涉及問題和不足時，我們都可以發現如下特點：第一，人們都認為這個制度是好的，但“執行不好”的狀況卻又帶有普遍性。第二，對于執行中出現的問題，責任總在“一把手”，即手中握有實權者。第三，檢討的內容，大體上都是缺乏民主作風，而“民主過多”的問題則幾乎沒有。從這些特點中我們不難得出一個顯而易見的結論：民主集中制執行過程中發生概率最大的問題是“一把手”權力過大，缺乏民主。一種反復出現的現象往往反映出事物的內在規律性，必定與制度有著某種密切的關聯，不可能僅僅跟個人有關。正如人們常說的：如果許多人都在同一個地方跌跤，就肯定不是這些人有問題，而是那個地方有問題?？磥?，對待民主集中制這樣一個我們長期堅持、與此同時也一直在出現這樣或那樣問題的制度，應該進行更加深入的探索，僅僅得出一個“執行不好”的結論，顯然是遠遠不夠的。

我們先來看看黨的正式文件對民主集中制的表述。以十八大黨章為例，黨章先是在“總綱”中對民主集中制作了這樣的解釋：“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用?！雹俳又?，后面的“組織制度”一章具體闡述了黨的民主集中制的六條基本原則。雖然黨章有過多次修改，但對黨內民主集中制內容的闡釋，從黨的七大以來一直保持著這種形式。關于民主集中制的另一種表述是把它擴展到國家制度。常用提法是：它“是在民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度，它既是我國人民代表大會制度的組織和活動的基本原則，同時也是黨的根本組織制度和領導制度”。一個民主集中制同時用“根本組織制度”“根本組織原則”“根本領導制度”“組織和活動的基本原則”“相結合”“運用”這些詞來定位，已經足以說明它的復雜性。

我們在談論一個制度時，往往是在不同層次上進行強調，而這種強調又是人們約定俗成的。例如，當講到“共產主義制度”時，我們可能更多強調的是一種理念，一種價值追求。它體現人們之間平等、和諧、社會富足、生活充實的景象。然而在人們頭腦中，它的制度形態是模糊的、原則性的。這里強調“制度”，不是說它已經有一個清晰可見、細節齊全的制度體系，而是要表明，共產主義不是一種幻想和虛構，而是可論證、可實現的目標。人所共知，共產主義代表的是一個遙遠的未來，是幾十代、上百代人才能完成的事情。所以，這里的“制度”更多表達的是未來的現實，以及一定能實現的信心，沒有人會去刻意研究它的運行機制。如果脫離開這樣的語境，一定要把它具體化到體制機制，反而會出現問題。例如，當我們誤以為共產主義是近期內就能實現的理想、從而急于在現實中尋找它的體制形態時，我們就簡單化地把它和平均主義、“大鍋飯”聯系起來，破壞了生產力，造成了災難性的后果。

有時我們講到“制度”，又主要強調和突出它的實用性和可操作性。例如，我們常使用“作息制度”“會議制度”“請假制度”等概念，而且往往把“規章”和“制度”連在一起使用。毫無疑問，這里的“制度”，和前面講的正好相反，只是一個不帶任何價值判斷、也不直接與理念相聯系的操作性規定和要求。

毋庸說，民主集中制既非前一種類型，也不是后一種意義上的制度，而是完整意義上的制度。一個完整意義上的制度，至少包含三個方面的內容：一是理念。即整個制度想要體現的價值和導向。例如，是要人們服從，還是要保證人們的充分自由？是要強調秩序，還是要激發人們的創造性？等等。二是體制框架。由體現理念、使理念具體化的一系列原則、要求、規范、程序等組成。三是機制。即一套能夠使組成制度的諸要素有機連接并運行起來的系統。這三個方面相輔相成、不可或缺、不可偏廢，共同構成一個制度。價值取向有偏差，可能會使體制、機制無法建立，或者即使建立了，也不是原來設想的那個制度；反過來，體制、機制若不科學，則制度的價值難以體現，甚至會適得其反。民主集中制之所以有時被叫作基本原則，有時被稱為根本組織制度和領導制度，有時又特別強調其“結合”和“運用”，毫無疑問是因為，無論僅僅從哪一個方面來解釋它，都難以使人們獲得民主集中制的完整概念。民主集中制是一個完整的體系，包含了一系列特定的價值、邏輯、規則、運行方式乃至操作技術?！皥绦胁缓谩保疃嘀簧婕安僮骷夹g層面的問題。endprint

以制度應有的全面、系統、整體性為坐標，我們可以對現實中的民主集中制作出一個比較客觀的、而不是簡單化的、非此即彼的評價。

首先，民主集中制作為一種理念和原則，內容明確且高度穩定，首尾一貫，在理論上不曾發生過任何動搖和改變。由于所體現的價值和黨的性質密切相關，民主集中制所要表達的取向是清晰的。一方面，民主集中制既有集中，又有民主，是兩者的有機結合。另一方面，和一般組織的民主制相區別，共產黨對集中更加重視，因為它更加關心黨作為一個組織體現出的整體性和戰斗力。這種戰斗力，是黨的既定價值目標得以推進和實現的重要保證。

其次，作為體制，設計中的民主集中制把民主和集中兩個方面的要求都包含在了其中。列寧在1905年7月提出的民主集中制的基本組織原則是：“（1）少數服從多數。（2）黨的最高機關應當是代表大會，即一切享有全權的組織的代表的會議，這些代表作出的決定應當是最后的決定。（3）黨的中央機關（或黨的各個中央機關）的選舉必須是直接選舉，必須在代表大會上進行。不在代表大會上進行的選舉、二級選舉等等都是不許可的。（4）黨的一切出版物、不論是地方的或中央的，都必須絕對服從黨代表大會，絕對服從相應的中央或地方黨組織。不同黨保持組織關系的黨的出版物不得存在。（5）對黨員資格的概念必須作出極其明確的規定。（6）對黨內任何少數人的權利同樣應在黨章中作出明確的規定?！雹谶@里面，既涵蓋了民主所需的基本條件，也突出了強調集中的基本特點。

特別值得一提的是，當布爾什維克黨早期提出民主集中制原則時，在列寧和德國革命家盧森堡之間曾經發生了一場激烈爭論。列寧最初提出的概念是“集中制”，顯然更強調的是集中。盧森堡也不反對集中。爭論的關鍵在實行什么樣的集中。按照列寧和盧森堡通過爭論達成的共識，共產黨內的集中制不應該是專制的集中制，而應該是民主的集中制。正是在這次爭論的基礎上，列寧提出了“民主的集中制”的概念。它既包括上面所說的集中，也包括黨內的廣泛民主。1905年12月，列寧主持召開的黨的第三次代表大會（布爾什維克）形成的《黨的改組》決議的第一條，“確認民主的集中制原則是不容爭論的，認為必須實行廣泛的選舉制度，賦予選舉出來的各中央機構以進行思想領導和實際領導的全權”③。所以，盡管“民主”在這里作為一個修飾詞出現，但它卻不是一個依附性的補充，而是一個定性的詞，對建立之上的集中制起著定位、約束的作用。打個比方，如果集中制是一棟共產黨組織的建筑，那么，民主就應該是這棟建筑的地基。

最后，作為機制的民主集中制，和前兩個層面的內容比，情況則要復雜些。雖然民主集中制原則既要民主，又要集中，在價值取向上明確追求兩者的有機統一。但是，就機制而言，兩者并不天然協調、密不可分。相反，在運行中，處理不好，還會存在一定的矛盾。有助于實現集中的規則、要求和程序，可能會在一定程度上對民主構成限制；而有助于實現民主的規則、要求和程序，很有可能不利于集中。因此，可以說，在民主集中制中，民主和集中是兩個既相互聯系、又相對獨立的機制。民主機制健全，不一定必然帶來集中機制的健全；反過來，集中機制健全，也并不必然為民主提供保證。

在列寧領導的布爾什維克黨的民主集中制實踐中，我們看到的就是后一種情況。列寧傾注了大量心血來構建和完善集中機制，使布爾什維克黨能夠迅速適應當時在地下、秘密狀態下領導革命斗爭的需要。與此同時，民主的機制卻由于客觀條件不具備而始終未能健全起來。歷史并沒有給列寧太多的機會。我們看到，布爾什維克的黨內民主，主要靠的是列寧本人的民主作風和黨的早期領袖們的相互信任。列寧長期生活在西方，建黨又深受西歐社會民主黨的影響，在思維方式上有著深厚的民主傳統底蘊。我們知道，西歐社會民主黨十分強調民主，甚至由于強調民主而常常陷入黨自身統一不足的境地。不妨說，列寧的“集中制”，很大程度上針對的是這種散漫狀態。但對于民主的原則，列寧本人是恪守不移的。列寧的民主作風后來得到人們的一再肯定和頌揚。例如，研究者經常引用列寧在處理德俄布列斯特條約問題上的民主作風為案例。列寧的提案一次次被否決，但他堅持用說服的方式，反復做工作爭取，最終使條約為全黨所接受。這個案例本身很感人。不過，從另一方面講，在缺乏機制保障的情況下，這等于把黨內民主的保證放在了列寧及其他領袖個人身上。那么，列寧去世之后會出現什么樣的情況？黨內民主還能不能繼續？當集中機制高效運轉而民主機制不存在的時候，如果把斯大林這樣一個缺乏民主作風的人放到總書記位置上，會出現什么樣的結果？這是一個很現實的問題。

需要指出的是，到了斯大林時期，客觀上有了通過廣大黨員參與的方式建立人們普遍信任的中央權威機構的條件。然而十分遺憾，這時的斯大林已經為鞏固自己的權力而醉心于集權，民主機制已無現實可能。即使黨的性質和黨內生活使領導人不得不提及民主，這時候的“民主”也已經變了味。例如，斯大林這樣解釋黨內民主：“黨內民主是什么呢？黨內民主就是提高黨員群眾的積極性并加強黨的統一，加強黨內自覺的無產階級紀律。”④正是在民主機制缺位的狀態下，過度集中、缺乏民主的蘇共模式才得以形成。

中國共產黨的情況有所不同。應當承認，我們黨以俄為師，并在蘇聯和共產國際的指導下建黨，不可能完全擺脫蘇共那種高度集中、缺乏民主的模式。共產國際明確要求：“共產黨必須按照高度集中的方式組織起來，在黨內實行像軍事紀律的鐵的紀律，黨的中央機關必須擁有廣泛的權力，得到全體黨員的普遍信任，成為一個有權威的機構。只有這樣，黨才能履行自己的義務?！雹莞叨燃械恼误w制在當時也十分切合我們黨領導暴力革命的現實要求。雖然如此，反獨裁畢竟是我們黨當時高舉的旗幟之一，這就在發展民主方面給了我們更多探索和嘗試的可能性。

黨的七大和八大都對從機制上健全黨內民主進行了有益的嘗試。黨的七大黨章把民主集中制概括為“在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主”，確認它的內容有四項：一是黨的各級領導機關由選舉制產生。二是黨的各級領導機關向選舉自己的黨的組織作定期的工作報告。三是“四個服從”。“個人服從所屬黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，部分組織統一服從中央?！彼氖菄栏竦刈袷攸h紀和無條件地執行決議。⑥顯然，這里面，民主的內容還是比較充實的。毛澤東的《論聯合政府》甚至把民主集中制擴展到新民主主義政權的組織制度上，強調在這里，民主集中制的基本內容就是使人民代表大會有高度的權力，選舉政府，政府集中處理人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。⑦endprint

黨的八大作為黨執政后的第一次黨代表大會，在發展黨內民主方面邁出了很大的步子。其突出特點是高度重視黨員的主體作用。八大試圖把黨代表大會確立為黨的最高權力機關。首先，中央委員會委員先由各代表團分組提名，匯集的候選人名單交付政治局討論，再交第七屆中央委員、候補委員、各代表團正副團長討論，然后由第七屆中央委員會第七次會議通過一個170名候選人的名單，各代表團按這一名單進行一次預選。經反復討論又進行第二次預選，由此產生出第八屆中央委員和候補委員的候選人名單，后交大會正式選舉。其次，八大決定實行黨代會常任制，便于代表向選出他們的選舉單位負責，便于經常性地集中下級組織、黨員群眾和人民群眾的意見和經驗，也便于他們在大會閉會期間監督黨的機關的工作。非?？上?，由于后來逐步轉向“階級斗爭為綱”的左的路線，這些具有重大意義的探索很快中斷了。

二、民主集中制存在問題分析

民主集中制的問題究竟在哪里？從上面的考察不難看出，問題不在價值和原則上，也不能僅僅歸結到具體執行上，而在體制機制上。由于體制和機制的不健全，民主集中制才在運行中屢屢出現不暢。具體分析起來，可以看到，實踐中的民主集中制在機制運行方面存在著三個方面的失衡。

1.民主和集中在機制上失衡

集中制強調的是集中。其特點是，黨組織集中統一、下級服從上級，具有嚴格的紀律，保持絕對的秘密。列寧在《怎么辦？》中對俄國馬克思主義者所要創建的無產階級政黨的描述，如“戰斗的革命組織”“集中的戰斗組織”“堅強的革命組織”“集中化的組織”“嚴守秘密的組織”等等，都是對集中制組織特點的準確無誤的表達。

如果說，列寧時期歸納的集中制的特點，很大程度上是對布爾什維克作為地下黨活動特征的要求和期許，那么在取得政權以后，在手中國家權力的助推下，黨內的集中機制得到了空前的、實質性的強化。特別是在國內戰爭時期，與國家實行戰時共產主義政策相適應，俄共黨內也采用了“極端集中制”的領導體制和“戰斗命令制”的工作方法：黨的機關實行精簡，黨中央有權解散任何地方委員會；干部的調配“全部由黨中央掌握”“對應由選舉產生的職務實行任命”“上級機關的一切決議下級機關絕對必須執行”；要求“在目前階段黨必須直接實行軍事紀律”等等。在1919年3月黨的八大上形成了黨的最高機關體系，組織了黨的最高領導機構——中央政治局，其任務是對政治工作實行總領導；建立了中央組織局，以每星期舉行三次會議的效率，領導黨的整個組織工作。政治局和組織局協同運行，為把集中和鐵的紀律的要求落到實處提供了充分的機制保證。

當然，列寧也始終在嘗試讓這種集中建立在民主的基礎上。列寧一再強調的觀點包括：黨的各級組織“是民主地組織起來的”“黨的所有負責人員、所有領導成員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，可以撤換”“黨內的一切事務是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的”“全體黨員在選舉代表的同時，就整個組織關心的有爭議的問題都能人人獨立地發表自己的意見”等等。⑧列寧還提出了黨內監督的任務。1920年俄共（布）九大決定成立由代表大會選舉產生的監察委員會，與中央委員會平行，委員不得兼職。不過總的說來，俄共沒有足夠的機會來實施列寧所說的那套黨內民主。列寧承認，“在專制制度下進行革命工作，無論在多大范圍內搞選舉制和分散制，都是絕對不能容許的，并且簡直是有害的”⑨。即使執政之后，由于極其復雜的國內外階級斗爭形勢，布爾什維克黨也不得不對黨內民主有所限制。列寧曾多次提到“形式上的民主對革命的適宜性”的問題，認為拋開實際去追求民主，就會走到錯誤的道路上去。⑩所以，列寧的民主作風和他晚年對民主的強調，包括我們黨七大、八大時期發展黨內民主的嘗試，一個共同點是，要么未能形成機制，要么雖然有了一點機制，但在業已完善的集中機制的強勢擠壓下輕易地被瓦解。就是說，民主集中制中的民主和集中，原則里都有，但在機制上是失衡的。

2.上下級權力在配置上失衡

隨著民主和集中在機制上失衡，黨內上下級之間權力配置的天平也逐漸發生傾斜。集中體現的是上級對下級的約束，民主則體現下層對上層的約束。有這種雙向約束，民主集中制才能形成一個完整的閉合的系統。民主機制不健全，就意味著黨內可能只有上對下的命令和約束，而缺乏下對上的約束，意味著邏輯上必須對上負責而可以不對下負責。這種單一走向的負責關系，導致黨內關系開始出現變形。

實際上，早在20世紀初，對權力配置失衡給政黨組織帶來的問題，德國政治學者米切爾斯就在《政黨》一書中作過集中、系統的論述。米切爾斯通過對當時最民主的組織——社會民主黨的分析，總結出了一條“寡頭政治鐵律”。他認為，即使是民主選舉產生的領導層，由于政治技術壟斷、管理技術壟斷的原因，也會蛻變為寡頭政治。在他看來，政黨“是這樣一種組織，這個組織助長了被選舉者對選民的支配，助長了發號施令者對聽命者的支配，助長了代表對代表選舉者的支配。誰說組織，誰就是在說寡頭政治”B11。米切爾斯的結論顯然過于武斷，但可以認為，他的研究的一個貢獻，就是確立了人們對這種危險的共識。

在前面提到的列寧和盧森堡的爭論中，盧森堡表達的其實也正是這種擔心。她把缺乏民主機制的集中制叫作“極端集中制”。1904年7月，針對列寧提出的集中制，盧森堡寫了《俄國社會民主黨的組織問題》一文，批評列寧的集中主義是“極端集中主義”“無情的集中主義”和“密謀主義”。她認為：“實行這種集中制的結果，中央委員會成了黨的真正積極的核心，而其他一切組織只不過是它的執行工具而已?！盉12她認為，黨的集中制不能建立在黨的戰士對中央機關盲目聽話和機械服從的基礎上，不然的話就會扼殺黨內民主，形成“官僚集中制”與少數人獨裁。B13盧森堡強調，與當時俄國工人運動所取得的成就相比，“極端集中制”不僅是一種倒退，更是一種危險。因為，它“把每個黨的領導機關的保守主義人為地強化到危險的程度”“對俄國的社會民主黨來說是雙倍的冒險”。B14作為爭論的重要成果，列寧和盧森堡最后在集中制的價值取向上達成了一致，強調應該采用的是“民主的”集中制。確定價值取向無疑是重要的。但是，從后來的實踐看，如果缺乏體制和機制做保證，價值仍然難以得到體現，甚至會被扭曲。endprint

無獨有偶，中國共產黨的創始人之一蔡和森在大革命時期曾經表達的對集中制的擔憂，和盧森堡極其相似。他在《黨的機會主義史》（1927年）中寫道：“民眾的黨內生活全未形成，既無黨的討論，又無選舉制度”；“務使下級黨部完全依賴上級黨部的指導，黨里完全是聽從號召的士兵”；“真是鐵的組織鐵的紀律一般，可是伏在里面的危機是很大的”；“養成的習慣是：只有上級機關的意見和是非，而沒有下級黨部及群眾的意見和是非”；“鐵的紀律成了威壓黨員的工具，而上級指導人卻有超越此鐵的組織和鐵的紀律的一切自由”。B15這種對集中機制高效運行而民主機制缺位造成的畸變的描述，到今天讀來都格外振聾發聵。

我們不得不說，上述基本問題后來一直存在。集中制加強了上層的權力，民主機制的缺位卻使下層約束上層權力的路徑和渠道被切斷了。在這種情況下，不受約束的權力開始越過應有的邊界。上層不但對下層有強大的支配權，而且在權力配置上掌握了決定權。這就使權力配置失衡變得不可避免：上層（特別是處于領導地位的部門）可以任意把權力和責任分離開來，把更多的權力留給自己，把更多的責任推到下面去。由于手中掌握了大權而又無須負太大的責任，更加強化了權力向上集中的傾向，使得處于上層的部門愈發變得不愿意改變現狀，反倒時常設法阻撓、壓制來自下層的任何改變現狀的嘗試。下層雖希望有自己的空間，但是對現狀的任何改變又需要得到來自上層的授權，否則具有極大的政治風險。于是不負責任的現象開始滋生，基層和一些黨員轉向消極，主人翁感削弱。黨內關系開始由具有共同政治意愿的人們志同道合地、平等地共同參與實現價值，逐漸變成服從被服從、指揮被指揮的關系，乃至逐漸變成了人身依附。

3.黨政關系在領導和管理、執政和行政上失衡

如果說，在一個尚未執政的政黨內部，失去約束的權力只是黨內權力，導致的結果也只是黨自身的活力和吸引力下降的話，那么，在執政的情況下，執政黨和公權力的互動，就使問題變得更為復雜化了。在掌權之前，環境本身起著約束的作用。表現在：一是黨還沒有掌握公權力，內部出現的變形還難以得到強化；二是黨處于被壓制的狀態，必須靠自身的正確獲得生存權。否則，黨內僅僅“用腳投票”、追隨者“跑路”，就足以使政黨難以維持。掌權之后，環境約束漸漸退去，生存問題也轉而變成發展問題。在這種情況下，機制缺陷潛伏著的巨大的異變的可能性凸顯出來。

民主機制的缺位，首先影響到權力的約束。權力本身具有自我強化的性質。政黨政治的一個重要功能是約束公權力的這種自我強化。在多黨制條件下，多黨之間在競爭中形成的制約，會對集權的傾向起減緩、消解的作用。在一黨執政的條件下，這種功能則主要通過黨內民主來體現。因此，當缺乏民主機制的集中被用到執政過程中的時候，權力過分集中便成了公權力運行的一個最為顯著的特征。

盧森堡對由此帶來的后果有十分深刻的預見。她指出，列寧去世后的布爾什維克黨“用蘇維埃代替了普選產生的代議機構，認為蘇維埃是勞動群眾唯一的真正的代表。但是隨著政治生活在全國受到壓抑，蘇維埃的生活一定會日益陷于癱瘓。沒有普選，沒有不受限制的出版和集會自由，沒有自由的意見交鋒，任何公共機構的生命就要逐漸滅絕，就成為沒有靈魂的生活，只有官僚仍是其中唯一活動因素。公共生活逐漸消亡，幾十個具有無窮無盡的精力和無邊無際的理想主義的黨的領導人指揮著和統治著，在他們中間實際上是十幾個杰出人物在領導，還有一批工人中的精華不時被召集來開會，聆聽領袖的講演并為之鼓掌，一致同意提出來的決議，由此可見，這根本是一種派系政治——這固然是一種專政，但不是無產階級專政，而是一小撮政治家的專政，就是說，資產階級意義上的專政，雅各賓派統治意義上的專政”B16?！斑@種情況一定會引起公共生活的野蠻化：暗殺，槍決人質等等。這是一條極其強大的客觀的規律，任何黨派都擺脫不了它。”B17這些乍聽起來令人吃驚和不可思議的預言，在斯大林時期，都不幸而被言中，成為事實。在后來社會主義各國，我們也看到，權力過度集中使行政習慣滲透到黨的運行中，加重了黨內的人身依附現象。

機制性缺陷甚至影響到了后來的改革。改革是改變上述狀況的必由之路。但是，黨和政權中民主集中制運行的現狀，很容易使這種改革陷入一種困境。社會主義國家的黨政關系，是黨對政權實行領導的關系。從理論上說，“領導”應該是指對政權性質、方向和國家大政方針的把握。對于一個出身革命黨、缺乏管理國家經驗的政黨來說，發展黨內民主、動員全黨智慧來實現領導，是相比之下的最優選擇。我們看到，也正因為此，當然也因為認真吸取缺乏黨內民主而遭受重大挫折的教訓，我們作出了“黨內民主是黨的生命”的重要論斷，發展黨內民主的問題提上了改革的日程。但是，由于黨政關系并未完全理順，黨政不分、以黨代政、黨對政府事務包攬過多的狀況依然存在，發展黨內民主的進程往往受到干擾。例如，黨內民主自然包括決策民主。但由于各級黨組織在實施領導中也深深地介入了政府行政事務，于是，發展民主往往和行政首長負責制發生矛盾。本應由行政首長全權負責的事務，我們硬性嵌入民主程序，結果反而弄亂了權責關系，使行政事務在民主的名義下變成了無人負責。這種改也不是、不改也不是的現實帶來的權力運行紊亂，反過來又使人們對該不該發展民主產生疑問。這也是我們總是停留在“制度好，只是執行不好”的淺層次認識的一個重要原因。

三、改革和完善民主集中制

對民主集中制既要堅定地堅持，又要不懈地完善，這是黨內的普遍共識。關鍵不在要不要堅持和完善，而在如何堅持，如何完善，朝著什么方向完善。上述分析有助于我們明確癥結，明辨方向。首先，對于民主集中制所體現的價值取向，我們應當旗幟鮮明地堅守，因為這一價值取向符合共產黨的性質，符合黨健康發展的方向。其次，對于我們黨在實踐和探索民主集中制過程中取得的成功經驗，需要認真總結，并且努力提升到規律性的層面來認識。最后，就體制、機制而言，特別是就民主機制以及它與集中機制的協調而言，必須把深化民主集中制改革作為黨的建設制度改革的重中之重。在全面深化改革的形勢下，這一點尤為迫切。改革和完善民主集中制的基本思路有以下幾個方面。endprint

1.大力發展黨內民主

對于發展黨內民主的重要性，我們黨已經有了足夠充分的認識，不必贅述。需要明確的是，發展黨內民主的重點在哪里？既然民主集中制運行不好，問題主要出在機制上，出在民主機制不健全、民主和集中兩個機制失衡上，那么很顯然，民主機制的建設就是其中的關鍵。民主機制的不健全，又主要體現在上對下負責缺乏保證上。所以，民主機制建設的重點應是接上“賦權”的鏈條。要在保證黨的統一意志、保證下對上負責的前提下，著力在實現廣大黨員的主體地位、強化上對下負責、干部向廣大黨員負責的制度體系上下功夫，在落實授權民主的探索上加大力度。

2.切實實行黨內分權

和西方強調“三權分立”相區別，我們的政治體制強調實行“議行合一”的原則。但在實踐中，這種“議行合一”，往往被誤讀成同一機構同時掌握決策權、執行權乃至監督權。這種權力之間沒有邊界、決策者執行者一身而二任、既是運動員又是裁判員的狀況，是造成權力不受約束的“一把手政治”的根本原因。在這種狀態下，想建立民主機制是不可能的。令人欣慰的是，這種理念正在轉變?？茖W分權是健全民主機制的題中應有之義。黨的十七大報告提出“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”B18。黨的十八大報告再次強調“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”B19。兩者都明確肯定分權的必要性，并為實現科學分權指明了方向。黨代會常任制的探索和向更深層次發展，也為我們思考和探索黨內分權提供了良好的平臺。

3.按權責對等原則配置權力

可能有人會提出疑問，既然我們的問題在集中機制健全而民主機制相對不健全，為什么我們經常看到的是有令不行、有禁不止，甚至還出現過“政令不出中南海”的現象？僅就這種現象而論，似乎不是民主不夠，而是集中不夠。表面看確實如此。但是事實上，稍作分析就會看到，民主機制不健全，恰恰是產生上述現象的根源。在高度集中的體制下，層級越高，就越掌握著更大的權力配置權。這樣一來，在權力配置過程中，處于高階的機關和部門往往可以把更多的權力留給自己，更多的責任分派到下面。久而久之就出現了：越是在下層，越要承擔更多的責任，但卻無足夠的權力。于是必然導致兩個結果：要么是對來自上面的指令不負責任、敷衍了事、陽奉陰違，使政令難行，要么是各級掌權者向更下層攬權，激化黨群、干群矛盾。在不少地方，這兩個問題實際上同時發生。從這個角度講，健全民主機制的一項非常重要的內容，就是遵照權責對等、權責一致的原則，給下層以更多的與責任相適應的權力，讓他們切實負起責來。

4.系統梳理黨政關系

不同權力之間進行科學劃分，要求首先處理好黨和政之間的關系。政黨和政權是兩類不同性質的組織，各有其運行軌道，不應混淆。不能因為黨要領導，就把黨的運行方式用到行政過程中，或是因為黨是執政黨，就在黨內也推行官僚機構運行的規則。由我們黨的領導地位所決定，如果黨政權力混淆了，決策權、執行權、監督權之間的邊界也必然會被混淆。鄧小平早在20世紀80年代就反復談到，黨政分開是政治體制改革的關鍵。今天看來，用“分開”這樣一個概念來描述黨政關系，似乎顯得有點不夠。黨和政權之間，恐怕不簡單是一個分開不分開的問題。但是，黨政關系確實需要系統梳理，黨政關系順不順確實關系著整個政治體制的科學不科學，這個判斷無疑是正確的。梳理黨政關系的關鍵是把政黨的功能和政權的功能區別開來，把領導和管理區別開來，把執政和行政區別開來，在此基礎上再來確定民主機制和集中機制各自的科學定位和相互平衡。

注釋

①《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第72頁。

②列寧：《論無產階級政黨》，人民出版社，2009年，第365頁。

③《蘇聯共產黨決議匯編》第1分冊，人民出版社，1956年，第119頁。

④《斯大林全集》第8卷，人民出版社，1954年，第131頁。

⑤《列寧選集》第4卷，人民出版社，1972年，第312頁。

⑥《中國共產黨章程匯編（從一大——十六大）》，中共中央黨校出版社，2006年，第51頁。

⑦《毛澤東選集》第3卷，人民出版社，1991年，第1057頁。

⑧《列寧全集》第14卷，人民出版社，1988年，第249頁。

⑨《列寧全集》第7卷，人民出版社，1986年，第9頁。

⑩《列寧全集》第40卷，人民出版社，1992年，第267—268頁。

B11[德]羅伯特·米歇爾斯：《政黨》，美國多佛爾出版公司，1959年，第401頁。

B12B13《國際共運史研究資料（盧森堡專集）》，人民出版社，1981年，第41、44頁。

B14《盧森堡文選（上）》，人民出版社，1984年，第508頁。

B15參見顧乃忠：《東方文化的形態學透視》，《江蘇行政學院學報》2001年第3期。

B16B17《盧森堡文選（下）》，人民出版社，1990年，第503、504頁。

B18《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2007年，第32頁。

B19《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第26頁。

責任編輯：浩 淼 聞 道

Abstract：Democratic Centralism is a fundamental system of the organization of communist party and a most important system of the party-building. At the same time it always has some troubles when it is running. The reasons for this are neither the democratic centralism itself and its value orientation， nor misoperation， but the imbalance between the democratic and centralized mechanism， among the disposition of the upper and lower powers， and between the ruling party and the public power. The key points for deepening the reform of party-building system are developing the inner-party democracy， separating powers withing the party， distributing the powers according the principle of reciprocity of power and responsibility， and straightening out the relations between the ruling party and the public power.

Key words：Democratic Centralism； democratic mechanism； reform of the Party′s construction systemendprint