金融監管法制變革探析

劉艷平 劉巍巍 李欣銘 郭兆穎

摘要：金融創新產品的復雜性、鏈條的間接性、預期的不確定性以及信息的不對稱性，帶來了金融領域的深刻變革，并進一步促使金融監管理念與金融監管模式的變革。相應對策是：重塑金融安全監管理念；健全金融監管法律體系；加強對金融消費者的保護。

關鍵詞：金融監管；金融法制；制度改革

中圖分類號：TU352.110.4 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0128-02

國際金融監管制度未能經受住百年未遇的金融危機的拷問，導致自身體系存在的嚴重缺陷暴露無疑，與此同時也催生出新一輪金融法制的變革。國際金融監管在監管理念上存在著一定的偏差，監管政策長期奉行高效至上而置金融安全于不顧，監管目標淡漠對消費者的保護而側重于鼓勵金融創新，監管機制強調審慎監管也僅限于微觀領域而疏漏宏觀領域，諸多監管偏差是導致系統性金融風險全面爆發的重要因素。

如何實現金融市場的穩定，如何防范金融危機卷土重來，當務之急是要對金融監管理念進行反思，尋求金融監管體制變革的方向。

一、金融監管法制的缺失

早期的金融立法在傳統上以維護金融業穩定為主旨，保護“經營者主權”。[1]該主旨指導下的金融監管法的價值目標如何定位，直接關涉到整個金融監管法律機制的建構與實施。由最初次貸危機在美國星星之火而后引爆全球的金融危機，究其原因，直觀上是由于金融市場經營者出于自利動機對金融創新的過度追求導致的，但其實質則是金融監管的諸多不足造成的。具體而言，金融領域過時的監管機制和對系統風險管理的疏漏是造成金融危機發生的重要原因。

（一）金融監管理念上的偏差

金融效率與金融安全是被各國金融監管法律制度普遍貫穿的兩條主線。金融安全是前提和基礎，無視金融安全，金融效率又從何談起？金融效率的焦點集中在實現金融資源配置的最優化，即創造出最優的經濟效益，它是金融安全的強有力的支撐，沒有金融效率金融安全又如何能長久？但長期推崇的單純追求金融效率、過度推崇金融創新并最終忽視金融安全的監管理念，使得金融安全成為金融體系的“短板”。這種理念上的偏差是誘發金融危機的始作俑者。完全放棄政府管制進行不切實際的金融創新必將重蹈金融危機的覆轍。面對金融效率與金融安全這兩條主線，需要在立法層面對二者予以重新的審視。拋棄妨礙金融發展和抑制經濟增長的金融政策以實現金融創新，健全政府管制機制并完善金融政策工具以謀求金融安全，從而消除金融安全的短板效應，實現金融安全與金融效率二者間的平衡。

（二）金融監管內容上的不足

金融創新的階段成果之一是金融衍生品得以廣泛推行，這使得金融市場呈現出與實物經濟不同的另一種虛擬的經濟形態。而原實物經濟形態下的金融監管法律與虛擬經濟形態不相適應，凸顯了金融監管制度對新型金融產品的監管不足。傳統的商業銀行經營的信貸業務所關注的是信用風險管理，而新的信貸模式則是銀行通過從證券化的市場獲得融資而成為大量金融衍生品合約的持有者。然而，面對紛繁復雜的金融衍生品現有的金融監管立法并沒有及時作出回應，使得高風險的金融衍生品游離于金融監管之外。

二、金融監管法制變革的動因

在現代金融市場中隨著綜合金融、集團金融的出現，金融市場的界限開始模糊，加之金融證券化手段的廣泛應用以及不同金融產品的相互融合，諸多創新之舉造就了創新產品的復雜性、鏈條的間接性、預期的不確定性以及信息的不對稱性，自然也改變了原有金融體系的構成，信用的脆弱性和無效性亦從中暴露出來。

（一）金融市場不完全性理論

金融業發展之初僅限于簡單的混業經營，當局政府并沒有關注金融業發展的潛力以及潛在的巨大金融風險。受當時居于主流的“市場萬能論”理論的引導，政府認為金融市場是萬能的，金融市場自身有足夠的理性和自我調節能力能夠對金融交易中產生的一切問題予以妥善處理并能妥善解決一切矛盾。在這樣的理念影響下，在金融監管領域堅持市場萬能論，堅守不干預理念，導致金融監管法律制度在當時鮮有出臺。但隨著金融混業經營范圍的擴大以及規模的壯大，金融市場的經營者在逐利性的驅使下，導致市場的自律監管模式力不從心，這就需要政府對金融市場中盲目的逐利經營行為進行適當干預，需要政府這只“看得見的手”伸向市場并對金融行為加以干預，使之恢復本該有的金融市場經營者的理性狀態。這奠定了金融市場不完全性的理論基礎，同時也深刻印證了金融監管法制存在的必要。

而誘發金融危機爆發的法律根源之一在于金融監管機制的不足最終導致監管的失敗。一味強調金融效率奉行“放松監管”的金融監管理念勢必造成法律制度的缺失和監管體系的缺失，導致在金融法律制度層面存在監管的某些真空地帶。縱然是在金融危機發生之后，能有效地保護眾多遭受損失的金融消費者權利的法律規范仍舊缺失，不僅使違約交換的風險上升，同時也影響到了金融消費者的投資信心。

（二）制度變遷理論

制度具有促進降低交易成本的功能。制度借助其約束和懲罰功能帶給經濟活動中彼此交往的人們以明確的預期，從而使得由人類行為的機會主義傾向導致的不確定性程度得以降低，這表明了獲取信息成本的減少，也就是交易成本的降低。當發動制度變遷的行動團體發現現存制度框架不能提供其所需的外部收益時，在預期從制度變遷當中付出的成本低于他們推動制度變遷所獲得的收益之后，積極主動地推動制度變遷就成為他們的必然選擇。當一個制度的機會主義所呈現出來的效應比較其約束效應明顯過大時，亦會引發制度的變革。在不同的階段內決策環境亦有所不同，因此就會不斷根據需要替換到現有制度中，改進制度本身，就形成了制度變革。

金融監管制度的真空、重疊等諸多的制度不合理，加之金融監管機構之間權責不夠明晰，監管實施過程中所需耗費的成本高昂，對快速發展的金融技術進行規制力不從心，可以說，在金融監管的過程中引發金融監管制度實現效率低下，抑制了金融機構的發展，從而使政府管制的初衷與經濟發展的目標相悖。

三、金融監管法制變革的反思與借鑒

金融組織機構基于逐利的本性，其經營行為有可能會逾越合理的界線，期間自然不可避免地伴隨著對金融消費者的欺詐和利益的掠奪，這個由金融機構、金融監管部門和金融消費者之間通過博弈的角逐所呈現出來的金融創新，難免會使道德風險失去有效的制度控制，甚至以規避金融監管為目的。我國金融消費者權利在金融交易中容易遭到金融組織機構侵犯，對此監管層并未給予重視。

（一）重塑金融安全監管理念

在金融全球化和金融自由化背景下，金融效率與金融安全兼顧的金融機制是金融發展的必然要求。一味追求金融效率而忽視金融安全必然不是可取之道。金融體系安全和金融秩序穩定是金融監管法秩序價值之所在。[2]為確保金融市場的持續發展，實現全球金融市場持續穩定這一核心價值目標，就需要構建一套安全和效率并重的金融監管制度，從而實現金融監管與金融創新二者間的良性互動。

在金融全球化背景下，金融組織機構在經營過程中相繼開展了種類繁多的金融創新業務。各國為了順應和推動金融全球化的趨勢，不同程度都進行了一系列的金融改革。金融改革的目的并不在于懲罰，而是著眼于未來以構建一個能支持金融市場持續穩定發展的制度為出發點。這表明金融監管并不排斥金融創新，而且能從根本上保證金融體系的安全與穩定，并為金融機構營造公平競爭的法律環境。[3]同時也表明金融危機后金融監管改革的取向在于實現金融管制與市場效率的最優平衡。

（二）健全金融監管法律體系

金融監管法律體系的完善程度從某種意義上說體現了國家金融業的競爭實力。我國的金融市場起步較晚，金融監管方式主要是外部監管，監管內容上金融風險監管屬于空白地帶，對金融組織機構日常營運行為監管較少，監管部門的主要精力集中在業務審批和機構審批上，金融監管和稽核作用有限。在金融法律體系建設方面還存在提升的空間。隨著金融控股公司、金融集團的橫空出世以及種類繁多的金融衍生產品不斷推陳出新，立法機關需相應的擴大監管的范圍，制定與金融市場發展相適應的規范金融集團、金融衍生品的相關法律法規毋庸置疑，金融控股公司、金融集團的出現直接挑戰了中國現行的金融監管法律體系，這就需要及時制定專門的法律以防控金融集團混業經營帶來的金融風險，把私募基金、對沖基金、信用評級機構等都納入監管的范圍。同時，應當盡快出臺規制金融衍生產品的法律法規，以防范次貸危機的發生。

（三）加強對金融消費者的保護

金融自由化助推了金融產品和金融業務的創新，提高了金融衍生產品的復雜性，金融市場上的信息不對稱愈演愈烈，造成了金融消費者對金融產品的構造、特征和風險評估能力處于劣勢。針對金融消費者在金融市場中所處的弱勢地位，后危機時代金融監管改革的重點必須以金融消費者權利保護為中心。20世紀60年代后，經營者主權開始逐漸被消費者主權取代，金融消費者權利保護進入到金融法的視野。雙峰理論認為金融監管目標之一是保護消費者權利。因此，在金融監管制度層面，應當強化金融組織機構對金融產品的信息披露義務、加大信用評級機構的監管力度、完善金融消費者救濟機制，從而實現從投資者保護向金融消費者權利保護轉型，以消費者保護為中心加強對金融機構經營行為的監管，減少和防止金融消費者受到欺詐等其他不公平的待遇。

人類的聰明之處在于擅長運用可靠的制度約束不可靠的人性，以有利于調節形形色色的社會關系。金融法制的核心在于尋求實現新型利益平衡的機制，有效保護金融消費者的利益。而外生制度能否得到實施，往往取決于社會法律的強制力，因此政府應當根據市場的發展變化來調整監管資源，增加與市場的有效溝通，憑借公共權力來擔保制度變遷的實際效果。

參考文獻：

[1] 劉迎霜.金融創新時代的金融監管法制變革趨向——次貸危機的啟示[J].浙江社會科學，2012（4）：59.

[2] 張忠軍，等.金融監管法論：以銀行法為中心的研究[M].北京：法律出版社，1998：36.

[3] 吳水輝.金融創新與國際金融監管法律制度新發展[J].西南政法大學學報，2006（5）：11.

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