淺析行政生態學對中國行政管理的啟發

【摘要】里格斯運用生態學的觀點研究政府的行政管理與行政環境的互動關系，從而創立了以生態學研究行政管理理論的新體系，里格斯認為行政生態學是研究“自然與人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”的學科。本文運用他的思想來研究中國公共行政的價值選擇。

【關鍵詞】行政生態學；異質性；形式主義；重疊性；中國行政管理

我國作為世界上最大的發展中國家，自上個世紀80年代以來，進入全面改革開放的發展新階段。我國的現代化歷程，是在世界上有很多發達國家成功的發展模式和實踐經驗的基礎上發展的，所以行政生態學中關于發展中國際行政的異質性、形式主義和重疊性的現象在我國表現很突出。

一、中國行政生態的異質性

里格斯認為異質性的存在是過渡性社會的重要特征。所謂“異質性”是指一個社會在同一時間里，同時呈現了不同的制度、不同的行為觀點。從歷史縱向來看，中國的現代化進程時間較短，在基礎起點很低的情況下，迅速掌握市場經濟運行規律不可能，短期內迅速提高國民素質不可能、經濟社會文化各方面都迅速達到發達國家那種狀態更是不可能。從整體而言，我國處于典型的過渡性社會，既有傳統因素的存在，又有現代的因素凸現。從區域發展狀態來看，我國農村相對于城市而言，中西部相對于東部和南部而言，傳統的農業社會的特征更顯著，生產力水平十分落后。同時，現代工業文明又勢不可擋的強力推進。東部沿海地區如上海廣東深圳等地已經發展的相當充足，某些領域已步入后現代社會。

二、中國行政管理的形式主義

中國行政管理的形式主義行政生態理論認為所謂的“形式主義”，是指“理論與實際的嚴重脫節，應該的與事實的之間有一大段距離，政府有一套漂亮的憲法，但做的完全是另一套?！痹谶^渡社會形態中，國家雖然有著完整的法律制度，但實際上起不到約束和規范的作用，僅僅是形同虛設。傳統的東西在實際上仍有巨大的影響力。如許多國家憲法規定了議會制和內閣制，但軍人卻把持著政權，憲法只是一種形式擺設。有法不依，執法不嚴的現象極為嚴重。而在改革開放后，我國的經濟社會文化諸方面都在飛速發展，新的經濟狀態下，新的價值觀和新的利益格局的出現，作為政府公共政策執行者的各級政府擁有越來越大的行政處置權，而實際的約束機制的法律和制度不能很好的貫徹，就加重了法律和制度的形式主義和行政事實行為與原則的偏離。正如里格斯所分析的那樣，西方的行政體制、行政方法、行政技術以及文官制度等在一些新興發展國家迅速建立起來后，在西方國家行之有效的這些制度在發展中國家收效甚微，以至于毫無功效，實際上源于行政環境的不同。

三、中國政府行政的重疊性

行政生態學認為過渡型社會即發展中國家的公共行政存在著嚴重的重疊性。所謂“重疊性”是指“一個結構并不一定產生其當有的功能行政行為往往受非行政行為的標準所主宰，而不受行政的標準所決定。同理，經濟行為不受市場規律控制，而受非經濟的因素所決定?！痹谶^渡社會中，在組織和結構上，由于功能的分工不明，呈現出傳統與現代的重疊。我國的政府組織結構脫胎于解放后的計劃經濟時代，改革開放后，隨著社會經濟文化各個方面的飛速發展，社會事務日趨龐雜，政府管理范圍也隨之擴張，政府的權力也急劇膨脹，這樣原有的行政機構在不能很好的適應社會發展的需求，行政職能增加，行政機構擴大，增加和擴大并不是在提前計劃好的狀態下進行的，因此難免職能的重疊和機構之間爭權奪利。而行政系統的改革，是遠遠難于經濟改革的，行政改革是中國現階段改革的最大難題。我國政府必須承擔大量的社會職能，從而設立了龐大的行政機構。

四、行政生態學對中國行政管理的啟發

社會轉型期的中國公共行政屬于過渡社會的“棱柱型行政”，其發展前途是以平等、成就、民主、功績制等為主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的發展行政理論，行政發展的關鍵在于實現分化與綜合的高度統一，提高衍射程度。而分化與綜合的統一依賴于政府滲透能力、社會參與愿望和參與能力的提高。基于此，轉型期中國公共行政的價值選擇，應該包括以下三個方面的內容。

1、參與行政

所謂參與行政，廣義的解釋是指公眾參與社會公共行政管理的活動與行為；狹義的解釋是指政府部門與一些介于政府與企業組織之間的第三部門對社會公共活動和公共事務的協同管理。作為轉型時期的產物，參與行政這種新型的行政運作機制和方式能有效地實現分化與綜合的統一，提高社會衍射程度，促進行政的發展。這是因為，參與行政具有高度的社會關注性、社會開放性和社會動員性。一方面，參與政府的行政管理活動有利于參與者逐漸了解政府內部的工作條件和環境，熟悉政府工作的過程、方法、機制與手段，掌握公共行政管理活動的規則和規律。因此，參與者的參與愿望能得以不斷激發，參與技能會越來越嫻熟，參與能力也將會越來越強；另一方面，社會特別是那些行為直接或間接地受到政府公共政策規范、管制和制約的個人和組織對政府公共行政的關注，不僅有利于密切政府與社會之間的關系，而且有利于政府在充分的意見表達和利益整合的基礎上制定政策。

2、整合行政

作為行政運作的一種基本手段，整合行政的精髓在于用系統和全局的思想來統領行政系統，控制行政過程，將各種異質的要素、重疊的機構和行為有機地整合在一起，發揮行政系統的整體功能，強化政府的滲透能力。它涉及到行政系統內部和外部的各個方面，可以采用規劃整合、制度整合和政策整合幾種具體形式。規劃整合主要涉及到行政系統的組織使命和總體目標。制度整合就是借助制度的力量來規范和協調政府機構及其人員的行為，提升政府的滲透能力。契約若沒有刀劍，就只是一紙空文（霍布斯）。因此，必須通過政府的制度安排來塑造一種具有剛性、嚴肅性和權威性的制度環境，特別是要不斷完善責任追究制度、績效評估制度和行政監控制度，以最大限度地促進行政系統的整合。

3、服務行政

參與行政和整合行政分屬于技術和制度的范疇，難以解決思想觀念的問題。因此，轉型期中國公共行政的價值選擇還應有一種行政模式即服務行政。作為主權在民思想的產物，服務行政在實現分化與綜合的統一，促進行政發展上的作用在于：一方面，從政府的角度觀之，政府既是作為人民的服務者而存在，理應將其管理理念轉變到社會導向、結果導向、責任導向、顧客導向和市場導向，站在社會的角度，權衡利弊得失，制定出能充分反應社會各方利益和訴求的公共政策并有效執行之，使自身的滲透能力得到不斷提升；另一方面，從社會的角度來說，基于主權者的身份，社會大眾將會以極大的熱情和強烈的意愿，參與到政府的管理活動中來，監督政府的行為，表達自己的意見和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，也使自身的參與能力越來越高。同時，服務行政還能有效地促進社會發育，提高社會的制度化、組織化和自主化程度，強化政府與社會之間的良性互動，促進各種異質性要素的整合，推動中國公共行政的不斷發展。

【參考文獻】

[1] 沈春萍. 行政生態學世域下當代中國行政管理分析[J]. 科技世界， 2014.

[2] 彭文顯. 行政生態學[M]. 臺灣（三民書局）， 1988.

【作者簡介】

吳紹云（1995—），女，漢族，安徽合肥人，河北大學政法學院政治學與行政學在讀本科生。