“脫歐”，別亦難

周密

6月24日，英國公民投票，以微弱多數(shù)決定“脫歐”。

正如當年英國入歐過程歷經(jīng)波折，退歐過程也不簡單，無論是英國還是歐盟都需要依據(jù)歐盟的根本大法——《里斯本條約》——完成必要的程序，并在此同時謀求自身利益的最大化。英國退歐沒有先例參考，零和博弈往往不易達成一致，無論是英國還是歐盟在整個進程中都面臨不少挑戰(zhàn)。

《里斯本條約》的第50條

——歐盟框架的退歐指南

2007年12月13日由歐盟各成員完成批準簽字并于2009年12月1日生效的《里斯本條約》并非歐盟簽署的第一個整合文件，此前的《馬斯特里赫特條約》（1993）、《阿姆斯特丹協(xié)定》（1999）、《尼斯協(xié)定》（2003），以及2004年簽署但并未生效的《建立歐洲憲法協(xié)定》都反映了歐盟不斷整合擴大、調(diào)整決策機制、強化歐洲議會和歐盟理事會權(quán)力的進程。經(jīng)過不斷的努力，《里斯本條約》明確了歐盟與其成員國的權(quán)利與義務(wù)邊界，并通過強化歐洲議會職能、調(diào)整歐盟理事會投票權(quán)（確定雙重多數(shù)表決制）并設(shè)立永久主席，以及設(shè)立歐盟外交和安全政策高級代表，將更多的協(xié)調(diào)、決策和談判權(quán)留在了歐盟。

作為歐盟的根本大法，《里斯本條約》由《歐盟協(xié)定》和《歐盟職能協(xié)定》兩部分組成，不僅明確了歐盟的地位和各成員國的參與模式和權(quán)利義務(wù)，為歐盟的一體化設(shè)立規(guī)范，而且對成員國退出歐盟的過程和要求也予以明確界定。退歐的權(quán)利和流程由《里斯本條約》中歐盟協(xié)定的第50條管轄。該條由5款組成，分別明確了成員國退歐權(quán)利、流程、時限、批準要求和再加入要求。按此規(guī)定，英國“脫歐”需向歐委會提交申請，歐盟將與英國依據(jù)《歐盟職能協(xié)定》第218條第3款，通過談判確定未來雙邊關(guān)系。一旦雙方達成協(xié)定，或在英國提交退歐申請后兩年中未達成協(xié)定，英國即完成退歐。不過，英、歐雙方也可以在一致同意的基礎(chǔ)上延長談判時間。其中，英、歐達成協(xié)定需獲得歐盟“合格多數(shù)”認可。根據(jù)《歐盟職能協(xié)定》第238條第3款（b），按照雙重多數(shù)表決制，當需要表決的建議不是由歐盟外交和安全政策高級代表提出時，合格多數(shù)指的是至少72%的歐委會成員國，并能夠代表65%以上的歐盟人口（此時英國均不再算作歐盟）。

決定與流程

——英國退歐的國內(nèi)程序

英國政府否決了有關(guān)二次公投的請愿，在完成“脫歐”的道路上繼續(xù)前進。事實上，公投并非英國“脫歐”的必要程序。只有當英國政府將退歐決定通報給歐洲理事會，才能啟動《里斯本條約》的第50條。在英國國內(nèi)的“脫歐”路線圖中，公投表達民意，英國政府在議會和女王同意的情況下向歐盟提交“脫歐”申請。根據(jù)英國的民主制度，全民公投并非決策機制，決策權(quán)掌握在民選代表（議員）手中。議會有權(quán)終止這一進程，而女王具有的更多的是象征意義，不會也無權(quán)對退歐進程進行實質(zhì)性干預(yù)。盡管蘇格蘭希望留在歐盟，但按照英國法律制度，地方議會的決議很難改變英國議會的態(tài)度。

早在公投結(jié)果剛剛揭曉時，卡梅倫首相就公開表示將由下一任首相啟動退歐。隨后，保守黨就新領(lǐng)袖人選啟動，支持留歐的內(nèi)政大臣特蕾莎·梅于7月12日當選為英國第二任女首相。盡管特蕾莎屬于“留歐派”，議會也有權(quán)叫停“脫歐”進程，但否決英國公投中1740萬人的決定的可能性幾乎為零。特蕾莎就任后所面臨的第一項重大事件應(yīng)是征求女王和議會意見，向歐盟提交申請并啟動《里斯本條約》第50條，與歐盟進行退歐談判。在其當選保守黨領(lǐng)袖后的對外表態(tài)中，特蕾莎也明確將帶領(lǐng)英國度過政治經(jīng)濟不確定期，為“脫歐”爭取最好結(jié)果，并為英國未來規(guī)劃新愿景。特蕾莎上任伊始，英國新內(nèi)閣迅速完成組閣，專設(shè)“脫歐大臣”，專職負責協(xié)調(diào)、推進相關(guān)事宜。

權(quán)利與義務(wù)的切割

——英國退歐談判

盡管英國并非歐元區(qū)成員，也未簽署申根協(xié)定，在貨幣使用和人員流動等方面與其他歐盟國家并未形成深度融合，但“脫歐”所帶來的權(quán)利義務(wù)切割仍面臨巨大的挑戰(zhàn)。雙方的聯(lián)系由法理觀念、歐盟內(nèi)部安排、對外協(xié)定等方面組成。英國退歐的影響在短期和中長期并不相同，短期主要是書面上規(guī)定的執(zhí)行，而中長期則需要根據(jù)雙方價值取向和文化風(fēng)俗重新界定自身的政策環(huán)境。

自1973年加入歐共體以來，英國與歐盟之間的聯(lián)系日益增加，作為英美法系和大陸法系的代表，英國加入歐盟意味著雙方需要融合。40余年以來，雙方都已經(jīng)或多或少學(xué)習(xí)對方的優(yōu)點，調(diào)整自身的社會經(jīng)濟管理模式。按照歐盟的要求，英國除了需要按照歐盟法令或遵從指令，管轄本國的經(jīng)濟社會活動，還需要將本國法律法規(guī)中與歐盟抵觸的內(nèi)容進行調(diào)整。英國“脫歐”，并不會徹底改變當前雙方的法律法規(guī)體系和法理理念，歐盟不會逆潮流取消英語在歐盟的官方語言地位，但歐盟需要將其整個法律法規(guī)內(nèi)容梳理，刪除所有將英國作為成員國的法律法規(guī)內(nèi)容，并重新考慮英國入歐時提出的特殊要求是否仍需要維持，將歐盟其他國家與英國的關(guān)系以對外關(guān)系進行重新定義；而英國也需要調(diào)整取消歐盟相關(guān)內(nèi)容作為上位法制訂的法律法規(guī)，重新按照自身利益尋找新的法理依據(jù)，對歐盟其他重要判例作為判決依據(jù)的情形進行調(diào)整。

資金關(guān)系是英國與歐盟關(guān)系的重要紐帶。作為歐盟經(jīng)費的重要貢獻方之一，脫離歐盟意味著英國不需要再向歐盟繳納成員國會費。英國也無法獲得包括結(jié)構(gòu)基金和團結(jié)基金等財政返款。“脫歐”談判中，雙方將就由資金帶來的項目的執(zhí)行、評估等后續(xù)工作完成清查，明確界定各種情形下如何處理，對出現(xiàn)的問題協(xié)商責任。“脫歐”增加了歐洲金融體系的脆弱性，減弱了貨幣當局干預(yù)經(jīng)濟的力量。英國央行與歐洲央行之間的關(guān)系需要重新定義，雙方在政策目標、政策工具和資金安排上均需要重新形成相互適應(yīng)的新模式，也可能會產(chǎn)生歐洲大陸與英國在金融市場上的競爭，對雙方貨幣幣值都可能造成一定打壓。

伴隨市場的分割，原本在歐盟內(nèi)部普適的制度隨之瓦解，英歐均需要重新劃清邊界并做出調(diào)整。但是，情況可能因為協(xié)議而有所不同。例如，歐盟代表其成員國作為WTO的《政府采購協(xié)議（GPA）》的成員方，英國國內(nèi)政府采購需要按照歐盟統(tǒng)一承諾對外開放。“脫歐”之后，無論英國的業(yè)主還是承包企業(yè)，都要重新認識歐盟政府采購市場和要求，對于英國是否加入或以何種水平加入GPA存在不確定性。而英國和歐盟都是WTO成員，“脫歐”并不影響英國在WTO中的權(quán)利和義務(wù)。歐盟不斷加強代表歐盟國家進行對外談判的集中度，也因此培養(yǎng)了不少談判專業(yè)人才。脫離歐盟，英國不再享受歐盟創(chuàng)造的協(xié)議傘保障，不僅英國企業(yè)的國際合作空間和環(huán)境會發(fā)生急劇變化，而且對歐盟正在推進的對外談判進程也形成較大沖擊，英國迫切需要與其主要經(jīng)貿(mào)伙伴重新商談自貿(mào)協(xié)定、投資保護協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定等一系列的政府間經(jīng)貿(mào)協(xié)定，為跨國經(jīng)營活動提供更為穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。美歐正在進行的跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（TTIP）涉及規(guī)則和標準協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，美國主導(dǎo)的新服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）關(guān)注更多服務(wù)行業(yè)的深度開放，英國是兩項對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判的重要支持者，對于協(xié)調(diào)美歐利益、推進談判發(fā)揮了重要作用。英國退出歐盟可能導(dǎo)致雙方都需要重新審視各自出價與要價之間的平衡，英國是否作為單獨談判方加入談判存在不確定，使得本就推進不順的談判前景變得更加復(fù)雜。

值得注意的是，由于至今為止還沒有成員國退出過歐盟，《里斯本條約》第50條從未啟動過，在啟動和實施過程中的諸多細節(jié)也可能出現(xiàn)新的需要解決的內(nèi)容。歐盟現(xiàn)有的協(xié)議可能無法完全解決英國退歐過程中的所有問題，還需要歐盟與英國進行協(xié)商。兩年的時間對于完成“脫歐”所需解決的各類問題并不寬裕，不僅英國需要重新構(gòu)造對外關(guān)系，歐洲也可能力有不逮。未來兩年，在歐洲經(jīng)濟不景氣、恐怖主義和難民問題造成深遠影響、對申根協(xié)議質(zhì)疑聲音增加、德法等歐盟主要國家也面臨大選、幾個歐洲國家也有期待效法英國“脫歐”的情形下，歐盟快速有效完成英國“脫歐”談判的難度不容低估。（作者為商務(wù)部研究院研究員）