衛生人力資源失當配置的福利危機及其法制因應

董文勇

（中國社會科學院法學研究所，北京，100720）

衛生人力資源失當配置的福利危機及其法制因應

董文勇

（中國社會科學院法學研究所，北京，100720）

我國的衛生人力資源存在區域間、機構間、技術類型等方面的結構性配置失當，因而造成衛生福利危機。衛生人力資源的失當配置與市場機制的局限性相關，各國的共同經驗是在堅持市場配置機制的同時進行必要的國家干預。在市場經濟和法治條件下，我國應建立健全體現經濟、社會和衛生科學規律的衛生人力資源法律制度，通過形成利益滿足和利益引導機制來解決空間分布矛盾，通過形成國家服務和國家創造需求的機制來解決技術結構矛盾。

衛生人力資源；失當配置；市場配置機制

隨著經濟和社會的發展，我國醫療衛生事業取得了較快的進步，衛生人力資源水平的提高是其中比較突出的方面。各類衛生人才培養人數和從業人數持續增長，衛生人才類型齊備，人才結構完整，這對保障居民的健康需求發揮了重要作用。但是，我國衛生人力資源的配置也存在配置不均、結構失衡等問題，這種狀況影響了醫療衛生服務的可獲得性、可擔負性，在一定程度上造成了“看病難”“看病貴”的問題。因此，合理調控衛生人力資源的配置對于保障公民的健康權利具有重要意義。

本文所指衛生人力資源包括衛生技術人員、其他技術人員和管理人員。衛生人力資源的配置是指各類型衛生人員在培養和就業方面的結構性配比和空間分布。鑒于衛生人力資源配置存在種種問題，我國有必要建立和完善體現國家適度干預的衛生人力資源宏觀調控法律制度，以此促進衛生人力資源配置的合理化，為醫療衛生服務提供充分有效的人力資源保障。

一、我國衛生人力資源配置狀況透析

世界衛生組織指出，衛生人力資源的數量、質量和分布情況構成考察衛生人力狀況的系統框架。［1］按照該種角度，我國衛生人力資源配置的概貌主要通過衛生人力資源的數量規模及數量結構、技術結構、質量結構及其分布以及衛生人力資源的區域和機構分布等四個關鍵指標體現出來。

(一) 衛生人力資源數量規模及數量結構

我國有著豐富的衛生人力資源。2013年我國衛生人員總數約有979萬人，其中衛生技術人員約有721.1萬人。相比5年前，衛生人員總數增加了253.8萬人，增幅為35％；衛生技術人員增加了203.7萬人，增幅為39.4％。［2］與一些國家相比較，我國在2013年每萬人口醫師數就已經達到了20.4人，居發展中國家前列，并接近日本、波蘭、美國等經濟發達國家的水平①（見圖1）。

衛生人力資源數量規模的擴張可直接歸因于醫學教育的助推。自1980年以來，我國高、中等院校醫學專業學生培養規模持續增長，2000年以后的增長水平則更顯著（見圖2）。盡管近5年來衛生人才的培養速度有所下降，但是在數量上一直在保持高速增長。②

伴隨著醫學教育的發展，醫學專業畢業生數一直保持了高增長率。僅2013年，各類醫學專業畢業生總數就達到 1981—1985年期間醫學專業畢業生人數總和的2.2倍。③

(二) 衛生人力資源專業結構

從醫師的專業構成來看，內科、外科、婦產科等醫療服務類醫師占絕對多數；傳染科、職業病科、預防保健科等公共衛生服務類醫師所占比例顯著偏低，占比持續下降［2］（42）；外科、影像科、口腔科等科醫師的比例總體上升④（見圖3）。與專科醫師相比，全科醫師的數量偏少，盡管全科醫師占醫師總數的比例由2005年的 3.5％上升到 2010年的 5.4％、2013年的5.6％⑤，但是從社會的實際需要和國家醫藥衛生體制改革的目標來看，上升后的比例也是偏低的。與西醫醫師相比，中醫醫師所占比例總體上呈下降趨勢。

從業務分工角度看，醫師的數量比例高于護士，2013年全國醫護比接近1：1⑥，遠未達到1：2的理想比例。衛生技術人員以外的其他衛生從業人員（包括其他技術人員、管理人員、工勤技能人員）的數量增長較快，且增長速度大于衛生技術人員。從2011年到2013年，該類人員增幅為16.5％，超過同期衛生人員總數13.6％的增幅和衛生技術人員總數 16.2％的增幅。這類人員占衛生人員的比例由14.9％上升到15.3％。⑦

圖1 2007—2013年世界若干國家每萬人口醫師數量（單位：人）

圖2 高、中等院校醫學專業在校生數和招生數（單位：萬人）

圖3 醫師分科結構（單位：％）

(三) 衛生人力資源質量結構及分布

自1979年以來，我國醫學教育事業發展迅速，衛生人力資源的質量有了顯著提高。但是，從總體上看，具有大專及以下學歷的醫師和護士占多數比例，其中，這類學歷的護士占護士比例高達87.4％（見圖4）。相對于醫師而言，護士的學歷偏低。⑧

圖4 2013年醫師和護士學歷構成（單位：％）

在衛生人力資源質量的機構分布方面，受教育水平越高的衛生人員在醫療機構、特別是高等級醫療機構所占比例越高，而在公共衛生機構和基層醫療機構所占比例則越低；受教育水平低的衛生人員的機構分布規律則與前者相反⑧（見圖5）；農村地區衛生技術人員的受教育水平顯著低于城市衛生技術人員⑨（見表1）。

(四) 衛生人力資源區域分布結構

我國衛生人員分布密度總體上呈東部地區、中部地區、西部地區依次遞減態勢⑧（圖6）。經濟發達省份衛生人員的分布密度明顯高于欠發達省份。例如，2013年北京市每千人口衛生技術人員數為15.46人，貴州省為3.64人，北京市是貴州省的4.2倍，北京市每千人口執業醫師數為5.50人，貴州省為1.03人，北京市是貴州省的 5.3倍。在東部、中部和西部地區內部，衛生人員的分布密度也存在較大差距。

同時，衛生人力資源在城鄉之間的分布水平差距也較大。農村地區衛生人力資源的擁有水平顯著低于各省（直轄市、自治區）總體水平，城市衛生技術人員的分布密度遠高于農村［2］（36），且從2005年以來，前者的增長速度高于后者10.1個百分點。

二、衛生人力資源失當配置的福利危機

圖5 2013年各類醫療衛生機構衛生技術人員學歷結構（單位：％）

表1 2005年我國醫師和護士的受教育水平（單位：％）

衛生人力資源的合理配置是保障衛生福利的必要條件，然而，失當的配置則會造成一系列的福利危機，進而構成對法秩序的嚴峻挑戰。

(一) 衛生人力資源配置的主要矛盾

從衛生人力資源的數量規模方面看，我國衛生人力資源的分布密度整體較高。我國每萬人口醫師數已接近日本、波蘭等經濟發達國家，如果考慮經濟發展水平和居民收入水平，以及農村中大量存在的雖未取得執業（助理）醫師資格證書但實際發揮醫師作用的鄉村醫生，那么我國醫師的分布密度會更高。這表明，衛生人才短缺已不再是我國衛生問題的主要矛盾。盡管如此，在地區之間、城鄉之間以及不同等級醫療機構之間，衛生人力資源配置存在數量、質量失衡問題。在技術類型方面，專科醫師的比例高于全科醫師，醫療服務類醫師多于公共衛生類技術人員，醫師的比例高于護士，衛生管理等非衛生技術人員的增長速度高于衛生技術人員，這反映出我國衛生人力資源在技術分布結構上的矛盾性，與居民的醫療衛生需求并不完全匹配。⑩總體看，我國衛生人力資源配置是失當的。

(二) 人力資源失當配置下的福利危機

圖6 2013年各地區每千人口衛生技術人員數（單位：人）

適當規模的衛生人力資源是國民健康體系的必備要素，然而其與健康改善之間的關系并非始終是正相關關系。衛生人力資源短缺固然損及衛生服務的可獲得性，但是“一旦醫學進步、人員和設備的配置達到了一定的基本水平，再追加的醫療投入就沒有這么明顯的效果了”，“根據對發達國家的觀察，當醫療數量超出一定的變動范圍后，其邊際效用極小”。衛生人員數量規模擴張的結果往往是醫療服務量和醫療費用的增加，這是一個在許多國家都存在的普遍規律。醫療費用水平上漲使患者、社會和國家經濟負擔增加，并可能因為過度提供醫療服務而對患者、公民造成醫源性損害。衛生人力資源在地區之間、城鄉之間的數量、質量配置失衡會引起居民的疾病負擔增加和衛生結果的不平等，公民健康權利的平等性因之受到損害。

衛生人力資源類型結構失衡同樣會助推醫療費用水平的不合理上漲。醫療機構在非技術人員過剩的情況下，更有可能提高醫療收費而非裁汰冗員，因為前者成本低、影響小、容易實施。但是這會造成管理成本增加、效率降低。這同時意味著，患者所購買的醫療衛生服務發生貶值，損害了患者的公平交易權利。

衛生技術人員專業結構對衛生人員的就業結構、醫療衛生服務結構和服務模式均有較大影響，在很大程度上前者決定后者。衛生技術人員能夠提供哪些服務直接關系到社會能夠以何種費用擔負水平獲得哪些醫療衛生服務保障。例如，在全科醫生供給不足而專科醫生過剩的條件下，普通、常見疾病的治療成本會增加［3］，且健康促進和疾病預防等公共衛生服務就可能會短缺，衛生服務體系就會以治療服務為中心并主要提供專科醫療服務。因此，專業結構失衡會導致衛生價值異化和衛生效率減損，進而不利于改善國民健康和國家控制衛生總費用。

三、應對人力資源失當配置的法制立場

失當的衛生人力資源配置格局是在特定經濟、社會和法制條件下形成的，其中市場因素發揮了關鍵作用。對于致力于基本福利國家建設的我國而言，衛生人力資源法律制度面臨與市場經濟影響下的社會條件進行重新調適的任務。

(一) 市場缺陷與福利保障：國家的必要干預

一般而言，除極個別國家的特殊時期外，任何國家都存在或整體的或局部的醫療衛生服務市場，衛生人力資源的配置主要是通過市場機制進行的，我國亦然。［4］我國衛生人力資源失當配置的情勢即是在市場經濟條件下形成的，這表明，衛生人力資源的市場配置機制存在局限性。實際上，缺乏干預的衛生人力資源市場不能完全匹配國家設定的衛生福利目標，主要原因在于：

第一，市場機制不是社會公正保障機制。健康是人的至關重要的利益，健康權利是一項人權［5］，而人權不具有商品屬性。如果任由市場支配衛生人力資源的配置，那么個人經濟狀況必然影響其對醫療衛生服務的享有水平，經濟的不平等會進一步轉化為健康權利的不平等，進而引發道德危機。這種按經濟能力來分配、享有衛生人力資源的規則必然會顛覆公共倫理、損害社會公平。

第二，市場機制不能自發促進公共利益。在不同條件下，衛生資源的性質不盡相同。衛生人力資源相對于市場而言具有經濟性，但是相對于社會而言則具有福利性和社會政策性。在終極意義上，衛生人力資源的根本價值在于救死扶傷、保障國民健康，而其經濟價值則是第二位的、派生性的、工具性的。在市場經濟社會，單純對于經濟利益和個人利益的追求會損害商品或服務的道德性，盡管在某些時候這種追求在客觀上也可能會促進公共利益。同理，任由經濟規則支配的衛生人力資源也會背離其社會價值，甚至可能成為反公共利益的力量。

第三，衛生人力資源市場不具有自足性。衛生人力資源的配置不僅受勞動力的價格或相對價格的影響，而且更多地受個人技術和學術成長性、執業環境和條件等非經濟因素的影響。［6］這決定了價值規律不完全有效，市場失靈必然發生。這一特殊市場蘊含著非市場邏輯，故只能通過非市場手段來應對。

第四，衛生人力資源配置的市場機制具有盲目性。在價值規律支配下，衛生人力資源的公益性與其逐利性之間存在著結構性矛盾，由于衛生人力資源市場波動周期長［7］，這種矛盾性在衛生人員的培養周期內難以得到緩解，自由市場配置的盲目性不利于醫療衛生事業的穩定發展。

鑒于不合理的衛生人力資源配置格局造成福利減損，且單純的人力資源市場機制存在諸多局限性，因而應當對其進行非市場性外部干預。根據我國《憲法》第二十一條，發展醫療衛生事業、保護人民健康是國家的憲法義務，因此，國家應當是衛生人力資源市場健康發展的最有力的管控者，在全面建設法治國家背景下，國家有能力、有資源、有責任通過科學合理的法律手段對醫療服務市場進行有效干預。

(二) 衛生人力資源市場規制的域外經驗

市場經濟國家的共同經驗表明，不同地區、不同層次和類型的醫療機構對衛生人員的專業和學歷均有不同的具體要求。［8］鑒于市場機制存在局限性，各國在堅持市場機制的同時，無不實施一定的干預，主要體現為制定并實施各種行政管制或指導措施。

在加拿大，針對醫師數量的增長快于人口增長的情況，1992年省與領地衛生部長會議決定制定衛生人力資源戰略指導規劃，其中包括1993年加拿大醫學院校入學率減少10％的計劃。Ontario省政府為此制定了四項政策，包括：第一，提高醫學畢業生注冊執業的費用標準；第二，限制提供公共醫療服務的醫師名額；第三，對在加執業的外籍醫師實行配額；第四，限制醫學院的入學名額。［9］在歐盟國家，絕大多數成員國對于提供公共醫療服務的醫生數量采取了限制措施。［10］例如德國規定，當某地區醫生與居民人數比達到一定標準時，則不再批準醫生在該地區執業。［2］（109）在意大利、西班牙、芬蘭、瑞典，中央政府則以凍結人員編制的方式嚴格限制醫療機構。［10］（26）在葡萄牙，在1986—1989年間，中央政府沒有批準新增醫療服務崗位。［11］

衛生人力資源的數量控制還常與就業地點分布聯系起來。美國為保證邊遠地區的農村居民平等享受基本醫療服務，建立了一系列鼓勵醫生到邊遠地區服務的制度，如醫學院校畢業生到邊遠地區工作一段時間以后，可獲得上學期間的學費補償。［12］

各國還注意對衛生人力資源的技術結構和服務領域進行調控。日本存在衛生人員技術結構失衡的問題，表現為專科醫生的比例不斷提高。為此日本厚生省決定建立家庭醫生制度，發展全科醫生。［13］在歐盟國家，各國調整衛生人員技術結構的具體措施是鼓勵全科醫生的培養，并同時建立轉診制度，以保障市場對全科醫生的需求。

歐盟國家試圖控制醫生數量增長率的努力總體上是成功的。在多數國家，增長率在1980—1994年間比1970—1980年間要低，后者的增長率在被低估的情況下是4.3％，而前者則僅為2.5％。［10］（121）這些國家的歷史經驗揭示了，衛生人力資源的配置應當實行有國家干預的市場機制。

(三) 衛生人力資源配置的法制要義

前文述及，我國需要通過科學合理的法律制度來規制衛生人力資源的配置。所謂“科學合理”，要義至少有二：一是符合客觀規律，二是能夠保障福利和公益。

在市場經濟條件下，社會生活不可能脫離市場規律、利益因素的影響，衛生技術人員必然傾向于到城市、經濟發達地區或高等級醫療機構執業，傾向于從事醫療服務而非公共衛生服務，這是客觀規律。違背社會客觀規律的行政措施必然無效，歷史上，我國教訓深刻。［14］事實上，在政府與市場之間信息和技術力量對比高度懸殊的情況下，政府包辦亦難保障衛生福利；況且政府也會“失靈”［15］，簡單強制性的行政措施更不足取。市場固然有缺陷，但問題的關鍵在于如何去規范這個市場、利用市場實現國家意志。因此，構建有效的衛生人力資源配置法律制度須能體現經濟規律、社會規律。“法律是利益的估價和利益的平衡”［16］，制度之設置必須以認可并尊重衛生人員的利益為前提，若單方面強調公共利益而忽視衛生人員個人利益，則必然引發其他矛盾。除經濟規律和社會規律外，法律制度還需滿足衛生科學規律，例如衛生技術人員的數量規模和數量結構應當能夠適應疾病譜變化，為此，靜態之制度應能滿足動態調節之需要。

法律對經濟規律和社會規律的遵從并不等于遷就。衛生制度之設意在保障國民健康，經濟和社會規律可為憑借之工具。任何市場都應當是有法制的市場，當市場偏離衛生福利目標時，法制可為糾正，甚或另辟蹊徑、為衛生福利開辟行政化管制的“自留地”。對此，前述西方國家的經驗足資借鑒。

四、衛生人力資源合理配置的法制完善

根據我國憲法，國家依法而治。十八屆四中全會又提出了全面推進依法治國的目標。在法治條件下，國家對衛生人力資源市場的干預應主要依法進行。“衛生法規的趨勢一言以蔽之就是讓衛生服務更加公平，在此背景下，公平可解釋為衛生資源和服務的分配與衛生需求相適應。”［17］然而，我國有關衛生人力資源的立法較為稀缺，除《執業醫師法》《護士條例》和《鄉村醫生從業管理條例》等側重于執業管理的法律法規之外，著眼于衛生人力資源培養和配置的法律文件或相關條款還很少。為實現衛生人力資源配置效率性和公平性的平衡、滿足公民健康服務需求，實現衛生人力資源配置法治化，國家有必要構建完善的衛生人力資源配置法律制度。

(一) 保障人力資源合理規模的法制改善

在保證受醫學教育機會平等的前提下，國家應通過立法規定衛生和教育部門在規劃招生名額方面的義務，使醫學專業的招生數量符合預期畢業年份社會對衛生人員的需求，并以法律責任的形式抑制高校盲目擴大招生的沖動。在保證醫學專業畢業生自由擇業權利和從業機會的前提下，為了提高衛生人力資源質量并進行數量控制，有必要提高衛生從業資格標準。相應地，得撤銷《鄉村醫生從業管理條例》中有關降低鄉村醫生執業標準的規定，因為農村衛生人力資源匱乏是個結構性問題，這一問題完全可以通過調控既有衛生人力資源的地區分布加以解決。降低執業標準既不利于控制從業醫生的數量，又有可能因此而降低服務質量、損害公民健康權利的平等性。

(二) 保障人力資源適當技術類型的法制構建

為保證衛生人力資源技術結構配比合理化，應以醫療衛生需求決定衛生人員培養和就業選擇。

第二，建立全科醫生和中醫藥人才的供應保障制度。全科醫生是基本醫療服務制度的人才保障，專科醫生所占比例過高反而會造成“醫生短缺”問題［6］（82），且專科醫生培養成本過高、服務范圍窄，對于衛生資源相對匱乏的我國來講，并不實際。而“如果擁有大批初級醫生，我們就能在降低醫療費用的同時減小就醫的難度，甚至還能提高健康水平”［6］（87）。中醫藥服務在促進居民健康、預防和治療疾病方面有獨特的技術優勢和成本優勢，這是我國重塑醫療衛生發展的世界典范、破解醫療費用控制這一世界性難題的最有希望的突破口，“培育壯大中醫藥人才隊伍”已成為中國特色醫藥衛生制度的應有之義。［18］然而，鑒于衛生人力資源市場具有局限性，市場機制可能會掩蓋不符合市場經濟法則的有效需求，進而這些需求難以通過市場機制得到充分滿足。因此，為保障全科醫生和中醫藥人才供應，國家有必要就全科醫學和中醫藥學人才的培養使用問題進行專門的立法，依法保證全科醫學和中醫藥學專業的招生名額、就業指導、業務培訓和職稱晉升，特別是根據中醫藥人才培養和成長的特殊規律制定有別于西醫人才的教育和考評制度。為配合該制度，國家還應通過制定“國民健康法”“醫療服務法”將“預防為主”這一衛生政策原則轉化為法律原則，以國家主動創造預防保健服務和公共衛生服務需求的方式增加執業崗位，保障全科醫生和中醫藥人才學有所用、人盡其才。同樣，如預防保健專業、康復醫學專業等公共衛生類專業的人力資源培養和配置使用，也適用于上述制度。

第三，建立護理人才供應保障制度。醫療服務是集診、療、護、管為一體的系統性服務，護理人才短缺、受教育水平過低不利于充分利用醫師資源，也不利于醫師向護士轉移服務，醫護比過高已經成為制約我國醫療服務質量和效率提高的突出問題。有鑒于此，我國有必要調整教育層次結構，政府通過教育規劃擴大高等院校護理專業招生數量，并通過修改《護士條例》提高護士執業標準，創造護理人才進出機制；建立護理人才編制、薪酬和工作條件保障制度和臨床人才轉崗制度。

國家通過立法制定有關醫療衛生機構技術崗位、管理崗位及各技術崗位間比例結構的指導標準。區域衛生規劃是政府對衛生人力資源市場進行間接干預的主要體現，藉此使衛生人力資源的配置體現國家的意志和政府衛生管理目的。前述指導標準應作為區域衛生規劃制定和實施的依據，防范因人設崗以及人員設置的結構性矛盾。另外，還需要制定和實施促進醫療衛生機構合并的法律制度，以減少管理人員和工勤人員的比例。

(三) 保障人力資源合理分布的法制調整

國家應通過定向培養、學費減免等制度，鼓勵和獎勵高校醫學畢業生到農村、中西部地區和基層醫療衛生機構就業。為體現經濟和社會客觀規律，國家還應明確、細化《執業醫師法》《護士條例》《鄉村醫生從業管理條例》等現行法律中有關待遇保障的規定，建立社會補償制度、社會優待制度，以保證前述人員的合法權益、補償其個人損失，獎勵其有利于促進國家健康戰略實施的執業地點選擇行為。

待遇保障制度可規定，中、西部地區公立醫療機構衛生人員的待遇水平應高于或至少不低于東部地區相同職稱、相同職務、相同業務的衛生人員的待遇水平；農村衛生人員的待遇水平不低于同一地區相同職稱、相同職務、相同業務的城市衛生人員的待遇水平。在職稱考評、業務培訓等方面賦予這些衛生人員以優先權利。國家設立財政專款，對在基層醫療機構、中西部地區和貧困地區執業的衛生人員提供補貼。補償和獎勵制度可規定，對于城市和東部地區的衛生技術人員到農村、基層或中西部地區醫療衛生機構執業的，給予一般性獎勵；對在上述地區取得優異成績的，應給予特別獎勵。我國有必要通過專門立法的形式來保障扶助性和獎勵性制度的實施，改變目前《執業醫師法》《中醫藥條例》《鄉村醫生從業管理條例》《醫師、中醫師個體開業暫行管理辦法》等規范性文件和有關政策中獎勵性規定過于粗略、可操作性不強、流于形式的問題。

衛生人力資源在地區之間的合理配置可通過區域衛生規劃制度加以保障。區域衛生規劃的制定應城鄉統籌，根據衛生人員的集中度、醫療衛生需求結構等情況合理配比城鄉、不同等級公立醫療衛生機構的人員編制數和專業崗位結構，通過崗位增減調整引導衛生人員對執業地點、執業機構和業務類別的選擇行為。同時，通過立法明確各級衛生行政部門應承擔衛生人力資源信息服務職能，為衛生人力資源地區間流動提供參考。

國家財政稅收制度應當能夠通過影響醫療機構而影響衛生人力資源的配置。為改善在農村、中西部地區和基層醫療機構執業的衛生人員的工作條件，增強前述地區和機構對高層次衛生人員的吸引力，國家有必要通過財政、稅收等手段平衡城鄉之間、地區之間和不同等級醫療機構之間的發展水平和競爭能力。對于提供公共衛生和基本醫療服務的營利性醫療機構給予稅收減免和提供政府援助；提高對農村和中西部地區社會醫療保險基金的財政補助標準。國家有必要制定《醫療衛生事業促進法》，以確保政府能夠切實履行職責，增強財政投入制度的合理性、穩定性和可執行性。

五、結語

衛生人力資源是醫療衛生體系中最重要的資源。我國衛生人力資源配置問題的主要矛盾不在于數量規模，而在于配置結構失當。這種結構性配置矛盾與市場經濟條件下國家對衛生人力資源市場的干預欠缺、干預失于科學合理有關。受利益保障制度建設滯后等因素的影響，城市高質量衛生人才不能沉降到農村高等級醫療機構的衛生人才不能沉降到基層，從而形成城鄉之間、地區之間、醫療衛生機構之間在社會需求和人力資源配給方面的結構性矛盾；由于國家服務職能不足，衛生人力資源的技術結構背離預防為主原則和中國特色衛生制度目標。衛生人力資源配置的結構性矛盾必然引發衛生福利危機。在建設法治國家背景下，國家保障國民衛生福利應立足于科學合理的法律制度，法制之構建須符合經濟、社會和衛生科學客觀規律，使制度具有公民的、特別是衛生人員的權益滿足功能，以及具有推動國家義務履行功能。在具體制度構建方面，應通過形成醫務人員利益滿足和利益引導機制來解決空間分布矛盾，通過形成國家服務和國家創造需求機制來解決技術結構矛盾。

注釋：

① 中國相關數據來源：國家衛生和計劃生育委員會編，《中國衛生和計劃生育統計年鑒2014》，中國協和醫科大學出版社2014年版，第 36頁。外國相關數據來源： WHO. World Health Statistics 2015， WHO Press， Geneva： Switzerland， 2015，pp.114-120.

② 根據《中國衛生和計劃生育統計年鑒 2014》所載數據整理繪制。更多數據參見該書第68頁。

③ 根據《中國衛生和計劃生育統計年鑒 2014》所載數據計算得出。基礎數據參見國家衛生和計劃生育委員會編：《中國衛生和計劃生育統計年鑒 2014》，中國協和醫科大學出版社 2014年版，第69頁。

④ 根據1991、2001、2006、2011四年分別出版的《中國衛生統計年鑒》及《中國衛生和計劃生育統計年鑒 2014》所載數據整理繪制。

⑤ 參見《中國衛生和計劃生育統計年鑒2014》，第42頁。另據原衛生部部長陳竺于2011年3月17日在全國基層衛生和新農合工作會議上公布的數據，這一比例為3.5％，參見吳鵬：《去年全國過半人到基層就醫》，《新京報》2011年 3月 18日第A24版。實際上，即便這一比例是5.3％，也遠低于30％～60％的國際平均水平。

⑥ 2010年醫師總數為近279.5萬人，注冊護士總數約為278.3萬人。參見《中國衛生和計劃生育統計年鑒2014》第25頁。

⑦ 此處5個比例數據均系筆者計算得出，基礎數據參見《中國衛生和計劃生育統計年鑒2014》第25頁。

⑧ 根據《中國衛生和計劃生育統計年鑒 2014》所載數據整理繪制。

⑨ 資料來源于（英）Sudhir Anand、范玉華等：《中國醫療衛生人力資源：數量、質量和分布》，載韓啟德主編：《21世紀中國與全球健康》，北京大學出版社2008年版，第63頁。

⑩ 在短缺經濟年代，威脅我國居民健康的疾病主要是傳染病、腸胃病等“貧困病”。隨著經濟發展水平的提高，糖尿病、心腦血管疾病等慢性病逐漸成為我國的常見病和多發病。2009年2月衛生部公布的第四次國家衛生服務調查主要結果顯示，在從1998年到2008年的10年中，高血壓病和糖尿病的病例數增加了2倍，心臟病和惡性腫瘤的病例數增加了近1倍。而2014年公布的第五次國家衛生服務調查結果顯示，與 2008 年比較，15歲及以上人口慢性病患病率上升了9 個百分點。顯然，疾病譜變化與不同技術類型人員的數量結構并不匹配。

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［編輯： 蘇慧］

Welfare crisis under the disproportion of health human resources and its legal counter-measures

DONG Wenyong
（Law Institute， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720， China）

In China， the health human resources are not well proportioned in regions， health establishments and technical types， which results in the welfare crisis. The disproportion of health human resources is ascribed to the limitations of the market mechanism， and the counter-measures adopted by many countries are the government's intervention in the market. To reasonably proportion the health human resources under the conditions of the market-oriented economy and of the rules of law， the legal system should be built on the orders of the economy， society and health sciences. The goals are allocating the health workforce appropriately between districts and health establishments by assurance of their interests， and arranging the skill structure by the fulfillment of the government's functions of public service and by creating the demand of primary health.

health human resources； proportion； mechanism of legal allocation

DF36

A

1672-3104（2016）01-0027-09

2015-07-10；

2015-09-18

董文勇（1976-），男，天津靜海人，中國社會科學院法學研究所副研究員，法學博士，主要研究方向：衛生法，社會法