我國生態文明建設分類考核的指標體系和流程設計

王雪松，任勝鋼，袁寶龍

（中南大學商學院，湖南長沙，410083）

我國生態文明建設分類考核的指標體系和流程設計

王雪松，任勝鋼，袁寶龍

（中南大學商學院，湖南長沙，410083）

構建和實施生態文明建設考核機制是轉變政府執政理念，推進經濟、政治、社會、文化、生態“五位一體”發展，落實生態文明建設任務的重要保證。現行以 GDP為核心的政績考核體系忽視了不同地區的發展基礎、發展條件，難以反映經濟發展的資源環境成本和區域特征。針對這一現實問題，構建以主體功能區為依據的生態文明建設分類考核指標體系和流程，從生態環境、生態經濟、生態社會、生態政治和生態文化五個方面建立了三級考核指標體系，并設計了生態文明建設考核流程，最后，提出了保障生態文明建設分類考核辦法健康運行的政策建議。

生態文明建設；主體功能區；分類考核

黨的十八大明確提出，“加強生態文明制度建設，要建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。”黨的十八屆三中全會進一步強調，“要糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益等指標的權重”，把領導干部從GDP單項考核的指揮棒下解脫出來，并將考核結果作為獎優罰劣的重要依據，才能有效推動生態文明建設，這是新常態背景下我國對經濟社會發展方式轉變提出的新要求。經濟社會與生態環境協調發展是我國生態文明建設的重要方向，然而，現有對政績考核大多以GDP作為主要指標，忽視了不同地區的發展基礎、發展條件，難以反映經濟發展的資源環境成本和區域特征。由此可見，構建我國生態文明建設考核機制是生態文明制度建設的首要任務。2010年，國務院發布了《全國主體功能區規劃》，在國家層面確定了優化開發區域、重點開發區域、農產品主產區域、重點生態功能區域及禁止開發區域五大主體功能區，明確了各主體功能區的發展重點和方式。實行生態文明建設分類考核有助于引領不同區域實行差異化的發展，引導領導干部樹立正確的政績觀，有助于綜合考察經濟、政治、社會、文化、生態績效，形成全面、科學的領導干部考核體系。

一、文獻綜述

近年來，國內學術界圍繞生態文明建設考核展開了系列研究。在實施生態文明建設考核的必要性方面，包國憲、王學軍［1］認為以公共價值為政府績效建構基礎的科學管理，才能保證政府產出與社會需求的高度一致。而生態文明建設正是公共價值的體現之一，構建科學的生態文明建設考核機制也是彰顯政府合法性的要求。進一步有研究［2］認為，當前我國生態文明建設中存在的種種問題，表面上是粗放的生產、生活方式，深層原因在于生態文明制度建設的不健全和執行不到位。而生態文明制度執行不到位的原因卻在于生態文明建設考核并未成為政府績效考核的剛性約束工具，導致政府的選擇性執行。這一問題的探討也體現在諸多的研究中。例如，馬亮［3］認為官員晉升激勵與政府績效目標設置水平呈U型曲線關系，這表明如果生態文明建設績效能夠作為官員晉升的主要依據，那么官員就會在政府績效目標的設置中提高對生態文明建設方面的考核比例。呂凱波［4］以國家重點生態功能區的數據為基礎，檢驗了生態文明建設對縣級官員晉升的影響，結果發現，生態環境績效對縣委書記的晉升有顯著的促進作用。潘峰［5］基于演化博弈理論探討了地方政府環境規制決策的演化過程，研究結果表明政績考核體系中環境質量指標的權重系數是影響地方政府環境規制決策的重要因素之一。任丙強［6］認為地方政府及官員的行為具有“理性人”特征，行為模式受到中央對地方政府績效考核的激勵與約束，因此，在地方政府考核機制中應增加對生態建設的指標。

在生態文明建設考核指標及考核方式研究方面，目前主要集中討論考核指標體系的構建。例如，楊皓然［7］針對青海省原有生態政績考核弱化現象，在一級指標“考核類別”中增設“生態發展”大項，在二級指標中將“環境保護”“生態建設”“綠色發展”等方面納入進來。Wang［8］將環境績效的 18個子指標分為能源和產業結構類、能源技術和效率類、環境影響類及社會經濟效益類，應用模糊層次分析法和隸屬度分析法評估北京能源使用規劃的環境績效，最后提出了平衡北京經濟發展與環境保護的路徑。但上述研究并未考慮區域之間及區域內部發展的差異，“一刀切”的生態政績考核方式容易導致“好的更好，差的更差”的制度陷阱。基于此，有學者進一步提出應根據區域發展特征制定差異化的考核指標體系。例如，Ai［9］應用松弛變量模型和熵模型研究了中國區域環境績效，結果表明，由于區域發展的異質性及綠色技術創新水平的差異，區域之間的環境績效具有較大的差異。張歡［10］運用主成分分析法對我國30個樣本省份2012年生態文明建設狀態及生態文明協調度進行了實證評價，結果顯示我國東中西部地區的生態文明建設存在明顯的區域差異。上述研究認為這種差異應在考核指標設計和權重分配上充分體現。基于此，楊春平等［11］研究提出結合主體功能區劃和地區發展實際實行分類考核。白楊等［12］研究提出生態文明分層建設與跟蹤評估指標體系，在開展評估時應結合當地實際情況。但上述研究只提出了實施分類考核的思路，考核指標還未形成體系，并未提出具體如何進行考核的操作性建議。

綜上所述，現有關于生態文明建設考核機制的研究還存在以下不足：其一，現有設計的分類考核指標還停留在《全國主體功能區規劃》的層次上，未結合生態文明建設的內涵和任務作進一步豐富和完善；其二，關于以主體功能區為依據的生態文明分類考核流程缺少研究，這也是導致現有研究成果難以有效指導生態文明考核實踐的主要原因。基于以上研究不足，本文建立體現主體功能區特征的生態文明建設分類考核指標體系，并設計以縣為基本單位、自下而上的分類考核流程。本研究有助于為生態文明建設考核機制的頂層設計與實施提供決策依據。

二、生態文明建設分類考核指標體系設計

(一) 指標體系設計的原則

在我國生態文明建設的考核指標體系設計中，本文遵循以下原則：

一是數據的可獲得性原則。為了保證考核結果的客觀性，本文所選取的指標應是國家及區域各類統計年鑒、統計公報、相關部門公布的有關數據以及通過間接計算可獲得的數據，從而避免考核主體的主觀性對考核結果的干預。

二是系統性原則。為了緊密結合生態文明建設與經濟、政治、文化、社會“五位一體”發展的戰略需求，本文從環境、經濟、社會、政治、文化五個方面系統設計生態文明建設的考核指標體系，力求全面反映生態文明建設的內涵和主要任務。

三是差異化原則。為了體現全國主體功能區定位的差異，本文應根據優化開發區、重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區及禁止開發區的發展重點不同而選取差異化的考核指標，避免所有區域“一刀切”的考核辦法。

四是導向性原則。建立科學的生態文明建設考核指標體系，其目的在于引導黨政干部轉變發展理念，注重經濟與環境的協調發展。通過重點考核經濟、社會發展對生態環境的影響，引導各級政府落實綠色發展任務。

(二) 指標選取的辦法

本文按照以下步驟選取生態文明建設考核指標：第一，理論預選，明確生態文明建設的具體內涵和主要任務，構建包括環境、經濟、社會、政治、文化建設“五位一體”的生態文明評價指標體系的總體框架。圍繞總體框架進一步收集和分析生態文明建設考核指標體系的資料，建立關于生態文明建設考核的指標庫。第二，專家咨詢，將理論預選的指標集發放給兩型社會與生態文明協同創新中心的專家及湖南省發改委、湖南省環保廳、湖南省國土廳、湖南省統計局、湖南汨羅循環經濟產業園等相關部門的管理人員進行篩選和修正。雖然專家選擇具有其主觀性，但是，綜合各位專家的意見，在一定程度上可以反映生態文明建設考核的重點。第三，確定指標，結合專家意見和各主體功能區的特征，確定最終考核指標體系。

(三) 具體指標的選擇

根據上述總體考核思路和指標選取辦法，本文建立了關于生態文明建設分類考核的三級指標體系。一級指標包括生態環境、生態經濟、生態社會、生態政治和生態文化共5項；二級指標包括生態保護、污染控制、資源儲量、經濟發展、循環經濟、節能減排、人口健康、公共服務、居民生活、環境規制、政府績效、生態宣傳和生態教育共13項；三級指標將根據主體功能區的定位和生態文明建設的重點不同，分別制定差異化的考核指標。同時根據指標的重要性程度，將其分為約束性指標和參考性指標。約束性指標指各級地方政府必須完成的指標，是對各級黨政干部生態文明建設績效考核的硬約束。約束性指標不達標，該項指標值為 0，對黨政干部提拔任用可實行“一票否決制”。參考性指標是對各級黨政干部生態文明建設績效考核的軟約束，屬于預期性指標，作用在于引導各級政府全面落實生態文明建設任務。

1. 優化開發區域的考核指標

優化開發區域的生態文明建設應注重環境、經濟、社會、政治和文化的均衡發展，考核重點應在經濟社會發展的質量。因此，重點考核現代服務業、高新技術產業等生態經濟類指標及生態環境類指標，具體如表1所示。

表1 優化開發區域生態文明建設考核指標

2. 重點開發區域的考核指標

重點開發區域的生態文明建設應注重生態經濟和生態社會的發展，同時要兼顧在經濟發展過程中對環境的保護。因此，重點應考核城鎮化率、高新技術產值、工業發展能耗和污染物控制等方面的指標，具體如表2所示。

表2 重點開發區域生態文明建設考核指標

3. 農產品主產區域的考核指標

農產品主產區域生態文明建設應注重生態農業發展和農村生態環境保護，同時，應注重農村社會發展。因此，重點考核農產品加工業產值、農業機械化水平等生態經濟類指標，兼顧生態環境等其他方面的指標，具體如表3所示。

表3 農產品主產區域生態文明建設考核指標

4. 重點生態功能區域的考核指標

重點生態功能區域的生態文明建設應注重生態環境保護與經濟、社會平衡發展，增強生態產品生產能力。因此，重點應考核森林蓄積增長率、生物物種多樣性指數等生態保護類指標，同時，兼顧生態社會和生態文化類指標，具體如表4所示。

表4 重點生態功能區域生態文明建設考核指標

5. 禁止開發區域的考核指標

由于禁止開發區域均是各級各類自然文化資源保護區域，禁止工業化和城鎮開發，點狀分布于其他 4類主體功能區之中。該區域不設置經濟類考核指標，重點考核生態環境保護、生態制度建設及生態文化建設方面的指標，具體如表5所示。

三、生態文明建設分類考核流程

本文將現行的政府績效考核模式與基于主體功能區定位的生態文明建設分類考核相結合，這種以縣為單位的生態文明建設考核機制也體現了“省管縣”體制改革的思路，能夠充分發揮縣級政府生態文明建設的能動性。［13］因此，省域級可按如下流程實施生態文明建設考核，第一，利用各主體功能區的考核指標體系單獨考核縣市區的生態文明建設績效，綜合計算得出各省域的縣市區生態文明建設績效得分；第二，按照我國主體功能區分類，對屬于同一主體功能區的縣市區生態文明建設績效得分求平均值，得出各省不同主體功能區的生態文明建設績效得分；第三，結合專家打分法和各省所包括的不同主體功能類型的縣市區比例，對各省所包括的不同主體功能區的重要性程度進行打分排序，確定各類主體功能區的權重；第四，利用各省不同主體功能區的生態文明建設績效得分乘以相應主體功能區的權重，然后相加得出其生態文明建設綜合績效。

以湖南省為例（如圖1所示）。由于湖南省《主體功能區規劃》將122個縣市區劃分為43個重點開發區域、35個農產品主產區域、44個重點生態功能區域及370個點狀禁止開發區域。首先，按照各主體功能區的指標體系分別考核122個縣市區；其次，將43個重點開發區域的績效進行綜合，得到湖南省重點開發區域的生態文明建設績效，同理，得出其他主體功能區的績效得分；再次，根據湖南省各類主體功能區的比例分配權重；最后，根據各主體功能區的得分和權重綜合考核得出湖南省的生態文明建設績效。

表5 禁止開發區域生態文明建設考核指標

圖1 湖南省生態文明建設分類考核流程

四、實施生態文明建設分類考核的建議

為了保障生態文明建設分類考核辦法健康運行，本文提出如下建議：

第一，要加快編制自然資源資產負債表，建立主要領導者對自然資源資產損益情況的離任審計制度。地方行政領導在任期結束時須進行自然資源資產損益情況的審計，評估其任期內自然資源資產的增（減）值情況。針對考核和審計結果，將其分為優秀、良好、合格、不合格四個等級，明確規定各等級對應的責任，形成嚴厲的倒逼機制，推動生態環境保護與經濟社會協調發展。

第二，建立健全責任追究制度。明確各地主要領導及政府部門生態文明建設的“責任清單”和“權力清單”，健全和執行嚴格的責任追究制度。依據我國生態文明建設的總體部署，明確各政府部門的建設目標和主要責任，形成任務分工明確、權責清晰的生態文明建設目標責任體系。對忽視民生、損害環境、貽誤生態文明建設的領導干部要嚴肅處理，并對其實施終身責任追究制，尤其是對約束性指標不達標的黨政干部實施“一票否決制”。

第三，建立健全激勵約束制度。政績考核不再進行統一排名，只對同一主體功能區的縣市區進行排名，引導各縣市按照主體功能定位來推動經濟社會發展。生態文明建設績效考核結果的運用，要體現我國任人唯賢的用人導向。要把生態文明建設績效的分類考核結果作為用人的主要依據，真正使優秀干部充分涌現，各盡其能，才盡其用。

［1］ 包國憲， 王學軍. 以公共價值為基礎的政府績效治理——源起、架構與研究問題［J］. 公共管理學報， 2012， 9（2）： 89-97.

［2］ 嚴耕， 林震， 吳明紅. 中國省域生態文明建設的進展與評價［J］. 中國行政管理， 2013（10）： 7-12.

［3］ 馬亮. 官員晉升激勵與政府績效目標設置——中國省級面板數據的實證研究［J］. 公共管理學報， 2013， 10（2）： 28-40.

［4］ 呂凱波. 生態文明建設能夠帶來官員晉升嗎？——來自國家重點生態功能區的證據［J］. 上海財經大學學報， 2014， 16（2）：67-75.

［5］ 潘峰， 西寶， 王琳. 地方政府間環境規制策略的演化博弈分析［J］. 中國人口·資源與環境， 2014， 24（6）： 97-102.

［6］ 任丙強. 生態文明建設視角下的環境治理： 問題、挑戰與對策［J］. 政治學研究， 2013（5）： 64-70.

［7］ 楊皓然， 王躍榮. 生態立省戰略下青海生態政績考核體系初探［J］. 青海社會科學， 2009（6）： 70-73.

［8］ Wang Lei， Xu Linyu， Song Huimin. Environmental performance evaluation of Beijing's energy use planning ［J］. Energy Policy， 2011（39）： 3483-3495.

［9］ Ai Hongshan， Deng Zhige， Yang Xuejun. The effect estimation and channel testing of the technological progress on China's regional environmental performance ［J］. Ecological Indicators， 2015（51）： 67-78.

［10］ 張歡， 成金華， 陳軍， 倪琳. 中國省域生態文明建設差異分析［J］. 中國人口·資源與環境， 2014， 24（6）： 22-29.

［11］ 楊春平， 謝海燕， 賈彥鵬. 完善領導干部政績考核機制促進生態文明建設［J］. 宏觀經濟管理， 2014（10）： 15-17.

［12］ 白楊， 黃宇馳， 王敏， 黃沈發， 沙晨燕， 阮俊杰. 我國生態文明建設及其評估體系研究進展［J］. 生態學報， 2011， 31（20）：6295-6304.

［13］ 袁建軍， 金太軍. “省管縣”體制改革研究——以經濟管理體制改革為研究視角［J］. 政治學研究， 2010（5）： 73-81.

［編輯： 蘇慧］

Index system and process design of classification assessment of ecological civilization construction in China

WANG Xuesong， REN Shenggang， YUAN Baolong
（School of Business， Central South University， Changsha 410083， China）

Building and implementing the assessment system of ecological civilization construction is the important guarantee to transform the ruling idea of the government， to promote the integration of the economic， political， social，cultural， and ecological development and to implement the task of ecological civilization construction. The current assessment system ignored the development conditions and foundations in different areas， hence rendering it difficult to reflect the economic development of the resources and environment cost and regional characteristics. In view of this problem， the present essay attempts to construct the evaluation system of ecological civilization， to establish a three-level indicator mechanism in such five aspects as ecological environment， ecological economy， ecological society，ecological political and ecological culture， to design the assessment process， and finally to put forward the policy recommendations about implementation of assessment measures.

ecological civilization construction； development priority function zones； classification assessment

C935

A

1672-3104（2016）01-0089-09

2015-11-18；

2016-01-16

國家社科重大項目“長江經濟帶產業綠色發展戰略與政策體系研究”（15ZDA020）；教育部哲學重大項目“生態文明制度建設研究”（13JZD016）

王雪松（1973-），女，吉林省吉林市人，中南大學商學院博士研究生，主要研究方向：區域與產業發展管理；任勝鋼（1975-），男，湖南津市人，中南大學商學院教授，博導，主要研究方向：產業發展戰略與管理；袁寶龍（1986-），男，甘肅西峰人，中南大學商學院博士研究生，主要研究方向：環境規制與產業生態化發展