我國生態(tài)文明建設(shè)分類考核的指標體系和流程設(shè)計

王雪松，任勝鋼，袁寶龍

（中南大學商學院，湖南長沙，410083）

我國生態(tài)文明建設(shè)分類考核的指標體系和流程設(shè)計

王雪松，任勝鋼，袁寶龍

（中南大學商學院，湖南長沙，410083）

構(gòu)建和實施生態(tài)文明建設(shè)考核機制是轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，推進經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”發(fā)展，落實生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的重要保證。現(xiàn)行以 GDP為核心的政績考核體系忽視了不同地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件，難以反映經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境成本和區(qū)域特征。針對這一現(xiàn)實問題，構(gòu)建以主體功能區(qū)為依據(jù)的生態(tài)文明建設(shè)分類考核指標體系和流程，從生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)社會、生態(tài)政治和生態(tài)文化五個方面建立了三級考核指標體系，并設(shè)計了生態(tài)文明建設(shè)考核流程，最后，提出了保障生態(tài)文明建設(shè)分類考核辦法健康運行的政策建議。

生態(tài)文明建設(shè)；主體功能區(qū)；分類考核

黨的十八大明確提出，“加強生態(tài)文明制度建設(shè)，要建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。”黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)，“要糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標的權(quán)重”，把領(lǐng)導干部從GDP單項考核的指揮棒下解脫出來，并將考核結(jié)果作為獎優(yōu)罰劣的重要依據(jù)，才能有效推動生態(tài)文明建設(shè)，這是新常態(tài)背景下我國對經(jīng)濟社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提出的新要求。經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要方向，然而，現(xiàn)有對政績考核大多以GDP作為主要指標，忽視了不同地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件，難以反映經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境成本和區(qū)域特征。由此可見，構(gòu)建我國生態(tài)文明建設(shè)考核機制是生態(tài)文明制度建設(shè)的首要任務(wù)。2010年，國務(wù)院發(fā)布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在國家層面確定了優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)域及禁止開發(fā)區(qū)域五大主體功能區(qū)，明確了各主體功能區(qū)的發(fā)展重點和方式。實行生態(tài)文明建設(shè)分類考核有助于引領(lǐng)不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢陌l(fā)展，引導領(lǐng)導干部樹立正確的政績觀，有助于綜合考察經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)績效，形成全面、科學的領(lǐng)導干部考核體系。

一、文獻綜述

近年來，國內(nèi)學術(shù)界圍繞生態(tài)文明建設(shè)考核展開了系列研究。在實施生態(tài)文明建設(shè)考核的必要性方面，包國憲、王學軍［1］認為以公共價值為政府績效建構(gòu)基礎(chǔ)的科學管理，才能保證政府產(chǎn)出與社會需求的高度一致。而生態(tài)文明建設(shè)正是公共價值的體現(xiàn)之一，構(gòu)建科學的生態(tài)文明建設(shè)考核機制也是彰顯政府合法性的要求。進一步有研究［2］認為，當前我國生態(tài)文明建設(shè)中存在的種種問題，表面上是粗放的生產(chǎn)、生活方式，深層原因在于生態(tài)文明制度建設(shè)的不健全和執(zhí)行不到位。而生態(tài)文明制度執(zhí)行不到位的原因卻在于生態(tài)文明建設(shè)考核并未成為政府績效考核的剛性約束工具，導致政府的選擇性執(zhí)行。這一問題的探討也體現(xiàn)在諸多的研究中。例如，馬亮［3］認為官員晉升激勵與政府績效目標設(shè)置水平呈U型曲線關(guān)系，這表明如果生態(tài)文明建設(shè)績效能夠作為官員晉升的主要依據(jù)，那么官員就會在政府績效目標的設(shè)置中提高對生態(tài)文明建設(shè)方面的考核比例。呂凱波［4］以國家重點生態(tài)功能區(qū)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，檢驗了生態(tài)文明建設(shè)對縣級官員晉升的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境績效對縣委書記的晉升有顯著的促進作用。潘峰［5］基于演化博弈理論探討了地方政府環(huán)境規(guī)制決策的演化過程，研究結(jié)果表明政績考核體系中環(huán)境質(zhì)量指標的權(quán)重系數(shù)是影響地方政府環(huán)境規(guī)制決策的重要因素之一。任丙強［6］認為地方政府及官員的行為具有“理性人”特征，行為模式受到中央對地方政府績效考核的激勵與約束，因此，在地方政府考核機制中應(yīng)增加對生態(tài)建設(shè)的指標。

在生態(tài)文明建設(shè)考核指標及考核方式研究方面，目前主要集中討論考核指標體系的構(gòu)建。例如，楊皓然［7］針對青海省原有生態(tài)政績考核弱化現(xiàn)象，在一級指標“考核類別”中增設(shè)“生態(tài)發(fā)展”大項，在二級指標中將“環(huán)境保護”“生態(tài)建設(shè)”“綠色發(fā)展”等方面納入進來。Wang［8］將環(huán)境績效的 18個子指標分為能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類、能源技術(shù)和效率類、環(huán)境影響類及社會經(jīng)濟效益類，應(yīng)用模糊層次分析法和隸屬度分析法評估北京能源使用規(guī)劃的環(huán)境績效，最后提出了平衡北京經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的路徑。但上述研究并未考慮區(qū)域之間及區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的差異，“一刀切”的生態(tài)政績考核方式容易導致“好的更好，差的更差”的制度陷阱。基于此，有學者進一步提出應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展特征制定差異化的考核指標體系。例如，Ai［9］應(yīng)用松弛變量模型和熵模型研究了中國區(qū)域環(huán)境績效，結(jié)果表明，由于區(qū)域發(fā)展的異質(zhì)性及綠色技術(shù)創(chuàng)新水平的差異，區(qū)域之間的環(huán)境績效具有較大的差異。張歡［10］運用主成分分析法對我國30個樣本省份2012年生態(tài)文明建設(shè)狀態(tài)及生態(tài)文明協(xié)調(diào)度進行了實證評價，結(jié)果顯示我國東中西部地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)存在明顯的區(qū)域差異。上述研究認為這種差異應(yīng)在考核指標設(shè)計和權(quán)重分配上充分體現(xiàn)。基于此，楊春平等［11］研究提出結(jié)合主體功能區(qū)劃和地區(qū)發(fā)展實際實行分類考核。白楊等［12］研究提出生態(tài)文明分層建設(shè)與跟蹤評估指標體系，在開展評估時應(yīng)結(jié)合當?shù)貙嶋H情況。但上述研究只提出了實施分類考核的思路，考核指標還未形成體系，并未提出具體如何進行考核的操作性建議。

綜上所述，現(xiàn)有關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)考核機制的研究還存在以下不足：其一，現(xiàn)有設(shè)計的分類考核指標還停留在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的層次上，未結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵和任務(wù)作進一步豐富和完善；其二，關(guān)于以主體功能區(qū)為依據(jù)的生態(tài)文明分類考核流程缺少研究，這也是導致現(xiàn)有研究成果難以有效指導生態(tài)文明考核實踐的主要原因。基于以上研究不足，本文建立體現(xiàn)主體功能區(qū)特征的生態(tài)文明建設(shè)分類考核指標體系，并設(shè)計以縣為基本單位、自下而上的分類考核流程。本研究有助于為生態(tài)文明建設(shè)考核機制的頂層設(shè)計與實施提供決策依據(jù)。

二、生態(tài)文明建設(shè)分類考核指標體系設(shè)計

(一) 指標體系設(shè)計的原則

在我國生態(tài)文明建設(shè)的考核指標體系設(shè)計中，本文遵循以下原則：

一是數(shù)據(jù)的可獲得性原則。為了保證考核結(jié)果的客觀性，本文所選取的指標應(yīng)是國家及區(qū)域各類統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報、相關(guān)部門公布的有關(guān)數(shù)據(jù)以及通過間接計算可獲得的數(shù)據(jù)，從而避免考核主體的主觀性對考核結(jié)果的干預(yù)。

二是系統(tǒng)性原則。為了緊密結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、文化、社會“五位一體”發(fā)展的戰(zhàn)略需求，本文從環(huán)境、經(jīng)濟、社會、政治、文化五個方面系統(tǒng)設(shè)計生態(tài)文明建設(shè)的考核指標體系，力求全面反映生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵和主要任務(wù)。

三是差異化原則。為了體現(xiàn)全國主體功能區(qū)定位的差異，本文應(yīng)根據(jù)優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)的發(fā)展重點不同而選取差異化的考核指標，避免所有區(qū)域“一刀切”的考核辦法。

四是導向性原則。建立科學的生態(tài)文明建設(shè)考核指標體系，其目的在于引導黨政干部轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，注重經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過重點考核經(jīng)濟、社會發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響，引導各級政府落實綠色發(fā)展任務(wù)。

(二) 指標選取的辦法

本文按照以下步驟選取生態(tài)文明建設(shè)考核指標：第一，理論預(yù)選，明確生態(tài)文明建設(shè)的具體內(nèi)涵和主要任務(wù)，構(gòu)建包括環(huán)境、經(jīng)濟、社會、政治、文化建設(shè)“五位一體”的生態(tài)文明評價指標體系的總體框架。圍繞總體框架進一步收集和分析生態(tài)文明建設(shè)考核指標體系的資料，建立關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)考核的指標庫。第二，專家咨詢，將理論預(yù)選的指標集發(fā)放給兩型社會與生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心的專家及湖南省發(fā)改委、湖南省環(huán)保廳、湖南省國土廳、湖南省統(tǒng)計局、湖南汨羅循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園等相關(guān)部門的管理人員進行篩選和修正。雖然專家選擇具有其主觀性，但是，綜合各位專家的意見，在一定程度上可以反映生態(tài)文明建設(shè)考核的重點。第三，確定指標，結(jié)合專家意見和各主體功能區(qū)的特征，確定最終考核指標體系。

(三) 具體指標的選擇

根據(jù)上述總體考核思路和指標選取辦法，本文建立了關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)分類考核的三級指標體系。一級指標包括生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)社會、生態(tài)政治和生態(tài)文化共5項；二級指標包括生態(tài)保護、污染控制、資源儲量、經(jīng)濟發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、人口健康、公共服務(wù)、居民生活、環(huán)境規(guī)制、政府績效、生態(tài)宣傳和生態(tài)教育共13項；三級指標將根據(jù)主體功能區(qū)的定位和生態(tài)文明建設(shè)的重點不同，分別制定差異化的考核指標。同時根據(jù)指標的重要性程度，將其分為約束性指標和參考性指標。約束性指標指各級地方政府必須完成的指標，是對各級黨政干部生態(tài)文明建設(shè)績效考核的硬約束。約束性指標不達標，該項指標值為 0，對黨政干部提拔任用可實行“一票否決制”。參考性指標是對各級黨政干部生態(tài)文明建設(shè)績效考核的軟約束，屬于預(yù)期性指標，作用在于引導各級政府全面落實生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)。

1. 優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的考核指標

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)注重環(huán)境、經(jīng)濟、社會、政治和文化的均衡發(fā)展，考核重點應(yīng)在經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量。因此，重點考核現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等生態(tài)經(jīng)濟類指標及生態(tài)環(huán)境類指標，具體如表1所示。

表1 優(yōu)化開發(fā)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)考核指標

2. 重點開發(fā)區(qū)域的考核指標

重點開發(fā)區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)注重生態(tài)經(jīng)濟和生態(tài)社會的發(fā)展，同時要兼顧在經(jīng)濟發(fā)展過程中對環(huán)境的保護。因此，重點應(yīng)考核城鎮(zhèn)化率、高新技術(shù)產(chǎn)值、工業(yè)發(fā)展能耗和污染物控制等方面的指標，具體如表2所示。

表2 重點開發(fā)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)考核指標

3. 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域的考核指標

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)注重生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，同時，應(yīng)注重農(nóng)村社會發(fā)展。因此，重點考核農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)機械化水平等生態(tài)經(jīng)濟類指標，兼顧生態(tài)環(huán)境等其他方面的指標，具體如表3所示。

表3 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)考核指標

4. 重點生態(tài)功能區(qū)域的考核指標

重點生態(tài)功能區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會平衡發(fā)展，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。因此，重點應(yīng)考核森林蓄積增長率、生物物種多樣性指數(shù)等生態(tài)保護類指標，同時，兼顧生態(tài)社會和生態(tài)文化類指標，具體如表4所示。

表4 重點生態(tài)功能區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)考核指標

5. 禁止開發(fā)區(qū)域的考核指標

由于禁止開發(fā)區(qū)域均是各級各類自然文化資源保護區(qū)域，禁止工業(yè)化和城鎮(zhèn)開發(fā)，點狀分布于其他 4類主體功能區(qū)之中。該區(qū)域不設(shè)置經(jīng)濟類考核指標，重點考核生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)制度建設(shè)及生態(tài)文化建設(shè)方面的指標，具體如表5所示。

三、生態(tài)文明建設(shè)分類考核流程

本文將現(xiàn)行的政府績效考核模式與基于主體功能區(qū)定位的生態(tài)文明建設(shè)分類考核相結(jié)合，這種以縣為單位的生態(tài)文明建設(shè)考核機制也體現(xiàn)了“省管縣”體制改革的思路，能夠充分發(fā)揮縣級政府生態(tài)文明建設(shè)的能動性。［13］因此，省域級可按如下流程實施生態(tài)文明建設(shè)考核，第一，利用各主體功能區(qū)的考核指標體系單獨考核縣市區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)績效，綜合計算得出各省域的縣市區(qū)生態(tài)文明建設(shè)績效得分；第二，按照我國主體功能區(qū)分類，對屬于同一主體功能區(qū)的縣市區(qū)生態(tài)文明建設(shè)績效得分求平均值，得出各省不同主體功能區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)績效得分；第三，結(jié)合專家打分法和各省所包括的不同主體功能類型的縣市區(qū)比例，對各省所包括的不同主體功能區(qū)的重要性程度進行打分排序，確定各類主體功能區(qū)的權(quán)重；第四，利用各省不同主體功能區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)績效得分乘以相應(yīng)主體功能區(qū)的權(quán)重，然后相加得出其生態(tài)文明建設(shè)綜合績效。

以湖南省為例（如圖1所示）。由于湖南省《主體功能區(qū)規(guī)劃》將122個縣市區(qū)劃分為43個重點開發(fā)區(qū)域、35個農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域、44個重點生態(tài)功能區(qū)域及370個點狀禁止開發(fā)區(qū)域。首先，按照各主體功能區(qū)的指標體系分別考核122個縣市區(qū)；其次，將43個重點開發(fā)區(qū)域的績效進行綜合，得到湖南省重點開發(fā)區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)績效，同理，得出其他主體功能區(qū)的績效得分；再次，根據(jù)湖南省各類主體功能區(qū)的比例分配權(quán)重；最后，根據(jù)各主體功能區(qū)的得分和權(quán)重綜合考核得出湖南省的生態(tài)文明建設(shè)績效。

表5 禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)考核指標

圖1 湖南省生態(tài)文明建設(shè)分類考核流程

四、實施生態(tài)文明建設(shè)分類考核的建議

為了保障生態(tài)文明建設(shè)分類考核辦法健康運行，本文提出如下建議：

第一，要加快編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立主要領(lǐng)導者對自然資源資產(chǎn)損益情況的離任審計制度。地方行政領(lǐng)導在任期結(jié)束時須進行自然資源資產(chǎn)損益情況的審計，評估其任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的增（減）值情況。針對考核和審計結(jié)果，將其分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級，明確規(guī)定各等級對應(yīng)的責任，形成嚴厲的倒逼機制，推動生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，建立健全責任追究制度。明確各地主要領(lǐng)導及政府部門生態(tài)文明建設(shè)的“責任清單”和“權(quán)力清單”，健全和執(zhí)行嚴格的責任追究制度。依據(jù)我國生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，明確各政府部門的建設(shè)目標和主要責任，形成任務(wù)分工明確、權(quán)責清晰的生態(tài)文明建設(shè)目標責任體系。對忽視民生、損害環(huán)境、貽誤生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導干部要嚴肅處理，并對其實施終身責任追究制，尤其是對約束性指標不達標的黨政干部實施“一票否決制”。

第三，建立健全激勵約束制度。政績考核不再進行統(tǒng)一排名，只對同一主體功能區(qū)的縣市區(qū)進行排名，引導各縣市按照主體功能定位來推動經(jīng)濟社會發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)績效考核結(jié)果的運用，要體現(xiàn)我國任人唯賢的用人導向。要把生態(tài)文明建設(shè)績效的分類考核結(jié)果作為用人的主要依據(jù)，真正使優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)，各盡其能，才盡其用。

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［編輯： 蘇慧］

Index system and process design of classification assessment of ecological civilization construction in China

WANG Xuesong， REN Shenggang， YUAN Baolong
（School of Business， Central South University， Changsha 410083， China）

Building and implementing the assessment system of ecological civilization construction is the important guarantee to transform the ruling idea of the government， to promote the integration of the economic， political， social，cultural， and ecological development and to implement the task of ecological civilization construction. The current assessment system ignored the development conditions and foundations in different areas， hence rendering it difficult to reflect the economic development of the resources and environment cost and regional characteristics. In view of this problem， the present essay attempts to construct the evaluation system of ecological civilization， to establish a three-level indicator mechanism in such five aspects as ecological environment， ecological economy， ecological society，ecological political and ecological culture， to design the assessment process， and finally to put forward the policy recommendations about implementation of assessment measures.

ecological civilization construction； development priority function zones； classification assessment

C935

A

1672-3104（2016）01-0089-09

2015-11-18；

2016-01-16

國家社科重大項目“長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展戰(zhàn)略與政策體系研究”（15ZDA020）；教育部哲學重大項目“生態(tài)文明制度建設(shè)研究”（13JZD016）

王雪松（1973-），女，吉林省吉林市人，中南大學商學院博士研究生，主要研究方向：區(qū)域與產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理；任勝鋼（1975-），男，湖南津市人，中南大學商學院教授，博導，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與管理；袁寶龍（1986-），男，甘肅西峰人，中南大學商學院博士研究生，主要研究方向：環(huán)境規(guī)制與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展