基層財政績效預算管理體系建設研究

●李小嬌

基層財政績效預算管理體系建設研究

●李小嬌

績效預算管理是按照績效理念和方法，對現行預算管理制度的規范和完善。在基層財政實施績效預算管理是建立現代財政制度的需要，是貫徹落實新《預算法》的需要，是提高基層財政管理水平的需要，也是優化基層財政支出結構、緩解財政矛盾的需要。目前，在基層財政全面實施績效預算還面臨著一定的阻力和基礎條件約束。基層財政要統籌上級要求和本地實際，制定好改革的路線圖和時間表，高標準起步，規范化運作。

基層財政績效預算管理可行性選擇

預算是現代財政制度的核心。基層財政預算集中反映著基層政府一定時期的社會經濟政策，從財政資金保障層面規定了基層政府年度或中期工作的目標任務。改進財政預算管理制度，提高基層財政預算整體績效的績效預算改革是基層政府的一場自我革命。績效預算管理與我國傳統預算管理相比，體現了現代預算管理制度改革和發展的方向，在管理模式和方法上更加突出績效，具有更為顯著的規范性、先進性、科學性，將有利于促進地方政府職能轉變和治理能力提升，提高基層政府的施政績效。

一、績效預算管理的內涵

（一）績效預算管理與預算績效管理

績效預算管理就是按照績效的理念和方法，對現行預算管理制度進行規范和完善。從本質上講，績效預算仍然是按新《預算法》要求編制的部門預算，只是在預算編制原則、管理模式和方法上更突出績效的要求；從范圍上講，績效預算是全口徑預算，政府所有財政收入要全部納入預算管理，所有財政支出都要按績效原則編入部門預算；從編制方法上，績效預算屬于零基預算，基本支出預算按標準編制，項目支出預算按績效編制，所有支出均不再考慮上年收支基數；從管理流程上講，績效預算管理包括績效預算編審、績效預算執行監控、績效預算完成評價、評價結果應用等環節。績效評價結果應用的重點是服務新一輪績效預算編制。總之，績效預算的出發點和落腳點都是對財政預算的管理，屬于預算管理范疇。

預算績效管理是一種以預算支出結果為導向的預算管理模式。它以項目支出績效評價工作為突破口，逐步將管理環節前移后拓，形成全過程的預算績效管理。從本質上講，預算績效管理屬于政府績效管理的組成部分，在政府績效管理中處于基礎地位；從改革的探索歷程上講，預算績效管理為績效預算管理改革奠定了基礎；從管理的側重點來看，預算績效管理更加注重績效評價工作，將績效目標完成評價作為管理的重要內容。總之，預算績效管理仍屬于管理的范疇。

績效預算管理是預算績效管理深化的結果。新修訂的《中華人民共和國預算法》更加明確了講求績效的理念，在我國經濟社會發展的歷史上首次將“績效”寫入法典，奠定了各級政府財政部門強化績效預算管理的法理基礎。

（二）我國績效預算管理的基本情況

20世紀80年代初，受經濟全球化影響，西方各國先后啟動了以提高效率為目標的政府管理改革，政府績效評估運動興起。各國普遍將績效管理作為預算改革的重要手段，并作為推進政府改革的推手。20世紀90年代以來，世界范圍內公共管理改革的目光都集中在如何有效提升政府施政績效上，績效預算更是成為其中的核心內容。

在我國，從2005年為貫徹落實黨的十六屆三中全會關于“建立預算績效評價體系”的精神，規范和加強中直部門預算績效考評工作，提高預算資金使用效益，財政部制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，到2011年7月財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》正式發布，對預算績效管理的主要內容，包括績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理與績效評價結果反饋和應用管理等作出規定，并且對預算績效管理工作進行了安排部署。直到河北省在經過兩年試點后決定從2016年預算編制起，在全省所有市、縣（市、區）全面推行績效預算改革,我國的預算制度改革從建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，逐步過渡到以“部門職責—工作活動—預算項目”三個層級目標指標編制部門預算為起點的全過程績效預算管理模式。

二、基層財政實施績效預算管理的必要性分析

在與中央財政相對應的地方財政體系中，設區市級、縣區級和鄉鎮財政都屬于基層財政范疇。在現行的分稅制財政體制下，基層財政普遍存在發展任務重、剛性支出比重大、收支矛盾尖銳等共性特點。部分縣鄉級財政還處于工作人員少、年齡結構老化、知識更新慢、業務能力低、管理基礎薄弱的囧境。在基層財政實施績效預算管理具有特殊而重要的意義。

（一）在基層財政實施績效預算是建立現代財政制度的需要

黨的十八屆三中全會把財政提升到國家治理的基礎和重要支柱的高度，提出了建立現代財政制度的目標。預算是財政的基礎，“改進預算管理”是建立現代財政制度的重要內容之一。提高基層財政管理水平和績效預算管理水平是建立現代財政制度的基礎工作。在中央深化財稅改革、建立現代財政制度進程中的很多舉措都體現了提升支出績效這個重要原則。實施績效預算管理改革正是提高基層財政管理水平的重要抓手。

現代財政制度在功能上必須堅持公共財政的定位，充分體現市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用的要求，做到不“越位”、不“缺位”、不“錯位”，發揮好財政在穩定經濟、提供公共服務、調節社會分配、保護生態環境、維護國家安全等方面的職能。在機制上要符合國家治理體系與治理能力現代化的新要求，建立公開透明、權責對等、有效制衡、運行高效、可問責、可持續的制度體系。實施績效預算制度改革正是構建現代財政的關鍵。

1、實施績效預算管理有利于完善基層的公共財政體系。公共財政的核心是處理好公平與效率的關系問題。在財政收支矛盾尖銳、資金分配制度約束偏軟的情況下，如何合理分配有限的財政資金，是各級財政部門面臨的突出難題。實施績效預算管理改革從制度層面初步為破解難題指明了方向，通過資金使用績效的尺度來優化財政資金配置，可以為完善公共財政管理體系創造條件。

2、實施績效預算管理有利于提高基層政府預算編制的規范性，為建設現代財政制度奠定基礎。全面規范是實施績效預算的基本要求。目前，基層預算編制還相對粗放，預算執行還存在一定的隨意性，資金使用效率還不高。績效預算與傳統預算相比，更加注重預算結構和目標指標設置的規范性、先進性、科學性。在管理工具上，更強調新技術、新方法的應用。加強績效預算管理，通過省級以上財政部門的業務培訓和技術指導，基層財政編制政府預算的規范化程度將大大提高，從而為建設現代財政制度奠定基礎。

3、實施績效預算有利于提高基層政府的工作績效和公信力。推行績效預算管理改革不僅意味著預算管理模式的改變，而且將帶來政府管理理念的革新。績效預算管理將政府財政資金支出的績效目標置于社會公眾的監督之下，可以及時發現財政資金管理的薄弱環節和存在的突出問題，從而進一步完善財政資金管理，提高財政支出效益和政府工作績效。績效預算管理改革的推行，將有助于預算部門建立有效的權力制約機制和自我約束機制，滿足社會公眾知情、參與、監督的意愿，從而提高政府部門工作的公信力。

4、講求績效是國家治理的內在要求和現代財政制度的本質特征。實施績效預算管理改革從制度層面初步找到了突破口，較好調動了各預算部門、單位的責任感和積極性，促使其集中精力優化資金配置格局和提升資金使用績效，從而為建立現代財政制度創造了條件。

（二）在基層財政實施績效預算是貫徹落實新《預算法》的需要

新修訂的《中華人民共和國預算法》明確要求，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，以法律的形式明確了政府預算的績效管理規定，奠定了新時期強化績效預算管理的法理基礎。新《預算法》對績效的強調有六處之多，規定了績效評價是政府和預算部門的法定責任，明確了績效原則，確立了預算分配的績效依據和預算草案應附有績效目標制度。在基層財政實施績效預算就是落實新《預算法》的具體體現。

實施績效預算還有利于基層財政落實公開透明預算的制度要求。按照新《預算法》的規定，各級財政部門負責本級政府預算公開工作。除涉密信息外，各級財政部門應當公開政府預算，預算部門及所屬單位負責公開部門預算。按照新《預算法》要求，市縣級以上財政應分別編制一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算。政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算要與一般公共預算相銜接。編制年初預算，要將上級稅收返還、下級上解收入、列入基數和提前通知的上級轉移支付與本級收入一并列入收入預算，統籌安排本級支出和對下轉移支付。實施績效預算有利于優化地方財力資源配置，貫徹國家財政政策，更好回應社會關切，建立透明預算制度，將全面規范、公開透明的預算信息公開要求落到實處。

（三）在基層財政實施績效預算是提高基層財政管理水平的需要

受多種因素制約，基層財政預算管理水平不高是不爭的事實。提高基層財政預算管理水平，要在資金分配的科學性、公平性、效率性上下功夫。傳統的預算資金安排缺乏科學合理的配置依據，往往是部門和財政、部門和部門、部門和政府之間“博弈”的結果。“會哭的孩子有奶吃”，很容易造成部門間“苦樂不均”，資金浪費與資金短缺并存。

實現預算資金的公平合理配置，必須建立合理的資金配置標準和科學的項目立項依據。實施績效預算管理，就是將政府部門公共服務所需經費分解為可考核的績效目標和量化指標，結合上年績效目標完成情況及績效指標考評結果，編制合理的年度資金分配預算，從而實現財政資金分配的科學性、公平性和合理性。建立科學的預算績效評價體系，推行績效預算管理改革，提高財政資金使用效益，也是深化行政管理體制改革，建設“責任政府”和“服務型政府”的有效舉措，對“績效政府”的建設亦具有重要意義。

財政預算圍繞政府行政目標確定，部門預算圍繞部門職責編制。項目預算以績效高低為標準權衡，以最小的投入，獲取最大的社會效益和經濟效益。錢為什么給，為什么不給，給多給少，標準清晰明了。不僅預算決策有了更加客觀的規則和方法、更加具體的標準和遵循，而且使權力行使有了明確的約束。以績效預算改革為抓手，全面深化基層預算管理制度改革，全面規范基層預算編制、預算執行、預算監督，將績效理念融入預算管理全過程。強化基層預算管理工作基礎，提升基層預算管理的整體水平，提高財政資源配置效率，將使基層政府的管理更加規范，財政政策更加穩定，政府施政績效不斷提高。

實施績效預算管理使績效預算編制、預算執行監控、執行結果評價、評價結果應用為主要環節的績效預算管理形成閉環系統。實現動態監控、即時管理，績效信息和項目指標進度貫穿全程，對偏離績效目標的預算項目能夠及時采取有效措施糾偏或及時中止，可以確保財政資金的安全使用和預算績效持續提升。

（四）在基層實施績效預算是優化基層財政支出結構、緩解財政矛盾的需要

財政資金收支矛盾突出和支出低效浪費并存是基層財政管理中普遍存在的現象。政府預算部門熱衷于搞建設、上項目、出政績，不斷擴大項目規格、提升項目檔次、推高工程造價，以盡最大可能爭取增加財政撥款，根本不考慮財政投資效益和本級政府的可用財力約束，致使基層財政支出結構極不合理，財政矛盾集中。隨著經濟發展進入新常態，一方面財政收入增速趨緩，處于低位運行態勢；另一方面，人頭費和民生保障等剛性支出壓力不減，導致基層財政收支缺口越來越大，收支矛盾愈加突出。

部門預算支出基數固化更是制約基層預算科學化、規范化的頑疾。基數加增長固然能夠暫時緩解基層財政部門面臨的矛盾，但矛盾長年積累會使財政支出結構更加難以調整。必須通過改革預算管理制度、強化績效理念、完善預算管理方法來解決。績效預算管理改革正是解決當前預算管理存在問題的現實選擇。

首先，實施績效預算管理，將部門預算與績效目標聯系起來，并全程實施績效監督，對低效項目公開問責，會迫使預算部門主動壓縮預期績效較差的支出項目，從而使基層財政支出結構得到優化，資金配置效率有所提高，財政矛盾相對緩解。

其次，實施績效預算能夠較好保證地方黨委政府重大決策部署的落實。地方黨委政府重大決策一般都經過科學的決策論證程序，預期績效目標較高。在績效預算管理模式下，由財政部門牽頭，根據部門職責分工，可以優先保障相關部門落實地方黨委政府重大決策項目的預算資金安排。

再次，實施績效預算可以作為提升基層預算管理水平、提高財政資金使用效益、緩解財政收支矛盾的有效抓手。通過績效的衡量和篩選，可以削減績效偏低或者沒有績效的預算資金支出，財政資金配置效率將得到提高，可實現少花錢多辦事、花小錢辦大事的效果，將有效緩解基層財政收支矛盾。

三、基層財政實施績效預算的約束條件分析

目前，在基層財政全面實施績效預算仍然面臨著一定的阻力和基礎條件約束。只有客觀認識和分析影響基層績效預算順利實施的因素，有的放矢地加以化解和克服，才能沖破錯綜復雜的既得利益羈絆，找準改革的突破口和切入點，把握改革的主動權，實現基層績效預算管理水平的全面提升。

（一）思想認識約束

目前，績效預算管理還是一個新生事物。對于基層財政而言，對績效理念的認識普遍不足。迫于近年來經濟下行壓力大、財政收支矛盾突出的現實，基層政府和財政的工作重心主要是抓收入、保平衡、保運轉，在財政管理上，仍然把主要精力花在跑資金、爭項目上。普遍注重資金爭取，疏于跟蹤問效，對實施預算績效管理在思想認識上不夠重視，在行動上缺乏主動性。

另外，在對績效預算管理的理解上也存在偏差。目前，基層黨委政府對直屬部門的政績考核主要是年度目標考核，考核的主導機關是地方黨委的組織部門，考核結果能夠直接決定部門領導的升遷留轉。而由地方財政部門主導的績效預算管理，其績效評價結果還沒有建立與組織部門考核的聯動掛鉤機制，影響力相對不足。

（二）固有利益約束

實施績效預算改革，必將打破財政部門與預算部門固有的利益平衡。在原來的預算管理模式下，基層黨委政府對預算部門的考核是以爭取資金多寡論英雄。績效預算管理則是以資金使用績效作為財政資金支出評價的標準。不符合績效標準的項目資金有可能被統籌安排于績效更高的項目，預算部門固有的奶酪份額有被撼動之虞。

績效預算管理要求的“支出問效，無效問責”的倒逼機制更將加大地方財政部門和預算部門的管理責任。過去只要能爭取到財政資金，在使用上基本合規就是政績的老黃歷將不復存在。績效預算管理無形中就成為套在基層財政部門和預算部門頭上的又一道“緊箍咒”。對實施績效預算被動應付、敷衍了事，乃至在思想和行動上抵制也在所難免。

（三）人才技術與機構編制約束

績效預算作為現代化預算管理模式，技術要求比較高，尤其需要網絡信息技術的支撐。對于基層財政部門來說，財政部門自身工作人員業務素質、預算部門財務人員業務素質方面都存在較大不足，尤其是財政信息化人員力量不足更是主要障礙。

實施績效預算改革，基層財政的預算評審工作量、績效評價工作量都將成倍增加。受機構編制限制，基層財政普遍存在編制少、人手嚴重不足的現狀，一些縣市財政部門甚至連預算評審機構都未成立，專業評審人才匱乏會在一定程度上制約績效預算審核和績效評審質量的提高。

（四）慣性機制約束

績效預算管理改革既是財政管理理念、管理方式、管理內涵的改革，也是財政內部工作機制、工作流程的再造。全過程績效預算管理新機制是一個完整的閉環管理體系，涵蓋績效預算編制、預算執行監控、績效評價等各個環節，缺一不可。新機制要求硬化預算約束，加強預算執行管理，績效目標不明確的項目不得列入預算，績效預算未安排事項一律不得支出。多年形成的基數加增長預算安排機制和執行中臨時追加預算等機制慣性會在一定程度上影響新機制的實施。

（五）改革成本約束

任何改革都要付出一定的成本。實施績效預算改革的成本約束包括軟件技術研發、業務培訓、工作協調、專家評審費用等。基層財政實施績效預算雖然可以不用負擔軟件技術研發費用，但財政與預算部門間網絡聯通、網絡終端設備更新改造等費用都需要本級財政負擔。另外，還要新增聘請第三方評審機構和專家的費用。在目前基層財政普遍困難的情況下，改革的成本約束也可能成為制約績效預算改革順利開展的障礙。

四、基層財政實施績效預算的可行性選擇

績效預算管理符合現代預算管理制度要求，對優化地方資源配置、改進財政支出管理、提高公共服務質量、提升地方政府績效都具有積極意義。基層財政實施績效預算改革要統籌上級要求和本地實際，制定好路線圖和時間表，高標準起步，規范化運作。

（一）爭取地方黨政領導的重視和支持

績效預算管理改革會觸及到基層部門既得利益的調整，涉及部門多、輻射面廣，影響到基層社會經濟等各個方面，僅僅依靠財政部門的力量是難以實現的。必須爭取地方黨政領導的重視，建立地方政府統一領導、財政部門牽頭組織、預算部門具體實施、社會廣泛參與的績效預算改革工作體系。

（二）堅持原則，整體規劃，逐步推進

首先，必須堅持和完善績效預算編制、執行監控、績效監督相互分離、相互制約的預算管理原則。在操作規范、控制有效的基礎上推進基層績效預算改革。其次，要做好整體規劃。績效預算改革不僅是預算管理理念、模式和方法的轉變，也涉及財政財務工作者思維方式、工作習慣的轉變，改革不可能一蹴而就。因此，要整體謀劃，因地制宜地制定本地的改革實施方案，要有路線圖和時間表。再次，要優化內部工作流程。以績效預算改革為抓手，重新明確各科（股）室職責分工，將績效理念融入預算管理全過程，理順工作關系，強化工作協調。最后，要以規范的績效管理結構為基礎、預算項目為載體、績效管理為主線，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責”的全過程績效預算管理新機制。

（三）建立規范的績效預算管理結構

現行的部門預算管理結構將不同層級的項目和不同性質的資金，都混合排列在一起，缺乏層級劃分和條理性。部門項目申報就事論事，財政審核一事一議，項目評判標準不統一，從而使許多質量不高的項目編進預算。河北省財政廳開發的績效預算模板，按照“部門職責—工作活動—預算項目”建立了規范的三級績效預算管理結構。部門預算編制先確定部門職責，再確定每項職責下開展什么重大活動，最后確定完成工作活動需要安排的項目和資金。部門預算項目要與部門職責、活動相匹配，與職責活動無關的項目不得列入預算，預算管理結構由單一層級變為三個層級。這種架構安排，為績效與預算有效關聯建立了管理層次，使所有預算項目全部編列在相對應的職責、活動之下，責任清晰、績效明確、層級有序，既便于年度預算項目編制、審核，又為執行監控、對比分析、后續評價、持續提高提供了載體。“部門職責”是按政府“三定”方案的規定賦予部門的職能和責任；“工作活動”是部門履行某項職責所采取的工作舉措；“預算項目”是支撐某項工作活動的具體支出事項，反映財政政策的具體內容。與績效預算管理三級結構相對應，建立起了三級績效目標指標體系，分級確定年度績效目標、績效指標和評價標準，為預算編制、執行和績效評價提供了科學管理的依據。

基層財政部門要根據本級黨委、政府的決策部署，按照本級各預算部門應承擔的任務和工作職責，對部門申報的結構性績效預算進行評審。首先評審部門職責績效目標與黨委政府工作部署的匹配性，特別是本級黨委、政府重大決策部署的落實情況，再評審各項工作活動績效目標指標的科學性，然后審核預算項目與職責活動的關聯性、立項的必要性，最后評審項目投資預算額度。

（四）嚴格按照省級財政部門的規范落實績效預算管理要求

績效預算管理改革目前還只在海南、河北等地方財政探索實施。在按要求實施績效預算管理的地方，基層落實績效預算改革基本不需要創新，只要結合本地實際規范落實好上級要求就行。目前，基層財政預算管理基礎差、人手少、信息技術支撐能力不足。因此，要從基礎做起，先模擬再提高。一是要把預算編制完整性的要求落實好。完整性是預算編制的基本原則。基層財政要將所有財政性收支全部納入預算管理，分別編入一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算，杜絕財政性資金在預算外循環。二是要嚴格落實綜合預算原則。統籌考慮預算部門及所屬單位的各種收入，將各項收入全部編入部門預算。部門支出預算要統籌各類收入，綜合安排，并按照基本支出和項目支出分別編制。三是以績效為導向審核預算。績效預算管理要求將績效目標指標審核作為預算安排的前提。偏離政府工作部署和部門績效目標的項目，以及績效指標不明確的項目一律不予安排資金。績效相對偏低的項目少安排或不安排資金。四是全面實行項目庫管理。項目庫管理是績效預算管理的基礎工作。基層財政尤其是市縣級財政都要建立預算項目庫，完善項目庫管理機制，充分發揮項目庫的基礎支撐作用。沒有進入項目庫的項目不得安排預算，不得通過財政部門向上級申報項目立項。健全項目庫功能。預算項目庫要全面反映項目立項依據、績效目標和指標、項目執行單位、資金預算安排、執行監控、績效評價等情況。規范項目申報入庫審核。市縣級財政都應建立預算評審專家庫和第三方評審機構庫。按程序組織項目論證、審查和入庫，切實提高項目預算編制質量。實行項目全周期滾動管理，逐步完善項目退出機制。項目立項申報、細化分解、追加調整、滾動管理、清理關閉等全部納入項目庫管理，項目管理全程留痕。項目庫系統實行全年開放、隨時入庫、即時審核、滾動管理。每個項目都設置一個唯一的項目編碼，各部門每年只需申報新增的項目和一次性項目，跨年度項目和經常性項目在第一個預算年度列入項目庫，分年度滾動安排資金預算，項目信息可以直接滾動到下一年度的項目庫，年度間不必重復申報基礎資料。實現所有預算項目全部從項目庫提取，未進入項目庫的項目不得安排預算。

（五）堅持問題導向，注重花錢買機制

預算績效的實現不僅需要做正確的事，還需要正確地做事，要建立正確做事的保障機制。基層財政實施績效預算改革應堅持問題導向，針對基層財政預算管理運行中存在的現實問題，通過績效預算改革建立起良性發展機制，使改革的成本花得有價值。

一是建立績效預算編審機制。要按照績效優先的原則，建立健全項目支出決策機制，完善項目審核程序。建立完善基層財政部門評審專家庫、中介機構庫等預算評審智庫，完善重大支出項目評審機制。

二是建立績效預算運行動態監控機制。現行預算執行監控，更多偏重于支出進度考核和支出票據的合規性審核等，對資金使用的績效關注度不夠。績效預算要求把績效運行效果作為財政預算執行監控的主要內容之一，按照年初確定的績效目標和指標，動態地監控各項資金支出、項目運行和績效實現程度，確保能夠及時發現項目運行中出現的問題和偏差，并及時予以糾正。預算執行監控要將資金撥付與項目績效目標、指標的實現進度結合起來，對偏離績效目標、指標的預算項目，要通過暫停資金撥付或者調整預算的方式，確保財政資金的安全使用，有效促進項目預算績效目標整體性順利實現和績效持續提升。

三是建立績效預算完善績效評價機制。新《預算法》將績效評價明確為政府和預算部門（單位）的法定責任。績效評價不僅是績效預算管理系統的重要組成部分，也是衡量和檢測績效預算改革成功與否的關鍵。財政支出績效評價作為一種新的管理理念和績效管理方法，在我國的實踐時間短、起步遲，尚處于探索階段。建立與公共財政框架相適應的績效預算管理制度和績效評價體系是一個復雜、漸進的過程。基層財政部門一要結合本級績效預算執行情況，研究確定績效評價項目，及時制定績效評價項目實施方案；二要合理設置評價指標體系，績效評價涉及各個領域的各類支出，這就決定了具體評價指標和標準體系的復雜性和差異性，評價指標設置是一項龐大的系統工程，要通過不斷積累驗證，逐步完善基層的財政支出績效評價指標體系，并且要與上級部門設置的績效指標相銜接；三要在項目單位和部門自評的基礎上，整合財政預算績效評價、財政投資評審和財政績效監督的力量，對確定的重點績效評價項目實施再評價工作；四要注重借智，發揮社會智力優勢，通過政府購買服務的方式聘請第三方社會中介機構和評審專家參與績效評價工作，創新基層財政支出績效評價工作機制。

四是建立績效評價結果應用機制。績效評價結果能否真正應用關乎績效預算管理改革的成敗。首先，財政部門要建立績效評價結果與預算編制掛鉤機制。將部門預算項目、工作活動績效評價情況作為制定財政政策、安排年度預算的重要依據。對績效優良的項目部門和單位，在下年度項目預算安排時予以優先考慮，對績效差劣的項目部門和單位在下年度項目預算安排時從嚴把控。其次，要建立評價結果反饋、報送與整改機制。要將績效評價結果和存在的問題及時反饋給被評價單位，督促其落實整改。同時將評價結果和整改落實情況報告地方黨委、政府主要領導。再次，建立績效評價結果公開制度。將績效評價結果向公眾公開，提高財政支出績效評價的社會關注度。最后，建立績效問責機制。將績效預算管理納入黨委政府的績效考評范圍，作為行政問責的依據。

（六）在績效目標指標設置上下功夫，在績效評價結果應用上求突破

績效目標、指標設置是實施績效預算管理的重要前提和基礎，也是績效預算管理的難點。由于站位不同，同樣性質的資金在各級績效評價中的著力點也是不一樣的。建立績效評價目標、指標和評價標準體系，是實施績效預算管理的核心問題，也是推行項目間、部門間績效評價的必然要求。不同性質的資金在績效目標指標設置上會存在差異。但在總體要求上要明確、具體、科學、可控、可衡量，達到可審核、可監控、可評價的要求。河北省基層財政要在省廳建立的三級績效目標指標體系基礎上，結合本地實際進行績效細化。即，在部門職責層面，要結合政府中長期戰略規劃目標、年度規劃目標，確定部門各項職責的年度績效目標；在工作活動層面，圍繞年度績效目標設立績效指標和評價標準；在預算項目層面，結合具體項目設立項目績效目標、績效指標和評價標準。建立績效評價結果與預算編制掛鉤機制，要排除各種權力和利益的干擾，自然會遇到各種困難。落實績效問責更非基層財政部門所能夠左右。基層財政部門可以從建立績效評價結果向部門反饋、績效評價結果報送基層黨委政府主要領導制度和績效評價結果公開制度開始，先易后難，逐步尋求績效評價結果應用的突破。

（七）加強業務培訓，增加基層財政人力資源培養投資

績效預算管理對于基層財政部門來說都是一項全新的工作，涉及面廣、技術性強，因此，要把業務培訓放到重要的位置。一是基層財政部門的領導要帶頭學習，先做學生，再當師傅，真正領會掌握績效預算管理改革的原則性要求和精神實質。二是強化基層預算單位領導和財會人員培訓。預算部門和單位擔負著績效預算編制的基礎工作，其主管領導和財會人員的業務素質直接關系著績效預算編制的質量。基層預算部門財會人員多是從各自業務專業轉行從事財會工作，業務

素質不高是不爭的事實。培訓應從基礎做起，績效預算編制業務與軟件操作業務同時進行。三是加強對基層財政績效預算管理科室和預算評審工作人員的培訓。使他們真正掌握績效預算管理的理論并熟練應用于實踐，為基層績效預算管理改革建好言、服好務、把好關。四是創新業務培訓方式。通過走出去學習、請進來指導、舉辦專題講座、專題研討等形式，對基層財政部門工作人員和預算單位財會人員進行培訓，為績效預算管理工作順利開展奠定人才基礎，為基層財政培訓業務能手。

（作者單位：河北省邢臺市財政局）

李海南.2014.我國預算績效管理問題研究[D].大連：東北財經大學。