政府和社會資本合作（PPP）融資模式的相關研究

羅威

（廣西大學商學院 廣西南寧 530004）

政府和社會資本合作（PPP）融資模式的相關研究

羅威

（廣西大學商學院 廣西南寧 530004）

隨著城市化水平的提高，人們對現有的公共基礎設施要求越來越高，公共基礎設施的建設具有較長的實踐周期，所以不僅技術性要求較高，而且需要大量的人力以及物力財力做支撐。通常情況下政府部門通過貸款、發行政府債券等負債融資方式從社會中籌集資金，這樣在一定程度上可以緩解巨大的財政支出壓力，但是從某種角度來看，這會讓政府承受較大的還本付息壓力，同時也不能完全滿足基本的公共基礎設施建設發展的需要，這將嚴重制約了城市經濟水平的發展。PPP模式為我們提供了一種新的融資途徑，從而減輕政府部門在基礎設施建設中承擔的壓力，并通過市場競爭落實責任主體，提高公共資源使用效率，提供公共服務質量。本文就是在這樣的發展背景下對我國政府和社會資本合作（PPP）融資模式展開研究。

政府；社會資本；融資；研究

PPP是“政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership）”的縮寫，指政府與私人合作承擔建設城市基礎設施項目，或提供公共物品和服務，通常是由社會資本承擔設計、建設、營運、維護基礎設施的主要工作，并采取“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門則負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。PPP模式的應用范圍非常廣，例如：道路、橋梁、機場、港口等交通運輸領域；供水、污水處理、固體廢棄物處理等公共事業領域；醫院、學校、圖書館等服務領域，等等。應該說，PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，主要優點就是可以通過合作，取長補短，減少風險與損失，從而最后相互達成一種合作的共識，取得雙贏。這樣的合作模式不僅可以降低風險，更為重要的是可以將各自的效益發揮至最大化，在經濟學中又稱之為帕累托最優模式，顯然從整個模式來分析，這與國家的發展目標與民間實體企業的發展宗旨利益是一致的。

1 政府和社會資本合作（PPP）融資模式運行的機制與流程分析

政府和社會資本合作（PPP）融資模式是對雙方整個合作項目的全生命周期的運行組織結構再造，通過外部輸血機制與內部流程結構再造，達到一種新型的發展模式。這顯然是互聯網金融時代，也就是新經濟時代項目投融資的完整概念闡釋，而不是對企業與政府之間的融資模式進行更改，經過合作之后，二者的雙贏進入一個效益最大化的階段，也就是通過多方利益共存，完成整個經濟項目的投融資；當然這要比獨自的發展效益好很多。我們首先通過一個詳細的組織結構流程圖來對政府和社會資本合作（PPP）融資模式進行清晰界定，如圖1所示。

圖1 政府和社會資本合作（PPP）融資模式運行流程圖示

通過上述運行流程模式可以發現，這套新型的模式之所以能夠獲得較大的成功，是因為政府以及民間傳統企業之間存在一種相互協調的依賴關系，只有各自處于一種戰略的平衡位置時，才會發揮各自的優勢功能，將效益實現最大化。在這套模式中不難發現，私營企業以及民間團體可以從整個項目的開始階就參與進來，有很大的積極性，國家有關部門通過對合作項目的招投標，相關的項目運行主管部門通過與信譽較好、資金實力強大的企業團體進行合作，對技術的使用依然具有十分高的標準。在招投標完成之后對展開合作的企業團體進行洽談，簽訂相關的合作協議，最后雙方共同構建一個巨大的項目合作管理團隊公司，政府的主管部門對該項目的下屬分部門釋放一定的自由管理權，SPC項目管理公司代表該項目的人員展開合作情況的核實，而該項目的融資直接與個體企業的發展有關，融資的形式主要采取民間資本的借貸以及租賃形式展開，當整個管理項目完成之后，該項目的合作組織對項目的管理運營具有一定期限的自主權，所有經營的效益分歸相關的參與人員或團體。

2 政府和社會資本合作（PPP）融資模式的實際應用

從近年來的實踐應用情況看，政府和社會資本合作（PPP）融資模式的實際應用主要體現在全國的基礎設施的大規模建設中，我國目前這一模式應用還不是十分成熟，實踐時間較短，所以主要是興起于20世紀90年代中期，由于在這一時期，國家正好處于改革開放的發展時期，各種基礎設施大規模建設，所以全國上下發展如火如荼，但是政府的經濟狀況在這一時期相對不均衡，所以難免造成嚴重的財政不足，為了緩解政府的財政經濟困難狀況，地方的機構開始與個人、民間組織機構以及團體進行合作，主要是興建一些公共的基礎生活設施，例如交通管理建設以及城市的美化、排水等基礎性設施建設。據有關資料統計顯示，我國僅2002年以來，就有多家城市的市政基礎設施建設對社會乃至國內外公開投招標，例如北京、上海、成都、深圳等城市，為政府的經濟狀況改善提供了大量的資金支持。進入2010年以來，國家陸續頒布出臺了相關的關于鼓勵民間投資建設的若干指導意見文件，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制”，并提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。2014年，財政部下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。2015年5月，國家發改委公布了全國1043個PPP項目，總投資達1.97萬億，涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。所有項目都已明確項目所在地、所屬行業、建設內容及規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等信息，社會資本可積極聯系參與。同時地方政府也頻頻加碼PPP項目，如重慶于2015年3月宣布繼續推進13個PPP項目，涉及高速公路、軌道交通、鐵路、公共設施、港口物流、土地整治等六大領域，累計投資達1330億元；河北省2015年5月舉行PPP項目推介會，推出首批32個重點項目，估算投資總額達1330億元。應該說近年來政府對PPP投資項目的推動力度是很大的，從各方面給予支持，但是，社會資本卻處于相對冷靜觀望的態度，導致各地推出的PPP項目簽約率相當低，簽約率約在10～20%的水平。

3 政府和社會資本合作（PPP）融資模式應用過程中存在的實際問題

3.1 合作組織或團體之間的風險分擔機制亟需完善

從最近的發展應用現狀看，PPP模式主要是應用于一些大型的施工建設項目中，由于該類合作項目的施工周期長、容易受到多種不確定因素的影響和干擾，而且施工投資成本較高、技術要求相對嚴格，所以就加大了雙方的合作風險，在具體的操作運行過程中，由于雙方事先沒有科學的風險預估方案與應對機制，所以導致在施工投資項目的運行中帶來了巨大的安全隱患。在通常情況下，我國的PPP項目模式以政府為主導，政府是主要的投資者和建設者，所以承擔的利益責任不同就會導致不同的風險分配。

3.2 尋租與建設管理低效的現象在公共基礎設施建設中大量存在

在政府的公共項目投資建設中，存在合作的問題，主要是缺少嚴格的績效評估機制，在交易過程中，造成了高額的交易成本發生，所以整個項目的合作運行中效率較低，政府是以該項目的投資者的身份發起，所以資金實力比較強大的企業就會利用職權便利對該項目實行嚴重的壟斷行為，從而導致不良的“尋租”情況出現。

3.3 該融資模式在實際運行中容易導致雙方利益矛盾

PPP模式在運行中存在巨大的局限性，主要是各個不同的合作組織之間存在較大的利益糾紛，所以目前我國的相關制度法律法規還存在一定的制度缺陷，在實操方面不斷加強，當一旦發生利益糾紛就通過相關的法律法規來解決，減少不必要的問題發生。

4 政府和社會資本合作（PPP）融資模式問題的解決策略

（1）國家要通過法律政策來重新梳理有關的PPP融資模式，對項目在運行過程中存在的問題及時進行完善和解決，通過對PPP模式的經營規則以及流程分配、權益分配以及風險承擔都需要進行不斷界定，對協議中有異議的地方及時補充說明，包括市場的準入規則、招投標模式、合同項目的簽訂以及財務核算管理等工作都要準確落實，及時通過績效評定管理解決存在的相關問題。

（2）要從政府主體的角色展開分析，作為PPP項目模式的主要發起人，政府除了政策引導之外，要靠市場的調節作用，不斷進行制度創新和理論創新，在實踐中總結經驗，不斷對PPP模式的長期發展制定合理的規章制度，充分發揮民間資本借貸的作用，將雙方的利益風險降到最低，從而達到雙贏的目的。

此外，政府要發揮頂層設計的作用功能，不斷從政府和社會資本合作（PPP）融資模式出發，通過大力的政策宣傳，為公眾創造和提供一個良好的市場競爭環境，解決融資難題，將信息的發布渠道公開，向社會公開公正招投標，不斷贏得社會的一致認可與支持。實踐是檢驗真理與否的唯一標準，只有以不斷探索的精神才能促進PPP融資模式的不斷完善，相信在今后的發展實踐道路上還會有更多的不足，但是政府作為市場經濟的主導者，在實踐的過程中發現問題及時解決，以點帶面通過一套行之有效的實踐發展模式和操作理論，全面提升PPP融資模式在我國全面建設社會主義基礎設施中的重大地位，經過完善相關的風險預警機制，減少公共設施建設中的低效現象與尋租等不良現象的發生，避免PPP融資模式在合作方之間引起經濟利益糾紛，不斷完善利益分配制度，促進PPP融資模式的大力推廣和應用。

5 結束語

綜上所述，政府和社會資本合作（PPP）融資模式對我國經濟社會的發展作用巨大，但是在具體的實行過程中會出現諸如風險分擔機制不合理、在公共設施建設過程中容易出現低效與尋租現象以及PPP融資模式在運行中易產生糾紛等不良情況，因此需要相關市場主體之間進行利益的權衡，保證市場主體共處于一個公開的市場環境之下，以點帶面的方式將這一模式逐步推廣出去，擴大我國的融資渠道，促進市場經濟的不斷繁榮。

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F283

A

1004-7344（2016）03-0233-02

2015-12-30

羅威（1980-），男，漢族，經濟師，主要從事財政管理工作，就讀于廣西大學商學院金融學在職研究生班。