奧巴馬政府國際組織策略研究

董 川

奧巴馬政府國際組織策略研究

董 川

自奧巴馬政府2009年上臺以來，美國從自身實力及全球戰略出發，對外交政策做了調整。奧巴馬政府對武力的使用十分謹慎，主張采用外交途徑，先通過談判和對話的方式解決問題。奧巴馬政府重視與聯合國、國際貨幣基金組織、北約以及東盟等國際組織的關系。其國際組織策略體現在試圖發揮美國的重要作用，既利用國際組織又拒絕多邊主義的束縛以及重視盟友的作用。針對奧巴馬政府的國際組織策略和相關啟示，中國應科學制定國際組織戰略，積極參與國際制度和規則的創建，增加對國際組織的支持力度進而獲取更多話語權。

奧巴馬政府；國際組織；國際制度

100083）

2008年11月14日，奧巴馬在美國總統大選中獲勝，當選美國第56屆（第44任）總統。2009年，奧巴馬總統獲得了諾貝爾和平獎，評委會認為奧巴馬重視多邊外交，尊重國際規則和國際制度。奧巴馬第二個總統任期還剩不到一年時間，如何全面看待其任期內美國與國際組織之間的關系以及美國如何利用國際組織維護其國家利益是本文研究的重點問題。

一、國際組織及其理論

（一）國際組織的概念

國際組織是人類社會發展到一定階段的產物。我國出版的《國際政治大辭典》認為：“廣義的國際組織包括政府間國際組織和非政府間國際組織。政府間國際組織是若干國家為了特定目的以條約為依據建立起來的一種常設組織。”［1］可以從四個方面對國際組織概念進行理解，從參加者看，其主要參加者是國家。各國間的各種社會團體，甚至是個人也可以成為非政府間組織的參加者，但它們的法律基礎、法律行為能力與責任能力，迥然不同于主權國家組成的國際組織，并且他們不構成國際法主體。從國際組織設立的特定目的看，成員為了一定的目的或者任務而建立某種國際組織。從國際組織法律基礎看，國際組織是以政府間協議作為其存在的法律基礎。從國際組織構成看，國際組織通常有常設機構。國際組織的作用包括促進廣泛的協調與合作、管理全球公共問題、調節和解決國際沖突、促進國際關系民主化、維護人類共同利益的職責等。［2］34總之，隨著全球化的不斷深入，世界各國相互依賴程度加深，國家間越來越需要溝通與協調，以盡可能減少沖突與對立。與此同時，氣候變化、反恐、傳染病、毒品、人權等一些全球性問題的解決也需要國際組織發揮重要作用。

（二）國際組織有關理論

國際組織理論從屬于國際關系理論。國際組織理論多與新功能主義一體化理論、相互依存理論以及自由主義理論等相關聯。對國際組織最切合的理論解釋之一是國際制度理論。基歐漢認為，國際制度是包括三個方面內容的體系：正式的政府間國際組織和國際非政府組織、國際機制和國際慣例。［3］在國際關系理論中，新現實主義、新自由制度主義、建構主義等三大理論流派對國際制度作用大小的認識大相徑庭。新現實主義認為，國際制度是權力分配的反映，而非達到和平的重要因素，它起到的不過是邊緣性的作用。建構主義則認為國際制度是獨立變量，一旦建立，就會對國家行為造成制約。新自由制度主義認同制度的獨立作用，但對其作用評價較為謹慎。［4］

國際組織理論發展分三個階段：第一階段在對歐洲區域一體化研究中形成了功能主義和新功能主義理論，表明國際組織具有削弱國際體系無政府性的功能；第二階段在新現實主義和新自由制度主義的辯論中形成了現實主義和自由主義國際組織理論，突出了國際制度的獨立意義和在促成合作方面的重大作用。第三階段在理性主義和建構主義的論戰中產生了建構主義國際組織理論，關注的是國際制度對國家身份的轉化作用，強調主體間互動。

二、奧巴馬政府與國際組織的關系

美國學者戴維·斯基德莫爾在《從布什到奧巴馬：美國對國際制度政策的延續與變化》一文中對奧巴馬政府國際制度政策提出了全面質疑，認為奧巴馬總統競選時提出的很多國際制度政策并沒有得到全面地執行，有雷聲大、雨點小之嫌。他認為奧巴馬政府國際制度政策受國內的國會、公眾意見、利益集團等的制約，國際上受重新劃分公共產品份額以及多邊政策的程序合法性與實體正當性的矛盾制約。奧巴馬政府更愿意采用非正式的多邊機制解決有關國際問題。他還列舉奧巴馬政府抵制第二次德班會議（聯合國有關種族主義問題的會議）以及未執行《兒童權利公約中有關參與武裝沖突兒童的任擇議定書》來表明奧巴馬政府不具備參與構建多邊國際制度的意愿和長期能力。［5］

筆者對戴維·斯基德莫爾的觀點難以贊同。隨著冷戰結束和蘇聯解體，美國及其盟友并沒有因為冷戰結束而減少聯系，戰后創立的一系列國際制度持續發揮著影響并深深嵌入到國家政治和社會結構中。［6］作為國際機制的核心載體，國際組織因其完善的組織結構、專業的知識背景和較強的獨立性在世界舞臺上扮演著越來越重要的角色。

奧巴馬總統2014年5月28日在西點軍校2014年畢業典禮演講中談到，由于美國的領導，全世界開始譴責俄羅斯。在烏克蘭、伊朗問題上，美國拉攏盟國應對具體的挑戰。同樣地，聯合國提供了維持和平的平臺，從而制止剛果和蘇丹的屠殺。美國還致力于氣候變化的全球性努力。奧巴馬表示美國需要付出更大的努力來強化這些機構。［7］可見，重視發揮國際組織的作用是奧巴馬政府的外交政策的重要手段之一。

為深入探究奧巴馬政府的國際組織策略及動因，筆者重點選取聯合國、北大西洋公約組織、國際貨幣基金組織以及東盟四個國際組織作為案例。筆者的研究對象限定在正式的政府間國際組織，不包括非政府國際組織及組織結構相對松散的國際機制和條約組織。之所以選取這四個國際組織是因為美國與上述四個國際組織的關系都十分密切。美國是前三個國際組織的正式會員。其中聯合國是世界上最重要的政府間國際組織，北大西洋公約組織是美國在軍事上最倚重的國際組織，國際貨幣基金組織在世界經濟和金融領域有著重要影響。東盟是美國亞太再平衡戰略的重要支點，是亞太地區頗具影響力的國際組織。

（一）奧巴馬政府與聯合國

奧巴馬在競選初期就強調美國與聯合國的關系。防止核擴散一直是奧巴馬政府關注的重要議題之一。他邀請其他國家領導人參加2010年4月在華盛頓召開的核安全峰會。［8］奧巴馬政府主導通過了聯合國安理會第1887號決議，該決議就防止核擴散和核裁軍做出規定，表明各國致力于實現無核武器的承諾。奧巴馬政府關注的另一個重點是聯合國改革問題。奧巴馬政府支持日本入常。同時，為遏制中國，奧巴馬政府也支持印度入常。但美國的支持也是有限的，特別是反對給予其否決權，以確保美國在安理會的優勢。

為全面了解奧巴馬政府的聯合國政策，筆者查閱了2015年1月至11月美國常駐聯合國代表團官方網站有關資料，就美國代表團網站所列舉的重要事項和議題進行了梳理。

從美國常駐聯合國代表團的重要議事記錄中可以看出，美國對聯合國的關注議題主要集中在維和、人權（婦女）、核不擴散以及敘利亞、烏克蘭、伊朗等熱點問題上。這與其前任小布什政府形成了鮮明對比。“9·11”事件之后，美國開始全球范圍內的反恐戰爭，然而對維和行動則不積極、不熱心。而奧巴馬政府則對聯合國維和行動較為積極。美國也向聯合國維和行動捐款和提供援助。

表1　美國常駐聯合國代表團關注的重要議題

（二）奧巴馬政府與國際貨幣基金組織

1944年7月，在美國新罕布什爾州的布雷頓森林，召開了有44個國家代表參加的“聯合國貨幣金融會議”。會上達成了“國際貨幣基金協定”，成立了國際貨幣基金組織（IMF）。IMF自成立到現在，在“推進國際匯兌自由化、加強國際金融合作、防范和化解金融危機、維護國際匯率穩定、調節國際收支失衡、維護世界經濟的穩定”［9］等方面發揮了重要作用。IMF也是聯合國專門機構之一，被公認為是全球最重要的經濟組織之一。

伴隨著全球經濟結構的調整以及美國次貸危機的影響，新興發展中國家在世界經濟中扮演了越來越重要的角色，他們也對IMF原有的投票和分配制度表達了不滿，希望對IMF進行改革。而IMF改革最大的阻力來自美國。奧巴馬政府則支持IMF改革方案，但國會內的共和黨成員則反對IMF改革方案。該項改革計劃于2012年10月IMF年會前生效，但美國國會一直沒能批準。如果美國持續拒絕IMF的改革和新興國家的呼吁，G20取代IMF也是存在可能的。好在美國國會參眾兩院于2015年12月18日正式批準了這一份額和治理改革方案，意味著久拖未決的這項改革邁出了重要一步。

實際上，美國并沒有在此次改革中受到損害，美國是減少歐洲國家發言權，遏制盟國的競爭對手，自己仍然掌握著單邊否決權。而且美國只要和幾個歐洲盟國聯手，就能在IMF制定有利于自己和盟友的經濟和金融政策。美國在IMF內依然是大權在握。［10］

（三）奧巴馬政府與北約

北大西洋公約組織（NATO），簡稱北約組織或北約，是美國與西方主要發達國家為實現安全協作而成立的軍事安全組織。北約成立于1949年，其最高決策機構為北約理事會，理事會成員由各成員國元首及政府高層等組成，總部設在比利時的布魯塞爾。

“9·11”事件影響了美歐關系，美歐之間的矛盾在伊拉克戰爭期間凸顯，美歐雙方都意識到修訂戰略的必要性。2009年9月，前任美國國務卿奧爾布賴特領銜組織一個專家組開始負責起草新戰略。在新戰略中，“合作安全”與“集體防御”、“危機處理”并列為北約三大核心任務與原則。［11］

美國從自身維護全球霸權角度出發，一直謀求北約東擴，將北約勢力擴充到東歐等地區。幾輪東擴后，北約成員國已達到28個。2010年4月，奧巴馬政府促成法國重返北約。至此，北約基本囊括了美國在西歐的重要盟友國家。

2014年9月4日北約峰會在英國威爾士紐波特市召開。此次峰會的重頭戲是針對俄羅斯問題。本次峰會除了各成員國首腦參會外，還特別邀請了27個伙伴國的領導人以及有關國際組織代表出席。在奧巴馬政府的努力下，北約正逐漸成為美國維護其國家利益的重要軍事工具。

（四）奧巴馬政府與東盟

美國與東盟的關系源遠流長。東盟地處南海和印度洋區域，地理位置重要，區域內有世界上最重要的貿易航路之一。美國與東盟國家通過雙邊或多邊經濟合作協議如“湄公河下游行動計劃”等，改善或重塑了與東盟的經濟關系。2009年7月，時任奧巴馬政府國務卿的希拉里在參加第42屆東盟外長會議期間，代表美國政府簽署了《東南亞友好合作條約》并稱：“美國回來了，我們將全面參與東南亞事務，恢復并加強我們與傳統盟友及新伙伴之間的關系。”［12］

為加強與東盟的關系，奧巴馬政府2009年11月舉行了首次美國—東盟領導人會議，在2010年成立了駐東盟使團。美國設立了支持美國—東盟獎學金項目，與東盟華盛頓委員會（ASEAN Washington Committee）建立了常態化的溝通協調機制。美國積極推動與東盟在多個領域的合作，國務卿希拉里2012年7月在暹粒主持了美國—東盟商務論壇第一次會議開幕式。美國還成立美國—東盟杰出人士小組，向東盟派出國防事務聯絡官等。［13］奧巴馬政府與東盟談判《美國—東盟貿易和投資框架協定》，積極推動緬甸、老撾、柬埔寨加入APEC。美國主導“香格里拉對話”等多邊安全論壇，試圖主導東盟地區多邊合作機制，如東盟地區論壇、東盟峰會、東盟防長擴大會議等。奧巴馬在2012年將美國—東盟領導人會議固定為年度峰會，標志著美國與東盟關系上升到戰略級別。［14］奧巴馬政府的種種舉措都表明其高度重視東盟，全面介入東盟地區事務，試圖擴大在東盟地區的影響力。

三、奧巴馬政府的國際組織策略

（一）試圖確保美國在國際組織中能發揮重要作用

在全球重要的國際組織里，如果美國是國際組織的正式會員或代表，其目標總是確保其在國際組織中發揮重要作用，這符合美國一直以來秉持的現實主義和單邊主義外交傳統。美國是聯合國安理會常任理事國，享有否決權。在一些重要國際議題上，美國總試圖扮演關鍵角色，如將伊朗核問題塑造成聯合國安理會關注的議題，并最終達成伊朗核問題的解決方案。美國在國際貨幣基金組織的投票權超過15%，享有單邊否決權。美國自創建北約組織伊始就是該組織的核心和領導者，在奧巴馬政府時期，英法等國在利比亞沖突中曾領導北約開展行動，但美國是該組織的幕后指揮者。在重返亞太戰略指引下，美國通過發展與東盟區域內國家的雙邊關系，締結軍事協定，參與東盟地區多邊架構如東盟地區論壇、東盟防長擴大會議，啟動湄公河流域行動計劃，正式參加東亞峰會，建立美國與東盟領導人的對話機制等手段，努力將其影響力擴展至東盟及亞太地區，加強在該地區的存在感。

（二）既利用國際組織又拒絕多邊主義的束縛

當今國際機制幾乎涉及國際關系的各個領域。美國重視在國際上制定各種規則和制度，借助國際組織和國際機制，美國成功地在全球各個領域取得了關鍵性話語權。冷戰后美國更加緊參與國際機制建設，如核不擴散機制、全面禁試核試驗條約、彈道導彈技術控制、知識產權協定、八國集團、北美自貿區、亞太經合組織、世界貿易組織等。［16］奧巴馬政府時期則進一步加強了與聯合國、北約以及東盟等國際組織的關系往來，并竭力保持對國際貨幣基金組織的實質性控制。

但是，伴隨著國際政治的發展，非國家行為體作用的提升，國際組織獨立性增強，美國在一些重要的國際組織中并不能發揮絕對的控制力，如在聯合國大會中，美國發現自己有時候無法主導大會的議題。［17］新自由制度主義認為，國際機制不僅是霸權國建立的，也反映了國際社會需求，國際機制一旦建立，就會有持續作用和慣性力量。國際機制相當于經濟學中的市場或現實主義中的結構，一旦建立，就成為自在和獨立的建構。［18］

當美國感到自己受到國際組織和國際機制的制約時，時常拋開國際組織采取單邊主義行動或另起爐灶。比較典型的例子是奧巴馬政府抵制聯合國德班審議大會（反對種族主義）；美國駐聯合國大使蘇珊·賴斯拒絕接受由聯合國支持的戈德斯通報告；拒絕撤銷美國先前不參加《國際刑事法院公約》以及《渥太華禁雷條約》的決定等；未促使國會批準《生物多樣性公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》以及不愿參與旨在擴大人權準則的多邊努力等。［5］當現行的WTO貿易準則無法滿足美國的貿易需要時，奧巴馬政府聯合日本、澳大利亞等12個國家于2015年正式達成“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”（TPP）。奧巴馬政府之所以拋開國際組織采取單邊主義或者另起爐灶，一方面是奧巴馬政府從美國國家利益出發的現實考量，另一方面也是美國國內的利益集團、國會內部黨派斗爭的結果。

（三）充分依靠其盟友

新自由制度主義認為，國家之間可以通過合作實現共同利益。國際社會有不確定性，如果沒有國際機制的協調，國家之間難以達成共識和協議。在很多國際組織中，美國之所以能發揮主導性作用，也得益于美國的盟友群體。無論是在聯合國、國際貨幣基金組織、北約以及東盟，美國都能在關鍵時刻拉攏一些國家支持自己，從而使國際議題朝著有利于美國的方向發展。在聯合國框架內，美國在盟國的幫助下通過對朝鮮、伊朗的制裁。美國與盟友一起參與聯合國維和行動和人道主義救援行動，主導通過了聯合國安理會第1887號決議。在IMF中，美國只要和幾個歐洲盟國聯手，就能在IMF制定有利于自己和盟友的政策。美國在阿富汗、伊拉克的行動始終都有北約盟友的身影。盟友的參與也增強了美國軍事干預行動的集體性和代表性。在東盟，奧巴馬政府著力發展與區域內盟友如菲律賓、越南、泰國、新加坡等國家的關系，從而達到圍堵和遏制中國、加強自身影響力的目的。

除了上述四個國際組織，奧巴馬政府在一些地區合作機制中也充分依靠盟友的作用，如在東亞地區的美日韓同盟、北美的美加同盟、北大西洋的美英同盟、大洋洲的美澳新同盟、中東地區的美以同盟等。通過與盟友的合作，美國在全球編織了一張巨大而緊密的伙伴關系網，他們在全球及地區問題上密切合作，主導國際議題設置和解決方案。盡管美國與盟友之間以及盟友內部也會有不同聲音和爭執，但在一些關鍵和核心問題上美國與盟友之間依然能團結協作。

四、中國國際組織戰略的制定與策略

（一）科學制定中國的國際組織戰略規劃

為了促進國際和平和安全，中國政府接受了《不擴散核武器條約》和《禁止化學武器公約》，簽署了《全面禁止核試驗條約》。在環境領域，中國簽署了關于保護臭氧層的《維也納公約》，關于消耗臭氧層物質的《蒙特利爾議定書》以及聯合國氣候變化框架公約《京都議定書》等國際環境治理文件，向世界展示了中國積極參與國際合作，加入全球治理的形象。中國還積極參與關于朝核問題、伊核問題、阿富汗問題的多邊會談，為全球治理貢獻力量。

隨著中國與國際組織交往的不斷深入，中國也需制定國際組織戰略規劃。外交部長王毅指出，中國已締結23 000多項雙邊條約，加入了400多項多邊條約，參與了幾乎所有政府間國際組織。［19］面對如此眾多的國際組織和國際機制，中國理應有自己的戰略規劃和頂層設計。特別是針對當前“一帶一路”倡議、亞投行、絲路基金等國家戰略，要成立專門的小組和機構來研究，也需要強有力的部門來推動有關戰略的實施，實現國內外資源的協調與合理配置。總之，科學合理地制定中國的國際組織戰略，將有助于中國更好地融入國際社會并維護自身的國家利益。

（二）積極參與國際組織制度和規則的創建

當今國際秩序是在二戰后逐步確立起來的。中國一直都是國際秩序的參與者、維護者和建設者。李克強總理2015年3月31日會見英國《金融時報》總編巴伯時就明確表示：中國一開始就積極參與戰后國際秩序的建設。我們是聯合國常任理事國和創始成員國。我們和世界銀行等機構合作，學習了很多先進理念；我們加入世界貿易組織，使中國企業懂得如何更好地按照國際規則參與競爭。無論是和平還是發展，中國都是現行國際體系的受益者。［20］

中國應積極參與國際組織制度和規則的創建，探討如何利用國際組織和國際制度來維護中國的國家利益。在國際組織內部，要明確中國的核心利益和底線，團結有關國家，制定公平合理的國際規則和制度。要與世界主要大國就一些國際事務和棘手問題保持密切溝通和磋商，有效管控分歧，實現共贏發展。

（三）加強對國際組織投入力度，擴大在國際組織內的話語權

中國應當向國際組織多提供資金、技術和人力支持。中國自加入國際原子能機構以來，向其提供了超過1200萬美元的現金援助和40萬美元的實物援助，成為該機構技術援助的主要贊助國。［2］245中國是安理會常任理事國中派出維和人員最多的國家。中國承擔的維和攤款比額占總比額的6.64%，居聯合國成員國第六位，在發展中國家中居第一位。［21］中國對聯合國會費繳納比例提升至5.15%，成為第六大會費支付國。

中國要加大對國際組織輸送工作人員的力度。只有我國的人才進入國際組織，才能更好地研究國

際組織規則、了解國際組織議事程序、結交國際組織內的朋友，從而為中國獲取在國際事務中的話語權打下堅實基礎。一個代表性的例子是《南京大屠殺檔案》成功入選《世界記憶名錄》。聯合國教科文組織世界記憶工程國際咨詢委員會第12次會議經過4日至6日在阿聯酋阿布扎比的評審后，決定為《世界記憶名錄》新增47個項目，其中包括中國申報的《南京大屠殺檔案》。［22］這一歷史性突破與習近平主席上任以來高度重視中國與聯合國教科文組織的關系有重要關系，另一方面也與聯合國教科文組織大會主席郝平同志在其兩年任期內所開展的積極有效的工作密不可分。

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［20］李克強總理接受英國《金融時報》總編巴伯專訪實錄［EB/OL］.（2015-04-15）［2016-01-18］.http：// politics.people.com.cn/n/2015/0415/c1024-2685 1525.htm l.

［21］聯合國安理會常任理事國中中國派出維和人員最多［EB/OL］.（2015-04-07）［2016-02-19］.http：// military.people.com.cn/n/2015/0407/c1011-26809 456.html.

［22］《南京大屠殺檔案》列入世界記憶名錄［EB/OL］. （2015-10-11）［2016-02-19］.http：//dangshi. people.com.cn/n/2015/1011/c85037-27683918.html.

【責任編輯 于蓬蓬】

Analysis of International Organizations Strategy of Obama Administration

Dong Chuan
（International Cooperation and Exchange Section of Beijing Language and Culture University，Beijing 100083，China）

Since the Obama administration took office in 2009，the United States adjusted its foreign policy on the basis of its national power and international strategy.The Obama administration is very cautious of using force.It advocates the use of diplomatic channels to resolve conflicts.It attaches importance to relations with the United Nations，IMF，NATO，ASEAN and some other international organizations.The Obama administration’s international organizations strategy is to ensure the American leadership，pay attention to international organizations but refuse the bound ofmultilateralism，as well as emphasize the role of allies.Thus，China should scientifically formulate its own international organizations strategy，respect the existing international order and strengthen cooperation with the United States in various international organizations.Besides，itneeds to increase its support to international organizations so as to getmore power of discourse.

Obama administration；International organization；International institution

D871.2

A

1009-5101（2016）03-0054-07

2016-04-23

董川，北京語言大學國際合作與交流處，中央黨校國際戰略研究院博士研究生。（北京