創建秦嶺中央國家公園的必要性與發展戰略研究

馬耀峰，劉軍勝

（陜西師范大學 旅游與環境學院，西安 710119）

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創建秦嶺中央國家公園的必要性與發展戰略研究

馬耀峰，劉軍勝

（陜西師范大學 旅游與環境學院，西安 710119）

摘要：隨著我國經濟社會發展的結構轉型與提檔升級，生態環境保護問題迫切凸顯，創建國家公園對保護我國生態環境可持續發展有重要意義。通過對陜西創建秦嶺中央國家公園的合理性分析，提出創建秦嶺中央國家公園8大發展戰略：發展理念提升、管理體制改革、試驗區先行、尺度創建突破、運行模式創新、利益主體協調、公園規劃先行、建設資金籌措戰略，以期對創建秦嶺中央國家公園提供理論參考。

關鍵詞：秦嶺中央國家公園；合理性；發展戰略

近年來，隨著我國經濟社會發展的結構轉型與提檔升級，生態環境保護問題迫切凸顯并得到高度重視，設立國家公園以保證我國生態可持續發展成為重要戰略議題。2005年，單之薔率先提出國家中央公園的概念，距今已有10年歷程，2008年10月，國家環保部和國家旅游局共同界定了國家公園的定義：國家為了保護一個或多個典型生態系統的完整性，為生態旅游、科學研究和環境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區域。國家公園具備環境保護、科研、教育、游憩和社區發展5大普適功能［1］，并發揮了強化公園生態系統，緩解保護與發展的沖突；緩和保護區交叉重疊的矛盾，保證生態系統完整性；增強地方政府的自然保護積極性等作用［2］。

為促進我國國家公園的設立與發展，國家相繼出臺一系列扶持政策，從政府層面對國家公園建設構想與實踐操作進行了頂層設計，2008年，我國第一家國家公園：黑龍江湯旺河國家公園正式試點運營。2013 年11月，十八屆三中全會所發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次提出建立國家公園管理體制的構想。2015年初，國務院正式批復了《建立國家公園體制試點方案》，確定北京、福建、吉林等9省市開展國家公園體制試點。2015年3月，國家發改委發布了 《建立國家公園體制試點2015年工作要點》以及《國家公園體制試點區試點實施方案大綱》，對國家公園試點單位做出具體安排。2015年5月發布的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，建立國家公園體制，實行分級、統一管理方式，以保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。

作者簡介：馬耀峰 （1949—），男，教授，博士生導師，主要研究方向為旅游規劃與GIS。E-mail：myfmx@snnu.edu.cn.

基金項目：國家自然科學基金項目 （41271158）。

秦嶺中央國家公園由《中國國家地理》執行總編單之薔于2005年率先提出，為避免產生歧義，并對這一稱呼做出了解釋，其中，“國家公園”是全球認可的規范提法，公認度、普適度與認可度較高；中央國家公園的“中央”的涵義是指中部的意思，秦嶺因盤踞我國中部，故以中央國家公園命名，以方便理解。至此，秦嶺中央國家公園得到陜西省政府的高度重視，并出臺系列政策，以推動秦嶺中央國家公園的盡早成立與建設。基于此，本文首先論述秦嶺創建國家中央公園的合理性，在此基礎之上提出打造秦嶺中央國家公園的發展戰略，為秦嶺中央國家公園設立提供理論參考。

1　創建秦嶺中央國家公園的必要性

1.1區位優勢：南北分界線

秦嶺橫貫我國中部，覆蓋范圍遼闊，經度范圍為105°29′E—111°15′E，緯度范圍為31°42′N—39°35′N，全長1 600 km，南北寬數十千米至二三百千米。西起甘肅臨潭縣北部的白石山，向東經天水南部的麥積山進入陜西。在陜西與河南交界處分為3支：北支為崤山；中支為熊耳山；南支為伏牛山［3］。位于陜西省中部的山脈是秦嶺的一部分，稱之為狹義上所指的秦嶺（圖1）。秦嶺是我國南北區域分界線與過渡區域，對我國復雜多變的氣候的形成起著重要作用。秦嶺復雜多變的氣候塑造了區域內部生物的多樣性，使得陜西集南北景觀于一身，是體驗南北方景觀差異的絕佳之地。秦嶺的存在，抵擋寒冷氣流南下，造就了漢中盆地和四川盆地的富饒繁榮。

1.2資源稟賦：絕版的生態

秦嶺作為我國南北氣候的分界線，長江、黃河的分水嶺，復雜的氣候使得該區域生物多樣性十分明顯，生態環境獨具一格，資源稟賦較好。國家保護的一、二級動物如大熊貓、金絲猴、羚牛、朱鹮、豹、血雉、大鯢、白冠長尾雉、小熊貓等都分布在秦嶺的各個自然保護區。據統計，秦嶺山脈內，共有種子植物3 446種，占全國同類總種數的14%，其中秦嶺特有種192個。國家保護植物44種，占陜西省國家瀕危保護植物種數的69.76%，占國家保護植物種數的9%；獸類144種，占全國總數的29%；有鳥類399種，占全國鳥類總數的34%。豐富的動物、植物物種和氣候表征，使得秦嶺已成為中國乃至世界景觀生態系統的重要組成部分［3］。在旅游開發方面，目前秦嶺已建成森林公園30個，其中國家級8個；風景名勝區19個，其中國家級3個；顯然，秦嶺已經成為全國風景名勝區和森林公園密度最大、等級最高、特色最明顯的生態功能區。

1.3生態保護：腳步從未停止

圖1　秦嶺區位圖

為保護秦嶺生態系統的完整性與持續性，陜西省政府對秦嶺的保護沒有停止過，相繼出臺相關政策以保障秦嶺絕版生態環境。1978年，秦嶺中段腹地南坡成立佛坪國家級自然保護區，面積292 km2，成為秦嶺大熊貓、秦嶺羚牛、川金絲猴、朱鹮等國寶的保護地［3］。1986年，秦嶺中段的太白山成為國家級自然保護區，太白紅杉等21種國家重點保護植物獲得可持續保護，同時由于保存著比較完整的第四紀冰川遺跡，秦嶺成為科學研究難得的“天然實驗室”。1998年，秦嶺國家植物園開始籌建，旨在恢復已顯脆弱化趨勢的秦嶺特有的生態系統、保育珍稀物種、保護研究和持續利用秦嶺地區的生物多樣性。2007年陜西省出臺了《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，從2008年3月1日開始施行，使得對秦嶺的保護上升至法律的高度。2009年，以全國人大代表提案的形式提出要把秦嶺生態功能保護區建成國家中央公園。2013年，《西安市秦嶺生態環境保護條例》頒布實施，為保護秦嶺生態環境提供又一有力保障。2015年，陜西省人民政府發布《關于促進旅游業改革發展的實施意見》中，將建設“秦嶺中央國家公園”列為重點項目首位。截至目前，秦嶺已建立自然保護區28個，其中國家級7個，促使該區珍稀瀕危野生動植物得到有效、健康、持續的保護，保證了秦嶺生態系統的多樣性與持續性（圖2）。

圖2　陜西省對秦嶺保護行動發展歷程

2　創建秦嶺中央國家公園的發展戰略

2.1發展理念提升戰略：國家性/公民性統籌與效益兼顧

世界自然保護聯盟（IUCN）認為國家公園是保護地的一種類型，強調生物多樣性和生態服務、有效管理和公平治理、生態代表性、良好連通、有足夠面積、形成完整體系。創建國家公園，一是要有國家性和公民性理念［4］。國家性體現國家義務和擔當，國民性體現公益性和公平性。二是要有生態保護第一，合理利用第二的建設理念，兼顧生態、社會、文化和經濟效益的和諧兼容。三是實施4個轉型。從景觀保護向生物多樣性保護轉型；從消極保護向積極保護轉型；從一方參與向多方參與轉型；從零星布局向網絡化布局轉型。四是處理好7大關系。即處理好保護與發展、國家公園與其他遺產地、政出多門與統一管理、生態效益與經濟效益、單一資金來源與多元資金籌措、國家與地方積極性、參與主體統籌與社區發展的和諧關系（圖3）。

圖3　發展理念提升戰略圖

2.2管理體制改革戰略：創建統一規范的管理制度

《建立國家公園體制試點方案》中提出在9省市開展國家公園管理體制試點。內容包括生態保護、規范管理、明晰資源歸屬、創新經營管理和促進社區發展等五項。要求對現有各類保護地的管理體制機制進行整合，明確管理機構，整合管理資源，實行統一、有效、規范的保護和管理機制。依照此指導意見，我省也應先行先試、不等不靠，尋求破解“條塊分割，九龍治水”格局，以“經管分離，政企分開，特許經營，社區發展”為導向，按照 “厘清資源價值—確立保護與發展目標—創設管理機構與職能部門—配置相應人物財力”的邏輯順序，設立專門的國家公園管理機構，實施國家所有、統一管理、行使國權，對公園管理運營內部事務實施統一管理和運作。構建四大系統：“指揮系統，資源規劃、生態保護、特許經營、綜合執法、科研交流的職能系統；人員配置、財會審計的保障系統和監督與考核系統”，嘗試創建“管理有效、運行高效、責權統一、符合省情”的，具有我省特色的國家公園管理體制（圖4）。

圖4　管理體制改革戰略圖

2.3試驗區先行戰略：先試先得、積累經驗

國家發改委等先后印發 《建立國家公園體制試點方案》《發改委國家公園體制試點區試點實施方案大綱》等。2015年政府工作報告中提出建設好秦嶺國家公園，在省《關于促進旅游業改革發展的實施意見》中，將“加快推進秦嶺國家公園建設”列為重點任務的第一個項目。且我省“秦嶺國家植物園”正在積極推進國家公園試點。陜西雖未進入全國9個體制試點省市，但積極行動、先試先得、積累經驗，對創建秦嶺國家公園至關重要。一是統一提法。稱“秦嶺中央國家公園”比“秦嶺國家中央公園”更好。全球規范提法是“國家公園”，中間不宜再加詞，國家公園前的“中央”代指“中部的”，不易產生歧義。二是適度增加試點類型。如可從自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園等保護地中再遴選出幾個試點區，從不同類型試驗中可總結積累出更多經驗。三是關注示范引領，選擇的試點區應具有典型推廣價值。四是超越管理體制試點內容，要在開發項目、可進入性、資金籌措、生態教育、周邊關系和社區發展等方面，超前開展創新試驗，以求取得推廣價值。五是充分調動各地市的積極性，可按“申報—建設—評估”的程序，審慎批建幾個我省的試驗性準國家公園。

2.4尺度創建突破戰略：實施“大冠名+實體公園”制

陜南秦巴山地，分為秦嶺、漢江盆地和大巴山三大地貌類型。陜西秦嶺東西長400～500 km，南北寬120～180 km；大巴山東西長約450 km，南北寬約100 km［3］。秦巴山系山長體大，創建秦嶺中央國家公園難點之一是空間尺度選擇（圖5）。一是根據秦嶺空間體量實情，可將國外美加澳俄國家公園大體量模式與韓日精致化經驗模式結合［5-6］，采用“大冠名+實體公園”的創建思路，總體稱為“秦嶺中央國家公園”，旗下由不同類型、大小的次級國家公園構成。二是以秦嶺已有的世界地質公園和國家級4A—5A級景區、風景名勝區、自然保護區、森林公園、水利風景區等為核心，采用“整合、集成與優化”思路，分別擴展其空間范圍，能構建出秦嶺中央國家公園的系統框架。三是特別關注秦巴新開發國家公園的規劃與建設，其可作為重要組成部分，積極鼓勵具有戶外營地、生存體驗、獵奇探險、生態教育等功能的新旅游地的開發建設。

圖5　尺度創建突破戰略圖

2.5運行模式創新戰略：管經分離，特許經營

國家公園采取“政府主導、管經分離、多方參與、分類管理”的管理模式（圖6）。堅持“國家所有、政府授權、特許經營、社會監督”，由管理局實行委托經營和特許經營。

我省秦嶺現有保護地主要有自然保護區、風景名勝區、森林公園、文物保護單位、地質公園、濕地公園、水利風景區、A級旅游景區等主要類型，大都采用“門票經濟”營運模式［7］。創建秦嶺中央國家公園必須實施“管經分離，職能各異”的運營模式。一是堅持公益性管理與盈利性經營的分離，實施管理與經營分開的運營機制。二是堅持國家公園運營的“非營利性經營”思想。國家公園的屬性是國家性與公民性的公共資源，對國家公園單位的考核主要以生態保護、科研、教育、游憩和社區發展為主，不能以營利性經營為主要目標。三是“非營利性經營”采用“特許經營”方式進行運作。對國家公園的“行、住、食、購、娛”等服務性項目，可采用市場化形式公開招標，選擇旅游公司、當地政府、周邊社區的非國家公園單位進行營利性經營。

圖6　運行模式創新戰略圖

2.6利益主體協調戰略：利益均衡與和諧共生

從智慧發展的視角，科學處理好不同利益主體之間的關系。從文化資源和人力資源角度，把社區居民和其生產、生活區看成成本型資源。在保護基礎上，利用“和諧共生”理念，科學處理好國家、地方、原居民、服務性企業和游客等利益攸關方的關系，重視公眾參與、社區居民支持以及當地政府、企業和非營利組織的意見征詢，在公眾利益與私人利益、國家利益與地方利益以及短期利益與長期利益之間保持均衡［8］。在保護公園的生態系統與促進地方經濟發展中實現 “多贏共享”，高度重視并妥善處理好與周邊鄉村的關系，帶動并促進周邊實現可持續發展。處理好公益性和生產性的矛盾，強化公益保護性，弱化經濟趨利性。從國民休憩角度，在基礎設施、公園質量提升等方面，充分兼顧“周邊鄉村一體化發展”的利益訴求，嘗試構建國家公園周邊鄉村生態補償機制。應結合陜南生態移民，統籌謀劃好國家公園的布局與建設。同時，要充分考慮跨部門的溝通協調、多層面的公眾參與，進一步弱化部門權益，爭取更多利益相關方的支持。

2.7公園規劃先行戰略：盡快編制好《國家公園規劃綱要》

從形而上的視角，盡快編制《秦嶺中央國家公園規劃綱要》，解決國家公園的頂層設計問題，此為我省創建國家公園的當務之急。一是當前或在我省“十三五”發展規劃中，把編制《秦嶺中央國家公園規劃綱要》及其試點建設工程列入重點項目。二是采用直接委托或公開招標形式，利用市場化手段科學遴選有實力、有信譽、有資質的規劃綱要編制單位。三是建立“秦嶺中央國家公園創建專家學者智庫”，積極汲取生態環境、地理、文化、文物、旅游、城建規劃、林業、水資源、經濟、管理、社會學、農業等領域專家的智慧，為創建國家公園提供智力支持。四是根據國家公園涉及行業部門多的具體實際，組建省相關領導任組長，由省發改委牽頭、多部門領導參與的“國家公園創建領導小組”。五是充分作好“秦嶺中央國家公園規劃綱要項目任務書”，從大綱框架方面總體把握我省國家公園的特色和亮點，保證我省在國家公園創建中位處全國先進行列（圖7）。

圖7　公園規劃先行戰略圖

2.8建設資金籌措戰略：撥款、公園收入與捐贈結合

一是實施“所有權、管理權和經營權分離”的制度。所有權為國家所有，集體土地性質的可采用轉變或逐步轉變為國有性質來改變［9］；管理權采用“條塊結合、以條為主”；經營權采用特許經營的方式。二是構建“政府協調、社會捐贈、地方自主、社區主導”的組織框架。合理處理政府、社會、地方和社區的利益關系。三是采用“公共與非營利結合、社區共建與社區參與結合”的運營方法。堅持國家公園公益性的主體性質，不以經濟利益為發展導向，但要兼顧公園運營資金與社區發展訴求。四是構建“財政下撥、門票收入、特許經營上繳、公益捐贈”的資金籌措機制。借鑒世界國家公園資金拓展渠道經驗，以政府預算為主的財政保障主要用于生態建設和環境保護等，以生態補償和轉移支付等方式實現公園的基礎性保障；門票收入采用 “收支兩條線分離”，以嚴格的財務監管、透明的信息公開維持公園日常運轉，確保“資金取之于民用之于民”；特許經營除用市場化手段招標外，亦可委托公園所在地的市、縣公司或品牌企業經營，由管理機構進行嚴格監管；廣泛吸納國內外政府、民間組織、企業和個人的資助與捐款，彌補國家公園運行經費的不足（圖8）。

圖8　建設資金籌措戰略圖

3　結論

筆者經過對陜西省建立秦嶺中央國家公園的合理性進行分析，在此基礎上提出創建秦嶺中央國家公園的發展戰略，主要結論如下：

（1）設立秦嶺中央國家公園具有很強的合理性，得益于秦嶺作為我國南北分界線這一典型的地理區位，及其對塑造我國典型氣候所起的作用。同時，秦嶺作為我國南北氣候的分界線，使得該區域生物多樣性十分顯著，是我國重要的生態基因寶庫。1978年至今，陜西省政府相繼出臺一系列政策以保護秦嶺典型的生態系統，為創建秦嶺中央國家公園打下堅實基礎。

（2）針對生態與旅游發展現狀，提出創建秦嶺中央國家公園的8大發展戰略：發展理念提升戰略、管理體制改革戰略、試驗區先行戰略、尺度創建突破戰略、運行模式創新戰略、利益主體協調戰略、公園規劃先行戰略、建設資金籌措戰略。通過上述發展戰略的實施以期對創建秦嶺中央國家公園提供理論參考。

參考文獻

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［8］呂小娟.國家公園建設管理中的利益協調機制研究［D］.重慶：重慶師范大學，2011.

［9］郭冬艷，王永生.國家公園建設中集體土地權屬處置情況分析［J］.中國國土資源經濟，2015，31（5）：21-23.

中圖分類號：G07

文獻標志碼：A

The Research of the Rationality and Development Strategy of Creating Qin Ling Central National Park

MA Yaofeng，LIU Junsheng
（College of Tourism and Environment，Shaanxi Normal University，Xi′an 710119，China）

Abstract：With China＇s economic and social development of structure transformation and upgrading，ecological and environmental protection become an urgent problem.It is important and significant to establish national parks to protect the sustainable development of the ecological environment in our country.Through the rationality analysis of Qin Ling Central National Park in Shaanxi，we put forward eight development strategies，as follows，the upgrading of the concept of development，the management system reform，the establishment of the pilot area，the innovation of the operation mode，the coordination of interest subjects，the park planning first，and the construction financing strategy are proposed.These proposals will be the theoretical references to the establishment of the Central National Park in Qin Ling Mountains.

Key Words：Qin Ling Central National Park；rationality；development strategy