改革開放以來黨的干部援藏政策述論

李果

[摘 要]1978年十一屆三中全會以來，中央從西藏實際出發，制定了“中央關心西藏，全國支援西藏”的工作方針，各項援藏政策相繼落實。干部援藏作為中央援藏政策的重要組成部分，為西藏的發展提供了人才基礎、財政扶持、精神支持，這對于逐步實現西藏的現代化發展，進一步密切黨和藏族人民的關系，全面建成社會主義小康社會，都有著極其重要的意義。

[關鍵詞]干部援藏； 西藏政策； 發展歷程

[中圖分類號]D633 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）07 — 0052 — 04

一、干部援藏政策的提出

干部援藏是黨的援藏政策的重要組成部分，其產生是伴隨著援藏政策的形成、發展而不斷變化的。“援藏”是“支援西藏”一詞的簡稱被廣泛運用，并由此衍生出“援藏項目”、“援藏干部”等詞匯〔1〕。援藏干部一般是指為完成援藏工作任務而派進藏的行政干部，也含有一些專業技術人員。在對于援藏干部的分類上，把黨政干部和技術人員區分開來。但是，“干部援藏就是一種人才援藏”。〔2〕從廣義上來講，援藏干部不僅要包括在行政管理崗位上的黨政干部，還應該包括援藏政策中涉及到的科技、教育、文化、衛生等方面的人才。他們不僅在技術層次上給予幫助，并且在各自領域中的管理和決策上也起到了關鍵作用。

西藏和平解放之初，黨和中央在西藏沒有革命基礎，對于西藏的政策主要是穩定政權，軍人是中央治藏政策中最初也是最重要的力量，部隊在其中起到主力軍的作用，“干部主體也主要來源于西藏民主改革時期進藏十八軍的部隊轉業干部。”〔3〕當時提出的對于西藏經濟發展問題“中央人民政府是要扶植幫助的”，〔4〕“先后下發了《關于抽調干部赴西藏工作的通知》的9個文件，從北京、四川、河南、甘肅、青海等地和國家相關部委抽調3000度名干部進藏參加民主改革”，〔5〕雖然沒有提出援助西藏，但是也為后來援助政策埋下伏筆。1974年，《國務院批轉國務院科教組<關于內地支援西藏大、中、專師資問題意見的報告>的通知》中第一次使用“支援西藏”，但僅限于關于西藏師資方面的支援，并沒有形成系統的對西藏的支援政策，干部援藏也有很大的模糊性，部隊轉業干部和內地調派干部大多數終身在西藏工作。

西藏進行民主改革后，政治上，從農奴制過渡到社會主義制度；經濟上，雖然得到中央的扶持，但由于經濟基礎薄弱，自然環境惡劣，西藏相對于全國其他地區的發展，仍然有很大的差距。特別是1978年十一屆三中全會之后，改革開放成為我國的一項基本國策，沿海城市經濟得到迅猛發展，西藏和東部沿海的差距越來越大。為了促進西藏、東部沿海共同發展，中央通過兩次西藏工作座談會，初步確立了中央的援助和特殊政策。

1980年3月，中央召開西藏工作座談會，在新的歷史條件下，明確了西藏面臨的中心任務和奮斗目標：“調動一切積極因素，從西藏實際情況出發，千方百計地醫治林彪、“四人幫”造成的創傷，發展國民經濟，提高各族人民的物質生活水平和文化科學水平，建設邊疆，鞏固國防，有計劃有步驟地使西藏興旺發達、繁榮富裕起來。”〔6〕并形成《西藏工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）。《紀要》提出，發展西藏建設“中央各部門也要加強對西藏工作的正確指導，并根據實際需要和可能條件，組織全國各地積極給他們以支援和幫助。”〔7〕之后強調：“全國各有關地方和單位都要根據上級的指示，認真做好支援西藏的工作。要注意關心和照顧進藏干部和職工的家屬子女，幫助他們解決某些實際困難”〔8〕，初步確立了中央的援助和特殊政策。1983年，國務院作出決定：在堅持全國支援西藏的方針下，由四省市（四川、浙江、上海、天津）對口支援西藏。1984年，中央第二次西藏工作座談會上的《紀要》中提出“對外實行開放，對內加強交流”：“堅持行之有效的對口支援的辦法，并且要越辦越好。”〔9〕為慶祝西藏自治區成立二十周年，中共中央和國務院決定由京、津、滬、粵、浙、閩、魯、川和江蘇為西藏興建43項中小型工程項目，全國性的援藏工程開始。兩次西藏工作座談會，中央和全國積極響應政策，1983年8月，在《中共中央組織部、勞動人事部關于為西藏選派專業技術干部的通知》中，提出從中央國家機關、內地、沿海省、市采用對口支援的辦法，堅持少而精的原則，選派一批專業技術干部去西藏工作。1988年，中央下發《關于為西藏選派干部的通知》，中央組織部、國家人事部決定，從北京、天津、河北等14個省市和國務院選派400多名黨政干部和專業技術干部進藏干部工作，并規定專業技術干部在藏工作時間為3年，黨政干部在藏工作時間為5年〔10〕。

中央通過第一次和第二次西藏工作座談會，確立了全國性的援藏政策，當時支援西藏建設的干部在中央的正式文件中被稱呼為“進藏干部”， 卻是援藏干部的雛形。當時的援藏干部群體主要是以黨政干部為主要構成部分，還有一批專業技術干部。由于當時西藏地區自我發展能力十分薄弱，基礎設施嚴重缺乏，本土人才在數量和質量上都難以滿足西藏自身發展的需要，當時中央對西藏主要援建的“43項工程”主要調派內地省區技術人員援助，采取“交鑰匙”形式，改善了西藏市政公用、文教、體育、旅游、能源、商業等基礎性設施。由于當時主要建設屬于中央對西藏的初步建設，作用力主要體現在社會發展的總體框架，43項工程其中有20項集中在拉薩，當時的干部援藏集中是在項目的建設上和社會的管理中發揮不可或缺的重要角色，在地域分布上也有所偏重。

在這個階段，干部援藏作為中央治理西藏的一種政策嘗試，相關干部援藏機制并不成熟。當時的援藏干部各方面的管理制度規定并不明確，沒有形成規范的制度體系，隨意性較大。在具體管理上也存在不嚴密的地方，進藏干部的工作時間、返回原工作單位的相關安排等等都沒有具體明確，援藏干部也會一定程度上存在擔憂。所以說，雖然中央對治理西藏的認識更加深刻，開始初步形成援藏政策，但是還沒有形成正式機制，干部援藏較之改革開放前有一定的完善，實行干部“輪換進藏”的方式，但機制建構不全，主要是根據當地的需求和要求臨時性給予人才上的支持。

二、對口援藏——干部援藏的新模式

1987年9月至1989年3月，藏獨分子制造了多次意圖分裂國家的騷亂事件，嚴重干擾了西藏的經濟建設，影響了社會的發展進步。面對嚴峻的國際國內形勢，1989年10月，中央形成的關于西藏工作的十條意見，成為中央治藏政策新的歷史性轉折，“自此以后，中央對藏政策圍繞‘政治穩定、經濟發展與社會進步而逐漸成型”。〔11〕西藏的穩定，涉及國家的穩定；西藏的發展，涉及國家的發展；西藏的安全，涉及國家的安全。針對西藏出現的一些破壞性事件，1994年，在第三次西藏工作座談會上，中央把西藏發展納入到國家整體發展中去衡量，做出實施對口支援西藏的重大決策，提出“中央、國務院各部委和各省市應繼續和西藏建立長期的、相對穩定的對口支援關系”，〔12〕正式確立“援藏機制”大格局。這次會議對“中央關心西藏，全國支援西藏”這一政策制定了更加具體化的實施計劃，提出“要采取分片負責、對口支援、定期輪換”援藏方針和“長期支援、自行輪換”的干部援助方式，開啟了干部援藏的新模式。按照“分片負責，對口支援，定期輪換”的原則，從中央、國務院33個部委和全國14個省市選派出621名同志，作為首批實施對口支援工作的干部，中組部和人事部門根據西藏工作的需要，先后派出三批援藏干部，第二批和第三批援藏干部分別是647人和685人13支援建設62項重點援藏工程。工程除能源、交通、通信等基礎設施外，還涵蓋了農業、牧業、林業、水產業、教育衛生等與當地群眾生活相關的領域。“這些項目的建成，使西藏1994—1997年間共增產糧食45萬多公斤。”第三次西藏工作座談會后，“全區工業生產總值從1994年的7.2億增加到2000年的18.3億元人民幣，增長幅度達91.3%”〔14〕，“廣播、電視覆蓋率分別達到了65%和55%”〔15〕，基本上滿足了自治區人民的生活娛樂需求。

在新型援藏工作的推動下，這一時期成了西藏和平解放以來最為穩定和發展最快的歷史階段。在“三個離不開”方針和“五湖四海”原則的指導下，在廣大援藏干部和西藏各族干部群眾的共同努力下，形成了一個以干部援藏為龍頭，經濟援藏、技術援藏相結合的行之有效的工作格局，進一步深化了干部援藏格局。具有中國特色的“援藏機制”，充實了中央的治藏方略，為后續援藏工作提供了寶貴的經驗。卓有成效的援藏工作業績，促使西藏地方干部對援藏干部的的接受方式發生了重大的改變。“當地干部從過去的被動接受對口支援到積極主動地爭取對口支援”。〔16〕這時期，中央“援藏政策”具體明確了對口支援關系，干部援藏政策得到明確。干部援藏工作也擺脫了之前的“粗放”狀態，逐步制度化、規范化。援藏干部由對口支援地區選派，一切行政關系也均由內地選派單位管理，援藏期滿后則返回原派出單位。主要以援藏服務為主的持續干部援藏政策開始向對口培訓轉變，“立足培養以藏族為主體的少數民族技術力量和管理人才的同時，采取支援單位相對固定、關鍵崗位換崗頂替、對口培訓的人才援藏辦法。”〔17〕干部援藏變“輸血”為“造血”，促進了本土人才干部的培養和使用。

2001年7月，中央召開第四次西藏工作會議，確立了西藏實現跨越式發展和社會局勢長治久安的戰略目標，繼續強化對口支援：深度上，在原有的基礎上增加部分大型國有企業參與援藏工作；廣度上，擴大對口支援的范圍，西藏尚未與內地建立對口支援關系的29個縣和雙湖特別行政區，以不同方式建立對口支援關系，并將對口援藏工作在原定10年的基礎上再延長10年。在這些政策原則的指導下，確立了中央在西藏投資建設項目117個，主要以交通、通信、農牧林水、教育為主。并根據“援藏項目應突出改善農牧區生產生活條件，改善農牧民生活”的指示精神，將援藏政策進一步覆蓋到農牧區，援藏工作重心下移，資金、項目等向農牧區傾斜，協調了城鎮和農牧區的發展。在這些項目的實施和建設中，普遍采用將援藏干部與項目建設相結合的方法，在人事任命上，為提高援助資金的利用質量提供人力資源上的保障，項目重心的下移，也必然要求援藏干部更多到基層崗位，援藏干部主要分布基層是這一時期干部援藏的一大特色。以縣級干部分布為例，在西藏74個縣區中，有58個縣的縣委書記是由援藏干部擔任的。在具體的工作實施中，援藏干部不僅僅支援西藏經濟社會建設，也承擔著地方基層黨組織建設的重要任務，這些人事的安排，不僅是對援藏干部需要時刻根據群眾意見不斷改進工作方式的需要，也是針對西藏處于維護民族團結、反對分裂斗爭第一線的現實政治要求。這一時期政策還對選派對象及條件、定期輪換時間、援藏人員的待遇、選派工作程序、援藏人員進藏前的培訓等五個方面作了具體規定，從制度上解決了援藏干部的后顧之憂，保證了干部援藏工作的順利進行。據不完全統計，自1995年以來，全國共有18個省市、60多個中央和國家機關部委、17戶中央企業，先后選派6批共4742人進藏工作。援藏干部由最初的600多人增加到第四次會議的995人；急需的專業技術人才和企業經營管理人才選派數量由第一批的30人增加到第六批的200多人。為西藏的社會經濟發展和長治久安起到了重大的促進作用。

為進一步促進西藏社會的發展，縮小西藏和內地的發展差距，2010年第五次西藏工作座談會上，中央提出深化對口援藏機制，推動四川、云南、甘肅、青海四省藏區發展，繼續延長對口援藏時間，將時間延長到2020年，形成了經濟援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏相結合的工作格局，強調走出一條“西藏特點的發展路子〔18〕”，明確了在科學發展中推進西藏跨越式發展的“七個更加注重”， 特別強調“更加注重增強自我發展能力”和“更加注重擴大同內地的交流合作”〔19〕。援藏干部以招商引資為契機，為西藏經濟社會發展增添了強大的“造血” 功能，上海、福建援藏工作隊在發展旅游業、藏醫藥產業、特色農牧業、水電開發業方面成效顯著。廣東以魯朗國際小鎮建設為突破口，發展“公司+基地+農戶+網絡”的旅游產業援藏新模式，扶持農戶開藏族特色的家庭旅社，讓當地居民參與到旅游致富中。此次座談會將援助的關注點更多集中于直接提高西藏各族居民的生活水平問題，并且援藏范圍不再局限于西藏本地區，也包含了周邊的四省藏族聚居地區。在中央治國理政經驗不斷積累的過程中，對口援藏政策也日趨成熟。

2015年第六次西藏工作座談會在總結對口援藏20年來的政策經驗，首次提出“治藏方略”，實現了中央治邊穩藏理論的新飛躍，開辟了黨治藏方略的新紀元。干部援藏形成全方位、多層次、寬領域的對口支援工作格局，習近平提出“優化援藏干部人才結構，把優秀人才選派到條件艱苦和情況復雜地區去磨煉意志，增長才干”〔20〕，也突出干部援藏政策的雙向性，不僅是援藏干部幫助藏區脫貧致富，另一方面，把西藏作為鍛煉干部的基地，“充分利用對口支援平臺，培養鍛煉年輕干部，樹立干部到艱苦地方培養、在艱苦地方成長、從艱苦地方選拔的導向，形成好干部爭先恐后去援藏、援藏練就好干部的氛圍”〔21〕，加強自身黨性建設，堅定理想信念。

中央實施援藏政策以來，已有66個中央部門（部、委、辦、局）、17個省市、17戶中央企業與西藏建立了對口支援關系，開展援藏工作。與此同時，教育、衛生、公安、安全等系統和行業還采取“行業負責、對口支援、一業一策”的辦法，選派干部人才開展援藏。干部援藏政策涉及的領域也隨之深入，行政部門、企業、公共服務機構等機構的運行和管理也不乏援藏干部的參與。干部援藏促進中央援藏政策更加科學合理。即將進行的第八次援藏干部人才選拔“在保持一定規模黨政干部數量的基礎上，適當增加專業技術人才比重，堅持人崗相適、人事相適的原則按需精準選派，銜接好援藏工作計劃和項目經費，確保援藏干部人才輪換和工作交接平穩有序。”〔22〕

三、干部援藏的評價

西藏經濟和社會的發展離不開人才，在中央“全面援藏”政策的大力支持下，先后有7批援藏干部針對不同時期西藏社會經濟發展和長治久安的需要參與到西藏的建設中，各類援藏干部與西藏本地各民族干部共同努力，在西藏社會經濟發展和長治久安中做出了突出貢獻，發揮了重要作用。

（一）援藏干部促進了西藏經濟發展的新陳代謝。援藏干部將自身的特長、經驗靈活性地運用到援藏工作中，改變了當地生產力和生產方式落后的狀態，積極探索符合當地發展的經濟增長模式，成為經濟發展的助推器。援藏干部進藏后在不同的系統擔任了一些地方的主要領導，充實和加強了當地領導班子的力量，提高了領導班子的決策能力和治理水平，為西藏的穩定發展提供了有力的支撐。

（二）援藏干部在促進各民族團結、維護當地社會穩定方面所發揮的作用。站在反分裂斗爭前沿的援藏干部，為當地群眾辦實事，改善西藏落后的基礎設施條件，提高了居民的收入水平，用一流的工作業績，回擊達賴集團分裂圖謀，堅決維護西藏穩定。事實證明，西藏廣大藏族同胞是援藏政策的最大受益者，這是對達賴集團的分裂陰謀和反動言論的有力反擊。此外，相當大的援藏干部在縣級基層單位工作，通過在工作和生活中對援藏干部的接觸，當地藏族同胞了解到援藏干部的善意和中央治理西藏的善意，消弱了藏族群眾對中央的猜忌和隔閡，體現了社會主義一家親的溫暖，也有利于加強基層政權的力量。

（三）鍛煉了一大批干部，為國家提供了一批可靠的儲備干部。“在高原上工作，最稀缺的是氧氣，最寶貴的是精神。”〔23〕 西藏自然環境惡劣，生存環境艱苦，“肯吃苦，耐得住寂寞”、“甘于奉獻，不計得失”是援藏干部給當地群眾普遍的標簽〔24〕。在干部援藏的隊伍中，援藏干部繼承和發揚“老西藏”精神，涌現出一代又一代的“孔繁森群體”， 不畏高原惡劣的氣候條件，為大家舍小家。雖然規定援藏干部是“三年一換”，但有些援藏干部奉獻時間遠高于規定時間，超額完成國家給定的工作任務。援藏干部在西藏的工作過程中，普遍鍛煉提高了自己的治理能力，回到原單位后能更好地理解國家的政策，更好地完成自己的本職工作。

（四）需要注意的問題

1.干部援藏的選派要注重德才兼備，在工作領域中要克服先入為主的觀念，充分尊重當地的歷史人文和實際情況，注意聽取廣大當地人民的意見。把中央的工作指示和西藏當地的實際情況相結合，摸索出一條既能體現中央精神，又能結合西藏特點的發展之路。

2.考慮到西藏的特殊地理氣候情況，援藏干部一般實行輪換制，并且在很多援助單位，援藏作為一條提拔的指標出現。這種政策引領下，要防止出現“形象工程”和“候鳥思維”，“要消除‘當一天和尚撞一天鐘的心理，不把援藏當旅游觀光、不把援藏當‘鍍金，要勇于擔當責任、踏實工作”〔25〕，以高標準塑造援藏干部形象。

四、結論

干部援藏作為援藏政策中的重要一環，是中央治藏策略演變的一面鏡子，是中央治藏的重要手段，起著至關重要的作用。改革開放以來，中央治藏的策略不斷調整以適應新的時代需要，援藏干部的政策也逐漸成熟。在內地各兄弟省市的無私幫助下，從黨政干部到科技骨干，從主要城市到地方縣鄉，援藏干部的派遣從單點走向全面，從粗放走向精準，為西藏的建設事業注入了全新的動力。援藏干部在執行國家政策，維護國家統一完整，促進民族團結，帶領西藏跨越式發展等方方面面，發揮了不可替代的作用。隨著國家治藏經驗的不斷積累，中央的治藏策略和干部援藏政策，會更加完善，更加有利于促進西藏社會的經濟發展和長治久安，更好地落實習近平總書記提出的“治國必治邊，治邊先穩藏”的指示。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕靳薇.西藏援助與發展〔M〕.拉薩：西藏人民出版社，2010年，第49頁。

〔2〕賀新元.中央“援藏機制”的形成、發展、完善和運用〔J〕.西藏研究，2012，（06）.

〔3〕賀新元，《以毛澤東為核心的第一代中央領導集體對中央“援藏機制”的理論貢獻與積極探索》，西藏研究，2012。

〔4〕《西藏工作文獻選編》（1949—2005），中共中央文獻出版社，2005，第17頁。

〔5〕喬元忠.全國支援西藏〔M〕.西藏人民出版社，2002年，第94頁。

〔6〕《西藏工作文獻選編》（1949—2005年），中央文獻出版社，2005年，第301頁。

〔7〕《西藏工作文獻選編》（1949—2005年），中央文獻出版社，2005年，第302頁。

〔8〕《西藏工作文獻選編》（1949—2005年），中央文獻出版社，2005年，第303頁。

〔9〕《西藏工作文獻選編》（1949—2005年），中央文獻出版社，2005年，第364頁。

〔10〕《西藏自治區概況》，民族出版社，2009年，第686頁。

〔11〕鄭永年、林文勛《21世紀的中國邊疆治理與發展：第二屆西南論壇論文集》，社會科學文獻出版社，2013年。

〔12〕《西藏工作文獻選編》（1949—2005年），中央文獻出版社，2005年，第475頁。

〔13〕宋月紅.當代中國的西藏政策與治理〔M〕.人民出版社，2011年，第349頁。

〔14〕《西藏輝煌50年》，西藏人民出版社，西藏自治區新聞出版局編，2009年，第77頁。

〔15〕《西藏輝煌50年》，西藏人民出版社，西藏自治區新聞出版局編，2009年，第78頁。

〔16〕謝鐵群，《走進西藏：援藏札記 援藏干部訪談錄》，西藏人民出版社， 2004年，第393頁。

〔17〕靳薇.西藏援助與發展〔M〕.，西藏人民出版社，2010年，第174頁。

〔18〕《十七大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社，2011年，第432頁。

〔19〕柳建文、楊龍，《從無償援助到平等互惠》，社會科學文獻出版社，2014年，第7頁。

〔20〕人民日報，2015年8月26日，第001版，習近平在中央第六次西藏工作座談會上強調依法治藏富民興藏長期建藏加快西藏全民建成小康社會步伐。

〔21〕西藏日報（漢），2016年1月21日，第001版：第八批援藏干部人才選拔計劃協調會在蓉召開。

〔22〕西藏日報（漢），第八批援藏干部人才選派計劃協調會在蓉召開，2016年1月21日，第001版。

〔23〕人民日報，2015年8月26日，第001版，習近平在中央第六次西藏工作座談會上強調依法治藏富民興藏長期建藏 加快西藏全民建成小康社會步伐。

〔24〕人民論壇，解密援藏干部，http：//www.rmlt.com.cn/2010/1210/12483.shtml。

〔25〕西藏日報（漢），2015年12月4日，第006版，陳志強：高標準塑造援藏干部形象。

〔責任編輯：張 港〕