江蘇農村宅基地閑置程度量化及對策探討

李海丹（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

江蘇農村宅基地閑置程度量化及對策探討

李海丹
（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

本文依托江蘇省7市21個縣63個鄉鎮126個村的1 529份典型調查數據，基于農戶視角對江蘇省不同區域的宅基地閑置程度及對策開展研究。結果表明，江蘇不同地區宅基地的閑置程度不同，蘇南兩市地區農戶宅基地閑置率為0.047 2，蘇中兩市地區農戶宅基地閑置率為0.083 8，蘇北三市地區農戶宅基地閑置率為0.145 0?？傮w可見，蘇北的宅基地閑置程度要高于蘇中，而蘇中又高于蘇南。閑置原因主要有村莊規劃管理滯后、經濟發展水平差異、土地和房屋產權脫節和社會保障不健全等?；诖耍瑧獜某青l用地布局優化、產權制度改革、完善社會保障、建立宅基地退出與市場流轉機制方面進行改革。

農村宅基地；閑置程度；量化；對策；江蘇

文獻著錄格式：李海丹.江蘇農村宅基地閑置程度量化及對策探討［J］.浙江農業科學，2016，57（1）：144-147.

農村閑置宅基地是指農村宅基地中未正常使用的宅基地，不能充分發揮宅基地滿足居民居住、生活的基本需要，有廣義和狹義之分。狹義的宅基地閑置是指宅基地空置，未做任何用途；廣義的閑置不僅包括宅基地廢棄和空置，還包括由于宅基地上的建筑物空置而造成的宅基地閑置。宅基地閑置是近年來農村土地利用中的常見問題，其本質被認為是城鄉轉型過程中鄉村地域系統演化的一種不良過程［1］。農村人口非農化引起的“人走屋空”，以及農村住宅的“建新不拆舊”等都是造成農村宅基地閑置的重要影響因素［2］。農村宅基地的閑置不僅影響村容村貌和農村的發展，而且造成了嚴重的土地浪費。尤其是在中國土地供需矛盾尖銳的背景下，宅基地閑置造成的大量農村土地的閑置和村莊周圍耕地的不斷流失，使中國已經十分嚴峻的耕地保護雪上加霜［3-4］。因此，農村宅基地的閑置研究顯得尤為重要。

近年來，農村宅基地閑置引起政府和學術界的廣泛關注。劉勇等［5-6］從宏觀角度，基于歷史淵源、城鎮化進程、法律制度構建、行政管理執行力度等層面，對宅基地閑置原因分別進行定性討論；李華宇等［7-8］基于實證研究，運用二項1ogit模型、描述性統計等方法對宅基地閑置的影響因素進行定量分析，繼而提出宅基地改革對策；許樹輝等［9-10］對宅基地閑置現狀進行了研究。已有研究極大地推動了農村宅基地閑置問題的深入探討，為農村宅基地閑置整治奠定良好的理論基礎和技術條件，但對宅基地閑置程度的量化研究卻較少。

江蘇省位于我國大陸東部沿海中心，東瀕黃海，西連安徽，北接山東，東南與浙江和上海毗鄰，自然條件優越，土地開發程度較高，總面積10.26萬km2，經濟實力雄厚，是我國經濟增長最快、最具活力的地區之一。近年來，隨著江蘇省經濟的快速發展和城市化的快速推進，一方面廣大富裕起來的農民形成建房熱，村莊規模迅速擴張；另一方面務工人員的大量進城使得宅基地閑置情況嚴重，呈現出農戶宅基地占地規模大、布局分散、利用效率低下等特點，引起廣泛關注。江蘇省也成為研究居民點整理［11-12］、宅基地流轉［13-14］、土地集約利用［15-16］的重點區域，而對宅基地閑置程度的研究還較少，特別是從大尺度上量化研究宅基地閑置程度較少。本文選取江蘇省蘇州、鎮江、揚州、南通、鹽城、宿遷、徐州7市有代表性的21個縣（市、區）63個鄉鎮126個村就農村宅基地閑置程度及對策開展研究，以期明晰不同典型區域村莊宅基地閑置的整治潛力，為江蘇省提出宅基地閑置整治和宅基地閑置整治規劃提供參考，并為我國宅基地閑置研究提供一定參考依據。

1 農村閑置宅基地及研究方法

1.1 研究區概況

位于蘇南的鎮江、蘇州屬于長三角的核心區域，是以上海為龍頭的長三角城市群的核心組成部分，是江蘇經濟最發達的區域，也是中國經濟發展最快最發達的區域之一。蘇中的揚州、南通也是上海都市圈（長三角）的重要組成部分，有著承東啟西、溝通南北、通江達海、快捷方便的港口和交通的比較優勢，將成為長江中、下游進出口貿易的門戶，也是中西部地區與東部聯系的交通走廊。而蘇北的鹽城、徐州、宿遷是長三角城市群成員及淮海經濟圈、沿海經濟帶、沿江經濟帶的交叉輻射區，是中國沿海經濟帶重要組成部分，在全省穩增長、促發展中發揮了重要作用。

1.2 研究方法與數據來源

農村閑置宅基地閑置率依據以下公式計算。

宅基地閑置數據來源于2014年江蘇省范圍內的典型調查，調查區域包括江蘇省蘇州、鎮江、揚州、南通、鹽城、宿遷、徐州7市，每個市選取有代表性的3個縣（市、區），每個縣（市、區）選取有代表性的2個村開展調研，21個縣（市、區）63個鄉鎮126個村開展調研，調查樣本為1 890個農戶，其中農戶宅基地有效問卷1 529份，有效率為80.90%。

2 結果與分析

2.1 宅基地使用

在實地調查的21個區縣中（表1），蘇南宅基地總面積為 4.22萬 hm2，占建設用地面積的44.15%，農村人口為 143.05萬，占總人口的39.24%。而蘇中宅基地總面積為3.82萬hm2，占建設用地總面積的43.35%，農村人口有293.41萬，占總人口的56.00%。相比之下，蘇北宅基地用地面積為9.02萬 hm2，占總建設用地的37.81%，農村人口為 529.11萬，占總人口的60.42%。可見，蘇南、蘇中、蘇北宅基地占建設用地總面積的比重都較大，且依次降低；而3個地區農村人口占總人口比重卻依次上升，一定程度上說明經濟的富裕推動了宅基地的建造。同時，在能取得實際數據的地區，空關房（即房子空在哪兒既不居住也不賣）、偶住房（即農民偶然會居住的房子）等長期閑置的宅基地面積也較大，土地浪費現象十分突出。

表1調查區域宅基地的使用情況

2.2 宅基地閑置程度

通過逐戶調查及計算，得到蘇南、蘇中、蘇北地區1 529個農戶宅基地的利用情況，計算每個農戶宅基地的閑置程度。結果顯示，1 529個農戶的宅基地均有不同程度的閑置。蘇南兩市地區農戶宅基地閑置率為0.047 2，蘇中兩市地區農戶宅基地閑置率 0.083 8，蘇北三市閑置程度最低，為0.145 0?？傮w可見，蘇北的宅基地閑置程度要高于蘇中，而蘇中又高于蘇南。

2.3 宅基地閑置原因

2.3.1 村鎮規劃管理滯后

在實地調研中發現，一些地方村鎮長期以來缺乏農村居民點的整體規劃或村鎮規劃不完善、不科學造成農村居民點布局散亂。絕大多數農村居民的住房建房時間較早，存在房屋建筑老化、農村居民宅基地用地結構不合理、房型基本相似等問題，已不能適應現代生活的需要。調查區域中，20.02%的農民住房使用年限超過30年，18.67%的住房建于20世紀80年代，2000年以后建設的住房比例只有24.72%。調查農戶中，33.21%的住房是平房，宅基地利用率低。分區域來看，蘇北平房比例最高，達到90.67%，明顯高于蘇中地區（34.15%）和蘇南地區（6.27%）。

2.3.2 經濟發展水平差異

經濟發展水平高的地區，農村宅基地閑置程度往往要低于經濟水平相對低的區域。正如調查顯示，蘇北的農戶宅基地閑置程度最高，蘇中次之，蘇南最低。究其原因，可能是因為這些地區經濟落后，人們更多的選擇長期外出務工，從而使大量宅基地閑置。同時，逐漸富裕起來農民有改善居住環境的愿望和能力，在宅基地無償使用的政策框架下，在擁有舊宅的同時，另辟新址成為其一種自然的行為選擇，舊宅從而被閑置。而對于經濟較發達的地區，村集體有一定的財力對閑置宅基地進行整理，從而降低宅基地閑置率。

2.3.3 土地和房屋產權脫節

農村宅基地為集體所有，個人只擁有其使用權，不擁有其所有權，但卻擁有房屋的所有權。一旦個人離開該集體，本應由集體收回的宅基地卻因房屋的存在而無法收回。我國現行的土地制度使農民的房屋買賣缺乏可能性，導致遷移城市的原農村居民在農村的房屋大量閑置，浪費了土地資源。

2.3.4 社會保障不健全

宅基地最基本的功能之一就是保障農民最基本的生存和發展權，而目前農村社會保障的標準和制度完善程度都遠落后于城市社會保障發展水平。因此，農民常以保有宅基地為最后保障，且當這種保有成本極低或較低時，農村宅基地閑置現象就會大量出現。

3 對策探討

3.1 城鄉用地布局優化

根據區域資源環境承載力、農業轉移人口和工業化城鎮化的差異性，因地制宜促進蘇南城鄉一體、沿海陸海統籌、蘇中蘇北以城帶鄉重點發展中心鎮的城鎮化新格局。在江蘇省國土空間格局優化的前提下，積極調整村莊結構，合理規劃建設農村社區，提高農村宅基地的利用效率。在村莊規劃中，實行嚴格的“一戶一宅”和限制人均宅基地面積的制度，以及超占的宅基地執行有償使用的制度。

3.2 產權制度改革

明確宅基地產權，規范產權人行為，為農村宅基地的順利流轉提供制度保障。弱化土地所有權，強化土地使用權，讓擁有宅基地使用權的村民可享受除所有權外的其他所有權利，如占有權、經營權、收益權、處分權等。同時應當出臺一系列限制產權人閑置宅基地等的措施，促進宅基地資源的合理配置。建立統一的農民不動產登記制度，明確宅基地的產權主體，建立規范的農村宅基地市場，鼓勵合理流轉。

3.3 完善社會保障

當前總體說來，農村居民所能選擇的養老保險保障層次較低，不能得到與城鎮居民相同的社會保障，導致農民不敢也不愿放棄宅基地。政府應該更進一步完善農村社會保障體系的建立，包括醫療、養老、失業、最低生活保障等各種社會保障在內的統籌城鄉的社會保障，尤其是要提供多層次、參保范圍更廣的農村養老保險，以此來剝離土地的生存保障功能，實現宅基地的解放而緩解宅基地閑置現象，從根本上解決農民的后顧之憂。

3.4 建立宅基地退出、市場流轉機制

建立政府管理下的農村宅基地市場，允許農民宅基地使用權合理流轉，完善社會主義市場體系。通過置換城鎮（集中居住區）產權房或相應的社會保障，建立宅基地的退出機制；出臺相關政策，鼓勵城鎮村規劃區范圍內的宅基地直接入市交易，增加鄉村自身發展的土地財政；探索人地掛鉤的農民“帶地”進城機制，鼓勵農民自行將宅基地復墾整治后形成的指標市場價格，折抵在城鎮購房的價款。

［1］劉彥隨，劉玉.中國農村空心化問題研究的進展與展望［J］.地理研究，2010，29（1）：35-42.

［2］劉彥隨，劉玉，翟榮新.中國農村空心化的地理學研究與整治實踐［J］.地理學報，2009，64（10）：1193-1202.

［3］宋偉，張鳳榮，陳曦煒.土地利用規劃中“遷村并點”的公眾參與：以北京市海淀北部地區為例［J］.資源科學，2008，30（11）：1694-1699.

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［5］劉勇，吳次芳，楊志榮.中國農村居民點整理研究進展與展望［J］.中國土地科學，2008（3）：68-73.

［6］張正河.準城市化下“空心村”解決思路［J］.中國土地，2009（8）：29-31.

［7］李華宇.基于農戶家庭特征的農村宅基地一戶多宅與閑置研究［D］.杭州：浙江大學，2014.

［8］楊亞楠，陳利根，龍開勝.中西部地區農村宅基地閑置的影響因素分析：基于河南、甘肅的實證研究［J］.經濟體制改革，2014（2）：84-88.

［9］許樹輝.農村住宅空心化形成機制及其調控研究［J］.國土與自然資源，2004（1）：11-12.

［10］苗清.關于農村宅基地集約利用的思考［J］.國土資源通訊，2006（1）：42-43.

［11］宋均梅，陳利根.農村居民點用地整理與土地集約利用：江蘇省農村居民點整理現狀及思考［J］.農村經濟，2006（3）：26-29.

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［13］孫永軍.“四化同步”視角下的農村宅基地流轉研究：以淮安為例［D］.呼和浩特：內蒙古大學，2014.

［14］凌申.關于農村宅基地流轉保障機制的研究：以江蘇鹽城市為例［J］.安徽農業科學，2009，37（32）：16009-16011.

［15］顧湘.基于地區差異性的江蘇沿海發達地區土地集約利用評價研究［J］.江蘇農業科學，2011，39（5）：562-565.

［16］廖青月.欠發達地區開發區土地集約利用途徑研究：以江蘇淮安經濟開發區為例［D］.南京：南京農業大學，2011.

（責任編輯：張瑞麟）

F 311

A

0528-9017（2016）01-0144-04

10.16178/j.issn.0528-9017.20160151

2015-11-31

李海丹（1992-），女，江蘇淮安人，本科生，土地資源管理專業，E-mai1：1 i ha i da n426@163.com。