基于“規劃一張圖”的規劃審查應用開發要點
——佛山市禪城區、順德“規劃一張圖”建設實踐

彭　雪（佛山市城市規劃勘測設計研究院，廣東佛山528000）

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基于“規劃一張圖”的規劃審查應用開發要點
——佛山市禪城區、順德“規劃一張圖”建設實踐

彭雪（佛山市城市規劃勘測設計研究院，廣東佛山528000）

通過對佛山市順德區、禪城區兩區基于“規劃一張圖”的規劃編制審查功能的建設模式的對比分析，結合項目建設過程中的一些經驗，總結規劃編制審查功能開發的一些要點。

城市規劃；規劃審查；一張圖；信息化

引言

近年來，信息技術在亨氏規劃領域的應用迅速加深，以“規劃一張圖”為代表的信息化建設模式在國內多個城市推廣，如深圳［1］、重慶［2］、成都［3］等，對城市管理工作實現精細化、高效化、法制化意義重大。當前關于“規劃一張圖”的理論研究以總體構架、數據整合的論述為主，在具體功能的開發、設計上介紹得較為概略。

本文結合佛山市順德區和禪城區建設“規劃一張圖”的過程，就其中規劃編制審查應用的開發要點進行總結，以期拋磚引玉，與同行進行探討交流。

1　現實背景

1.1佛山市城市規劃管理現狀

1.1.1規劃體系縱橫沖突

佛山是高度分權的城市，城市統籌力度薄弱，由于城市規劃實行屬地管理，受機構設置條塊分割、權責分工、財政供給、干部管理等因素影響，各類規劃“打架”問題日益突出，規劃引領城市發展的作用受到制約，阻礙了城市精細化管理進程的推進。

1.1.2規劃審查管理模式落后

當前，規劃編制審查主要依靠管理人員手動、人工進行審查，對人員的業務熟悉程度、規劃數據的有效性等依賴程度非常高，同時缺乏有效的手段對審批內容進行監管，審批的效率和準確性無法得到有效保障。

1.1.3規劃審查需求大

在強調經濟發展的現階段，靜態的“藍圖”式城市規劃與快速變化的發展訴求常常發生矛盾，導致規劃調整頻繁，對規劃審查的需求量較大。效率低下的傳統審查方式難以很好地服務于城市發展，同時，疲于應付編制和審查的規劃管理部門無法保證精力在宏觀決策和綜合監管上，導致對規劃編制和調整的審查視角局限于局部范圍，缺乏從全區整體角度進行的統籌和平衡，在各方利益博弈下往往導致妥協，這種情況一方面既造成規劃調整更頻繁的惡性循環，同時，加劇了規劃體系內部“打架”情況的惡化。

1.2佛山市規劃管理信息化現狀

佛山市于2006年開始開發規劃信息化管理系統，主要解決了規劃成果的集中匯總、權威版本管理的問題，此外提供一些簡單的數據分析統計功能。但是一方面數據對區級規劃管理部門并未開放，使得擁有規劃編制權的區級規劃主管部門仍需要自行管理所需的規劃數據；另一方面，系統功能開發以服務市級部門為主，且功能較簡單初級，對區級規劃管理的幫助不大。

在這種背景下，2014年順德區和禪城區先后啟動了區級“規劃一張圖”的建設，充分吸收國內其他城市“規劃一張圖”的先進經驗，結合區級規劃管理的實際需要，構建適合本區管理土壤的規劃信息化管理系統，開發了一系列功能輔助規劃管理，規劃審查就是其中重要的一項功能。

2　規劃審查功能與“規劃一張圖”的關系

2.1“規劃一張圖”總體框架

“一張圖”的構成通常包括一個數據中心、一個綜合平臺、一套配套規程機制、一套數據標準、一套軟硬件支持體系、三級網絡（局域網、政務網、互聯網）、三種媒介（GIS、CAD、移動端），在此基礎上，可以開發多種應用。最基礎一般包括業務審批、綜合監管、公眾服務等應用。城市往往結合自身需要，開發建設其他的應用，順德和禪城則開展了規劃編制審查應用的建設。

2.2規劃審查功能與“規劃一張圖”數據中心

規劃審查是指對規劃成果的有效性、科學性進行審查，主要依據是已編制的各項規劃。因此“規劃一張圖”數據中心與規劃審查應用的關系最為緊密。

在“規劃一張圖”中，核心規劃成果數據構成的核心層與基礎層（由基礎地理信信息數據構成），管理層（由業務流程數據構成）、成果庫（對規范化之前的規劃原始成果建立的檔案庫）一道構成了“三層一庫”的架構。

2.2.1核心層構建思路

核心層的數據按照規劃要素進行組織，首先梳理規劃要素體系，然后從各項規劃中抽取現勢性、準確性最高的要素數據，分層構建。示意圖如圖1。

圖1　核心層架構示意圖

核心層的構建如下要點：

（1）兩個層面：分為單元控制和控規圖則兩個層面。單元控制層面的規劃要素來自總規、分區規劃、專項規劃等中、宏觀規劃。控規圖則層面則來自控規。

（2）分層構建：同一層級同一空間范圍內的規劃成果進行融合，保障準確性，同一層面不同空間范圍的規劃成果需進行拼合。如單元控制層的教育設施融合總規、分規、專項規劃，建立無沖突的單元控制數據。控規圖則層面的數據則將多個分散的控規拼合成完整的控規一張圖。

按照規劃要素搭建起的核心層構成了規劃有效數據的集合，是規劃成果庫的“瘦身版”。比起傳統按規劃名稱組織數據的方式，不僅去除了大量冗余數據，而且更符合規劃管理人員的思維習慣，簡化了從大量規劃中辨別有效依據的過程。

圖2　兩種數據組織方式的對比示意（左圖：按規劃要素；右圖：按規劃名稱）

對于規劃審查來說，核心層為規劃審查奠定了數據基礎。控規是發現和解決規劃沖突的抓手，規劃審查就是驗證控規對各上層次規劃的符合程度及與其他控規的協調程度。而按規劃要素組織數據的方式已經將審查依據和審查對象明確區分開，有利于后續審查分析功能的設計開展。具體來說，核心層就是審查依據，審查對象就是新編控規及核心層的控規圖則數據。

3　規劃審查功能設計

3.1規劃審查思路

規劃審查按照分層分類的思路開展，包括兩個層次：①單元層面審查，檢測控規與上位規劃、專項規劃等主要控制要素是否存在沖突；②圖則層面審查，檢測控規與周邊地區控規是否銜接。單元層面審查實現與“六大底線”和“三大設施”框架對接；圖則層面審查實現控規之間的無縫銜接（見表1）。

表1　規劃審查類型和審查要素列表

對應規劃控制要求的剛彈性，規劃審查也分為強制性審查和參考性審查。控制線審查和控規銜接審查屬于強制性審查，審查結果反饋至控規，要求一定要進行修改后才能通過審查。而市政廊道審查、綜合交通審查、配套設施審查屬參考性審查，可結合上層次規劃數據質量的提升及與控規的銜接程度的改進逐步加強落實力度。

3.2規劃審查技術實現方式

3.2.1圖形處理

圖斑分析：通過空間分析查詢出重疊或有空白的圖斑，然后通過屬性判斷這些控規的用地性質是否符合面域控制要素的要求，主要用于判斷控規用地與控制線、市政通廊類沖突。屬性對比分析：通過空間分析查詢范圍內的設施，分別統計控規和專項中設施規模和數量，然后進行屬性對比。

人工標注功能：通過人工判斷沖突，平臺提供繪制標識功能。

3.2.2屬性賦值

沖突圖形標識沖突的空間位置和范圍，詳細的沖突信息通過屬性記錄。屬性包括沖突圖斑自身信息（如面積等）、在作為審查依據規劃中的信息 （控制要素、規劃名稱、規劃年限等）、在作為審查對象規劃中的信息（控規名稱、地塊用地性質、規劃編制時間等）、沖突處理意見（根據審查流程，分不同階段的處理意見，如規劃審查委托單位的處理意見、科室處理意見、局確定的最終處理意見及各階段的備注等）。

屬性賦值方法上，與已入庫數據有關的信息由計算機自動賦值，處理意見預留人工輸入的功能。

3.3沖突處理方案

處理方案按照對控規的影響程度限定為四類：不修改、修改控規、暫緩修改、專題研究等四類。經判別已經落實了上層次規劃的控制意圖的可以不做修改，允許控規通過審查。對上層次規劃的剛性要素未落實的，要求修改控規以符合控制要求。對控規與上層次規劃中的彈性要素有沖突的，可允許暫緩修改控規。特別重大或者暫時無法判斷處理方案的，要提交專題研究之后確定處理方案。沖突處理意見只能在以上四種中選擇，平臺開發可將四種選項綁定至菜單中，詳細處理意見另在“備注”中說明。

對于已編控規，在規劃范圍內的建設項目啟動前解決所有沖突，完成規劃修編或相關手續。對于新編控規，將沖突信息作為審查意見反饋至編制單位，要求修改方案以滿足審查要求。

3.4審查結果的應用

規劃審查的分析范圍可自定義選擇，允許按照行政邊界、控規編制范圍、管理單元或者是自定義的范圍線進行審查。選定范圍后，可實現一鍵式審批，完成計算機輔助審批的部分，再交由技術團隊完成人工審查部分。

審查結果包括沖突數據庫和沖突分析報告兩部分。對已納入核心層地塊圖則層的數據開展審查時，審查結果納入核心層，與圖則層數據一起存放，作為已編控規數據的附加信息。對新編控規進行審查時，審查對象調用臨時數據，審查結果也要單獨保存，并提供GIS、CAD+EXCEL等多種格式的數據庫格式。其中GIS數據用于與“規劃一張圖”系統對接，在控規通過審查后進入核心層的整合層。CAD+EXCEL用于反饋至規劃編制單位，在編制過程中協調掉控規與專項規劃的沖突，CAD圖標識沖突圖斑位置和編號，詳細的沖突屬性信息在EXCEL中，通過沖突圖斑編號關聯。

3.5平臺開發思路對比

由于規劃編制成果和“規劃一張圖”的數據格式不一樣，而且現階段數據間直接轉換的條件不成熟，需要一定的數據處理或者軟件二次開發才能實現。導致規劃審查開發需對數據格式的銜接進行考慮。順德區和禪城區分別采取了不同的模式。

一種是順德模式，提供規整工具和檢測工具以供處理和檢測cad格式的編制成果，經人工入庫形成gis單數據庫，規劃審查功能也在gis平臺上開發。

另一種是禪城模式，數據庫建設采取了cad、gis雙數據庫，通過向編制單位提供數據標準文件和檢測工具，要求提交cad文件是帶有屬性的信息圖并符合數據標準，使得cad與gis數據庫可實現一鍵式轉換；在雙數據庫的支持下，規劃審查功能在cad和gis兩個平臺上都可以實現，分別針對新編控規和已編控規的應用場景。

兩種模式各有優缺點，順德模式對設計單位的工作習慣改動不大，推行過程中遇到的阻力相對較小。禪城模式需要推廣能使用信息圖的cad軟件，可能會產生新的軟件投資需求，及與設計人員既有設計習慣的沖突，但是一旦使用上，通過雙數據庫的便捷對接，對平臺功能的完善和輔助管理更為有效。

3.6配套機制

配套機制首先要強調數據更新上應該將“規劃一張圖”管理納入日常管理流程中，實現數據的及時、動態更新，帶動規劃審查依據保持實時、準確。其次要充分考慮權限設置：將審查分析功能開放給部分人員，包括受托審查技術團隊、負責審查的科室和維護的人員。

4　亮點

（1）雙使用場景：禪城和順德兩區基于“規劃一張圖”建設的規劃審查應用充分考慮了佛山本地實際，針對規劃體系縱橫沖突、短時間內難以解決的現狀，區別于深圳在建設“規劃一張圖”之前集中進行規劃整合的做法，設計了在可運用于兩個場景的規劃審查功能，既可用于新編規劃的審查，也可對已有規劃數據進行整合。“雙使用場景”的規劃審查應用大為充實了“規劃一張圖”的功能，使之不僅能作為規劃管理平臺，還能作為規劃整合平臺使用。

（2）雙平臺+雙數據庫：“規劃一張圖”通常需要建設gis平臺和數據庫，對于是否建設cad平臺與數據庫，各個城市有不同的做法。而兼具規劃審查應用的“規劃一張圖”，在用于新編規劃審查時，cad平臺及數據庫的存在能大幅縮短審查前數據處理時間，使得中間成果也能便捷得到審查。而通過cad和 gis數據一鍵轉換，幾乎零管理成本便可實現雙數據庫的建設，獲得雙平臺的便利。

5　效用

規劃審查應用的核心是對城鄉規劃體系及國土、環保等部門的專業規劃進行基于城鄉空間的規劃要素的整合。該應用的開發和使用改變了傳統規劃管理模式，大幅提高了規劃審查效率和準確性，促進了城鄉規劃體系內部控制要素的縱向傳導，以及與其他部門專業規劃的橫向融合，為逐步消除規劃矛盾、實現“多規合一”拉開序幕，也為推動政府職能部門架構優化、打破行政壁壘、建設實施協調機制打下堅實的基礎。

［1］劉全波，劉曉明.深圳城市規劃“一張圖”的探索與實踐［J］.城市規劃，2011，35（6）：50～54.

［2］周宏文，張 敏，韓 瑋.重慶市“規劃管理一張圖”的建設實踐與展望［J］.規劃師，2011，26：109～111.

［3］丁 一，彭 爽.成都市“規劃一張圖”建設的探索與展望［J］.四川建筑，2014，34（6）：24～26，28.

彭 雪（1984-），女，中級工程師，博士，主要從事城市研究和規劃編制工作。

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2095-2066（2016）10-0144-03

2016-3-8