中央財政的區域統籌事權：一個理論解釋

張明喜

（中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038）

中央財政的區域統籌事權：一個理論解釋

張明喜

（中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038）

內容提要：世界大多數國家的中央政府會對落后地區進行補貼，作為再分配的重要手段，但是這些補貼通常被認為會損失效率。相關研究也指出，財政政策在協調區域經濟均衡發展方面應發揮積極作用。通過建立兩地區模型和博弈分析，企圖給出中央財政區域統籌事權的理論新解釋。如果地方政府有足夠的補貼權，在沒有中央政府的干預下，落后地區的地方政府對其投資進行補貼仍然會導致該地的投資不足，此時就要求中央財政有所作為。對于我國而言，中央政府應盡快清理不合理稅收優惠政策，加大對落后地區的轉移支付力度。同時，落后地方政府應盡量保持中性立場，避免地方財政政策沖抵中央財政政策的效應。

區域財政政策財政聯邦主義財政事權博弈論

一、引言及相關文獻評述

統籌區域發展是落實科學發展觀、構建和諧社會的必然選擇，也是我國目前區域經濟嚴重非均衡發展提出的客觀要求。改革開放以來，我國東部地區經濟發展迅速，而中西部地區經濟發展相對滯后。區域發展差距的存在需要政府制定相應政策來促進區域經濟均衡發展。那么，我國政府應如何制定相應的財政政策呢？從國際上看，大多數國家采取對落后地區的基礎設施和投資進行補貼以促進該地經濟的發展。例如在歐盟范圍內，當某成員國的人均收入小于歐盟整體的人均收入的75%時，所謂的“結構性基金”去補貼該國的基礎設施建設。例如在2003年，歐盟在區域財政政策方面的支出占整個財政預算的1/3[1]。在歐盟成員國內部也存在類似情形。1991年至1999年間，德國對其東部地區的私人投資和基礎設施建設補貼了將近300億歐元，占其GDP的1.5%[2]。國際實踐的共同特征是通過直接對私人投資進行補貼或改善落后地區的基礎設施來增加經濟落后地區的投資，從而實行經濟的騰飛。

“新經濟地理學”的文獻指出，由于規模報酬遞增，區域聯盟是經濟增長的發動機。克魯格曼（Krugman，1991）通過不完全競爭市場結構下的規模報酬遞增模型得出：一個經濟規模較大的區域，由于前向和后向聯系，會出現一種自我持續的制造業集中現象，經濟規模越大，集中越明顯，運輸成本越低，制造業在經濟中所占的份額越大，在廠商水平上的規模經濟越明顯，越有利于聚集[3]。在該理論框架下很難解釋為什么一國應努力增加落后地區投資而不是繼續支持發達地區。有學者認為，地區經濟發展不平衡會導致落后地區居民向發達地區遷徙，這通常被認為是有害的，因為居民向發達地區遷入會產生擁擠性的外部效應。在這種情況下，應該向落后地區居民進行補貼使其留在原地。然而這種解釋很難讓人信服。從經濟角度來說，減少移民的最好辦法就是對移民進行征稅或者對仍留在原地區的居民進行補貼，但是實踐中的政策通常都增加了落后地區人員的流動性。比如德國政府對無工作的人從東德遷移到西德進行補貼，這暗示了區域財政政策的動機并非是減少人口的流動性。出于在收入再分配的目的為上述類型的區域財政政策提供了另一個理論解釋。馬丁（Martin，1999）認為對落后地區投資進行補貼會導致再分配效應，并且強調區域財政政策應該在經濟增長和收入公平分配之間有一個權衡，通常再分配的區域補貼會以阻礙經濟增長和降低資源配置效率為代價[4]。

目前，各國對于縮小區域差距實施的財稅扶持政策主要有直接投入和間接投入兩種基本形式。“財政補貼+稅收優惠”的政策組合在OECD國家也成為了主流的政策取向（Montmartin&Herrera，2014），但學界對于兩種政策的比較與選擇的爭論卻從未平息[5]。近年來，學者從不同角度出發，對區域政策的實施效果及是否存在替代關系進行了實證檢驗，并逐步引入了空間效應，對不同國家政策之間的相互作用進行了分析。Guellec and Van （2003）、Montmartin（2013）和MontmartinandHerrera （2014）都利用OECD國家數據進行實證分析，認為財政補貼與稅收優惠政策之間具有替代性；但Falk （2006）和Wolff and Reinthaler（2008）也利用OECD國家數據實證分析，結果是兩者之間的替代性并不明顯。

國內研究者張啟春（2008）構建了一個包含兩大支持工具的理論模型和數據模型，論述了中國區域差距與政府財政平衡機制[6]。董秀良、漆柱（2011）建立包括政府投資、宏觀稅收、私人投資和東中西部人均產出等變量的結構向量自回歸（SVAR）模型分析表明，我國政府投資的財政政策存在明顯的區域非均衡效應，而宏觀稅收政策區域差異效應不明顯[7]。周靖祥、何燕（2013）通過研究文獻收集“理論證據”，并配以財政分權體制變軌及運行實踐，豐富了區域和財政經濟學學科關于“平衡、協調發展”的內容體系[8]。劉琦、黃天華（2014）認為導致我國區域經濟發展差距有多種因素，財政政策在協調區域經濟均衡發展方面應發揮積極作用[9]。王曙光、金向鑫（2014）針對區域經濟發展的差異及存在的稅收優惠偏重于東部沿海地區、財政體制減弱欠發達地區財力、財政轉移支付均等化作用有限、稅制設計拉大地區間發展差距等問題，提出了實施綜合財政政策、改革現行財政體制、規范轉移支付制度、集中使用財政資金和加大稅收優惠政策力度等財政政策[10]。李森圣、張宗益（2015）基于中央跨區域財政配置視角，探究“央地”財政關系對地方交通基礎設施投資激勵的影響，研究發現：（1）從中央跨區域財政配置視角，可以較好地解釋分稅制改革后各地區之間人均交通基礎設施投資差距的演變趨勢；（2）中央跨區域財政配置在均衡各地區投資差距方面的有限作用，主要體現為財政凈流出的顯著抑制作用，以及財政凈流入促進作用的不顯著；（3）在財政跨區域配置作用于交通基礎設施投資的過程中，地方政府間的橫向競爭起到抑制作用[11]。

筆者認為，上述研究為解釋區域財政政策提高經濟效率等奠定了基礎，但是分析的角度基于實證和文獻研究，很難從理論模型的角度加以研究。本文基于經濟效率，為區域財政政策提出一個新的理論解釋框架。建立的兩地區模型和博弈分析表明，由于西部地區工資率低于東部工資率，廠商可以選擇在東部地區關閉工廠到西部地區投資。由于東部廠商受到固定成本的制約，便會出現留在東部或到西部投資的選擇，這樣會導致某種均衡的存在。如果落后地區企業投資不足，中央政府首先很自然地會使用財政補貼矯正該種扭曲。但是考慮投資的外部效應，落后地區的政府應該有動機對投資進行征稅，因為廠商的所有權歸屬于發達地區。這樣一來，分權化的財政政策均衡會導致落后地區的投資不足。本文闡釋了中央財政和地方財政應該有所分工，這樣區域財政政策才會提高經濟效率，并且給出了在分權狀態下中央政府和地方政府的政策選擇和事權劃分。本文的結構安排如下：第二部分是基本模型與框架設定；第三部分是博弈分析及比較；第四部分是簡要結論及政策建議。

二、基本模型與框架設定

本節首先在弗伊斯特和胡博（Clemens Fuest& BernadHuber，2006）[12]的基礎上，通過非實質性的變動，結合中國實際情況，建立了一個兩地區的經濟模型。該模型假定一國由兩地區構成：經濟發達地區和經濟落后地區，分別用E和W表示。

（一）家庭行為

假定家庭不能自由遷徙，居住在東部地區的家庭數量為NE，居住在西部地區的家庭數量為NW。該國的整個家庭數量為N＝NE＋Nw。家庭j的效用函數為：

其中j∈(E,W)，a和b是參數，z是一單位的商品，l為家庭勞動力供給的數量，cj為單位勞動的邊際負效用，x（s）為一組不同的商品，s為刻畫不同商品的指標，分布在[0，1]期間，且分布密度函數為σ(s)，分布函數為Γ(s)。假定x（s）在規模報酬遞增和不完全競爭的市場上生產[13]。（1）式表明需求函數x（s）是線性的，收入效應和替代效應都是0。

每個家庭都有y單位的初始稟賦，家庭的收入為∏j。假定企業的所有權屬于東部地區的居民。更一般的，為了分析的方便，假定∏W=0，這意味著東部地區為發達地區，西部地區為落后地區。家庭j的預算約束為：

其中p(s)為不同商品的價格，wj為不同地區的工資率。Tj為政府征收的一次性總額稅，如果Tj＜0，則表明是轉移支付。在（2）式的約束下最大化（1）式，可以得到反需求函數為：

匯總該國所有的個人需求函數，得到整個市場的反需求函數為：

這里Xj(s)=Nxj(s)，為了分析的簡便，標準化N＝1。

（二）廠商行為

假定廠商能跨地區自由流動，商品x（s）由壟斷廠商生產和供應，初始狀態時廠商集中在東部。他們現在面臨的選擇是關閉工廠到西部去投資建廠或者仍然留在東部。當他們去西部投資建廠時，會面臨一個固定成本即初始建造成本Ki。假定KiN (K,K)，q(K)為分布密度，Q(K)為分布函數。企業的流動成本僅僅考慮勞動力成本。為了生產一單位商品，所有的企業雇傭一單位當地居民的勞動。這意味著企業面臨邊際成本wj的約束。假定工資率是外生的，并且wj≥cj。其中，wj＝cj表明地區j勞動力市場是完全競爭的；wj＞cj意味著存在非自愿失業。

（三）政府行為

假定存在著一個中央政府和兩個地方政府。中央政府可以對企業和家庭征稅或者給予補貼，這些稅收或補貼必須是專門針對某個地區而非全國性的。中央政府對東部（西部）地區所征收的稅收或者補貼分別用τE（τW）表示。東部地方政府和西部地方政府各自最大化各轄區的福利。地方政府可以對各轄區內的企業征稅或補貼，但是不允許征收商品的進口稅或出口稅。東部地區和西部地區所征收的稅收或者補貼分別用τER（τWR）表示。

三、博弈分析過程及比較

（一）基本假定

假定上述模型中的各博弈方按照下列的時間順序進行博弈：

第一階段：中央政府頒布對各地的稅率或者補貼水平；

第二階段：地方政府決定各自轄區內的稅收水平且接受來自中央政府的轉移支付；

第三階段：企業決定是否到西部去投資或者仍然留在東部地區進行生產；

第四階段：企業決定他們生產商品的數量。

（二）求解過程

上述博弈順序隱含著政府在企業選址之前頒布各自的區域財政政策。根據博弈理論，此類動態博弈可以通過逆向歸納法求解。

在第四階段，廠商已經做出了在東部生產還是西部投資的決定，所以固定成本K在本階段為沉沒成本。根據上述情形，企業在j地區征稅前的利潤為：

利用p(s)=a-bXj(s)最大化（5）式可以得到均衡產量為：

均衡價格為：

均衡時的利潤為：

（6）式－（8）式表明廠商的選址行為會通過不同地區的勞動力成本wj影響價格、產量和利潤，并且在同一地區的企業會生產相同數量的商品，獲得相同數量的凈利潤，因此后文的分析中可以省略參數s，但這并不影響分析的結論。

在第三階段，廠商選擇建立企業的地區。如果廠商暫時不考慮稅收或補貼和到西部投資建廠的固定成本，企業到西部去投資僅僅只需要勞動力成本比東部地區要低廉，即wW＜wE。在完全競爭的勞動力市場上，這就需要西部地區單位勞動的邊際負效用要小于東部地區，即cW＜cE。實際中廠商在西部選址會產生建造企業的固定成本K。固定成本存在臨界值K*，如果KK*，企業會仍然留在東部進行生產。K*由下列方程所給定：

上式表明企業的選址行為僅僅取決于τW-τE+ τWR-τER，因為東部地區為經濟發達地區，可以把τE標準化為0。利用（8）式和（9）式且考慮到τE=0得出：

在第二階段，此時我們分兩種情況進行討論。

1.地方政府不干預企業的投資行為

整個國家的社會福利函數為：

上式右邊的第一項代表在西部地區生產的剩余，第二項代表在東部地區生產的剩余，第三項代表廠商在西部辦廠的成本。利用（6）式且最大化上式可以得到最優的K*為：

從全社會角度看，企業在K＞Kopt時應仍然留在東部進行生產。注意此時在（10）式中τWR=τER=0，最優的τW為：

2.地方政府干預企業的投資行為

東部地區地方政府的福利函數為：

上述等式右邊的前兩項代表東部地區居民消費商品的消費者剩余，第三項表明征稅后在西部生產商品的凈利潤，最后一項表明在東部生產商品所得到的利潤。結合（10）式，最大化（14）式可以得到：

上述等式的正負符號不確定，這反映出東部地方政府可以通過財政政策來矯正東部企業的選址行為。因為東部企業的行為會對東部居民產生兩個重要影響。首先，由于西部地區企業的低邊際成本而導致商品價格降低，東部廠商沒有考慮由此帶來的利潤損失。其次，如果在東部地區存在失業，企業也沒有考慮把產出轉向西部會損害東部工人的利益。這會導致在不存在失業的情況下，東部會鼓勵企業到西部去進行投資[14]。如果存在失業的情況下，會出現一個抵消效應，東部地方政府會對本轄區的企業投資進行補貼。此外，上式還隱含中央政府改變τW時對東部地方政府的τER不會產生影響。

西部地區地方政府的福利函數為：

因為企業的所有權屬于東部居民，西部會最大化該轄區的消費者剩余并且會對該轄區的企業進行征稅。上式右邊的前兩項代表了消費者剩余。第三項包括從西部企業征得的稅收和西部工人所獲得的利潤。結合（10）式，最大化（16）式可以得到：

因為wE>wW，上式右邊的第一項的符號為負。西部地區的地方政府會補貼該地的投資，因為該轄區消費者會從價格降低中獲得剩余。第二項同樣為負，該項說明如果在西部存在失業的話（wW-cW>0），地方政府會補貼投資。但是最后一項為正。這是由于對西部企業的補貼會增加這些企業的利潤，但是這些利潤會轉移到東部的所有者中。上述分析表明（17）式的正負符號不確定。

最后考慮第一階段，中央政府決定其對西部投資征稅或者補貼的水平，此政策是否會降低或者增加西部地區的投資呢？把（15）式和（17）式代入（10）式，同時考慮NW+NE=1可以得到：

四、簡要結論及政策建議

通過上文的分析可以得出，如果地方政府有足夠的征稅權或者補貼權，在沒有中央政府的干預下，為了提高經濟效率，落后地區的地方政府會對其投資進行補貼。但是這種補貼仍然會導致該地的投資不足。因為在這種情況下，對落后地區的補貼會導致企業的利潤增加，而這些利潤恰恰是被經濟發達地區的居民所分享。此時需要中央政府的干預，中央財政的補貼或者轉移支付會中和或抵銷地方財政政策的出口效應，提高全社會的福利水平。出現此結論的原因主要有以下幾個方面：西部地區的地方政府不會考慮在該地的企業會為當地居民帶來利益。同樣，東部地區的地方政府也不會考慮東部廠商和消費者的受益。西部地方政府也有可能不去補貼該地的投資，因為當地的企業歸東部居民所有，補貼增加或者稅收減少會使東部地區的居民受益。這樣一來會導致在沒有中央政府的干預下，西部地區的投資會明顯不足。

因此在我國，為了統籌區域經濟發展，吸引東部企業到中、西部去投資，縮小中、西部落后地區與東部發達地區之間的差異，中央財政應該從下面幾個方面有所作為，而中、西部等欠發達地區的地方政府應盡量保持中性的立場，避免地方的財政政策沖抵中央財政政策的效應[16]。

首先，中央政府應盡快調整或者清理不合理稅收優惠政策。區域稅收優惠方面，在統一稅法的前提下，可對經濟發展落后地區給予一定稅收優惠；產業稅收優惠方面，要運用稅收優惠政策鼓勵內外資企業投資中、西部，鼓勵西部企業尤其是中小企業發展，并適當降低稅率[17]。

其次，調整轉移支付戰略，加大對落后地區的轉移支付力度。按確保落后地區能夠達到全國性基本公共服務水平，即全國基本公共服務標準均等化這一標準來確定整體的轉移支付規模。同時，增加對落后地區的稅收增量返還，也應當將財政專項補助的重點轉向中、西部落后地區，還應使用特殊性轉移支付政策，適當增加對中、西部民族地區的定額補助等。

再次，調整投資政策，改善落后地區的投資環境，增強中、西部地區吸引投資能力。要加大對中、西部地區基礎設施建設的投資[18]，將財政投資的側重點放在解決制約中、西部地區經濟發展所面臨的能源、交通、通訊、農業等方面重大基礎建設項目投資不足的問題，優先改善中、西部地區的投資環境。

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【責任編輯成丹】

F812.2

A

1672-9544（2016）07-0054-06

2016-03-11

張明喜，副研究員，經濟學博士，研究方向為科技財政與科技金融。

國家自然科學基金應急管理項目“我國科學基金財務管理體系建設研究”（項目編號：K1450001）；2015年度上海市教育科學研究重點項目“上海高校財政資金支持的科研項目管理政策改進研究”（項目編號：A1510）。