推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點

張立群

宏觀調(diào)控任務(wù)空前艱巨復(fù)雜

2016年是“十三五”開局之年，也是把攻堅克難的著力點集中于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一年。核心任務(wù)是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展推入更高水平的新軌道，為全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。

國際金融危機(jī)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國內(nèi)外條件發(fā)生了深刻變化。隨著國內(nèi)外市場需求水平降低，經(jīng)濟(jì)從高增長轉(zhuǎn)入中高增長，市場從普遍短缺轉(zhuǎn)為普遍過剩，市場需求對供給的要求發(fā)生了深刻變化：從強(qiáng)調(diào)數(shù)量快速擴(kuò)張轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和品牌信譽(yù)提高，從強(qiáng)調(diào)“有沒有”轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“好不好”。這是一次全面和深刻的轉(zhuǎn)型，是中國經(jīng)濟(jì)由從無到有的發(fā)展歷程進(jìn)入從有到好發(fā)展歷程的重大轉(zhuǎn)折。關(guān)鍵點和難點是供給體系質(zhì)量效益全面提高，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變。

面對這一變化，既要防止需求持續(xù)收縮，更要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。“十二五”期間，我們堅持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，穩(wěn)需求，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，取得了重大成就。通過精準(zhǔn)就業(yè)、精準(zhǔn)扶貧保民生，穩(wěn)定了居民收入，穩(wěn)定了消費；通過適度增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展等，引導(dǎo)投資企穩(wěn)。當(dāng)前，消費需求持續(xù)平穩(wěn)增長；基礎(chǔ)設(shè)施投資增速持續(xù)穩(wěn)定在20%左右，成為投資增長的重要穩(wěn)定器；房地產(chǎn)市場銷售形勢持續(xù)回暖，2015年1-11月房地產(chǎn)企業(yè)資金來源增速已快于房地產(chǎn)投資增速，預(yù)示房地產(chǎn)投資增速下滑態(tài)勢可望結(jié)束。綜合來看，需求側(cè)趨穩(wěn)的基礎(chǔ)初步建立。與此同時，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了多個方面的積極變化，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式取得積極進(jìn)展。

應(yīng)該看到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然面對諸多矛盾和風(fēng)險。最為突出的是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩比較嚴(yán)重，房地產(chǎn)庫存分布與人口城鎮(zhèn)化流向不匹配，存量房消化困難很大。與此聯(lián)系，企業(yè)困難較多，債務(wù)鏈條長，債務(wù)風(fēng)險較大。這些問題還威脅到就業(yè)和財政收入的穩(wěn)定。決勝“十三五”，首先要解決這些突出矛盾，這就必須在繼續(xù)穩(wěn)定需求的同時著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2015年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)國際金融危機(jī)發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須實施相互配合的五大政策支柱

第一，宏觀政策要穩(wěn)，就是要為結(jié)構(gòu)性改革營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。要通過積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，適度擴(kuò)大需求、積極降低企業(yè)經(jīng)營成本。第二，產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)，就是要準(zhǔn)確定位結(jié)構(gòu)性改革方向。注重把市場在資源配置中的決定性作用和功能性產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用很好結(jié)合起來。第三，微觀政策要活，就是要完善市場環(huán)境、規(guī)范市場秩序，充分發(fā)揮好企業(yè)和居民在生產(chǎn)、生活方面的活力和潛力。第四，改革政策要實，就是要加大力度推動改革落地。使改革不斷見到實效，使群眾有更多獲得感。第五，社會政策要托底，就是要守住民生底線。從就業(yè)、扶貧、幫扶困難群體等方面做好工作，穩(wěn)定居民收入增長，穩(wěn)定民生。要把重點放在兜底上。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點要抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)

第一，積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩。對低水平、長期看沒有市場需求的過剩產(chǎn)能、“僵尸”企業(yè)，要把握結(jié)構(gòu)調(diào)整的“窗口期”，以壯士斷腕的精神下決心淘汰，決不能讓其遲滯供給體系提質(zhì)增效的步伐。要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。要落實好財稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障以及專項獎補(bǔ)等政策。

第二，幫助企業(yè)特別是實體企業(yè)降低成本。通過轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，進(jìn)一步清理規(guī)范中介服務(wù)等，降低制度性交易成本；通過正稅清費，清理各種不合理收費，研究降低制造業(yè)增值稅稅率等，降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)；通過精簡歸并“五險一金”，降低社會保險費成本；通過創(chuàng)造利率正常化政策環(huán)境等，降低企業(yè)財務(wù)成本。同時，還要推進(jìn)電價市場化改革、流通體制改革，降低電價和物流成本。

第三，化解房地產(chǎn)庫存。要針對中小城市人氣不足的突出矛盾，按照中央城市工作會議的安排部署，著力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施體系、公共服務(wù)體系、產(chǎn)業(yè)體系、住房體系全面協(xié)調(diào)發(fā)展，有條件的區(qū)域要著力推進(jìn)大中小城市聯(lián)合發(fā)展、集群發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，深化戶籍制度改革，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。通過農(nóng)民工市民化和新市民的持續(xù)增加，擴(kuò)大房地產(chǎn)有效需求和市場發(fā)展空間，消化庫存，促進(jìn)房地產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展。

第四，擴(kuò)大有效供給，補(bǔ)短板。發(fā)揮好政府這一傳統(tǒng)引擎的作用，打好脫貧攻堅戰(zhàn)；支持企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新，降低企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)；補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高投資有效性和精準(zhǔn)性；繼續(xù)抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，保障口糧安全，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長。

第五，防范化解金融風(fēng)險，去杠桿。針對結(jié)構(gòu)性改革引起的債務(wù)鏈條和債務(wù)關(guān)系變化，要積極穩(wěn)妥地去杠桿，加強(qiáng)監(jiān)管、完善制度，化解和防控金融風(fēng)險。對信用違約要依法處置。要加強(qiáng)全方位監(jiān)管，規(guī)范各類融資行為，堅決遏制非法集資蔓延勢頭。要完善全口徑政府債務(wù)管理，改進(jìn)地方政府債券發(fā)行辦法。要妥善處理風(fēng)險案件，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險的底線。

全面完成五大任務(wù)，必將系統(tǒng)扎實地推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必將不斷改善經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)，實現(xiàn)十三五良好開局。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議

必須把穩(wěn)需求、穩(wěn)增長與推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，與轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合起來，通過不斷穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境、提高企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，以及整個供給體系對發(fā)展環(huán)境變化的適應(yīng)能力，加快把經(jīng)濟(jì)運行推入健康可持續(xù)的新軌道。

堅持以保就業(yè)、防止債務(wù)風(fēng)險全面爆發(fā)為底線穩(wěn)增長。由于增長速度下降到一定低點，會導(dǎo)致失業(yè)增加—居民消費水平下降—市場需求水平下降進(jìn)入加速的自我循環(huán)；也會導(dǎo)致困難企業(yè)數(shù)量增加—不良債務(wù)擴(kuò)大加速循環(huán)；還會導(dǎo)致市場預(yù)期和信心的持續(xù)下滑，最終可能會成為不可控制的經(jīng)濟(jì)全面衰退。因此在經(jīng)濟(jì)增速下降時，宏觀調(diào)控重點應(yīng)集中在保持必要的經(jīng)濟(jì)增長速度。針對經(jīng)濟(jì)增長觸底企穩(wěn)對需求穩(wěn)定的要求，2016年要進(jìn)一步加大財政政策力度，適度擴(kuò)大財政赤字規(guī)模。提高地方債置換規(guī)模。進(jìn)一步調(diào)低存款準(zhǔn)備金率和利率。加強(qiáng)財政政策與貨幣政策的相互配合，引導(dǎo)資金更多地流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目。為防范經(jīng)濟(jì)筑底企穩(wěn)過程中的各種不確定因素做好充分準(zhǔn)備。

把啟動破產(chǎn)退出放到改革的優(yōu)先位置。啟動破產(chǎn)退出，也是建立和加強(qiáng)風(fēng)險責(zé)任約束機(jī)制。沒有這一機(jī)制保障，市場化改革可能會擴(kuò)大風(fēng)險。例如利率市場化改革，由于本金風(fēng)險不被關(guān)注，資金就會越來越多地流向風(fēng)險高、利率提高空間大的領(lǐng)域。而伴隨高風(fēng)險的高利率，又為提高存款利率，爭取儲蓄資金提供了源源不斷的支持。其結(jié)果必將是伴隨風(fēng)險水平提高的利率水平持續(xù)提高和資金緊張，對實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級將形成日益加強(qiáng)的壓制，對房地產(chǎn)市場需求也會形成沉重打擊。因此，應(yīng)該將破產(chǎn)退出的改革放到改革的優(yōu)先位置。

著力重點難點、注重制度建設(shè)。在周密準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，抓住今年淘汰過剩產(chǎn)能、清理地方債務(wù)過程中的重點、難點、有代表性的案例，敢于攻堅克難，果斷啟動破產(chǎn)退出和財產(chǎn)清算活動。借鑒歷史經(jīng)驗，對相關(guān)資產(chǎn)、債務(wù)進(jìn)行隔離，例如轉(zhuǎn)入資產(chǎn)管理公司，控制影響的范圍。堅持從嚴(yán)追究主要領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人責(zé)任，切實保護(hù)企業(yè)職工合法權(quán)益的原則，并形成相關(guān)的財產(chǎn)責(zé)任追究制度。按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，要提出和落實財稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障以及專項獎補(bǔ)等政策，資本市場要配合企業(yè)兼并重組。圍繞國有企業(yè)改革，要進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范財產(chǎn)責(zé)任，減少政府對其過度保護(hù)，按照股權(quán)多元化和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的方向，注意把破產(chǎn)退出活動與國有企業(yè)改革緊密結(jié)合起來。

完善破產(chǎn)退出機(jī)制。借鑒國際經(jīng)驗，簡化企業(yè)登記、注銷、破產(chǎn)和資本退出等相關(guān)程序，降低退出成本。要按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議的部署，企業(yè)主體、政府推動、市場引導(dǎo)、依法處置，妥善處理保持社會穩(wěn)定和推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系。要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。從控制風(fēng)險，以建立機(jī)制、完善制度為重點考慮，要盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置工作。

改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資方式，加快推動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。以城市群為基本單位，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動，包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)資金、統(tǒng)一考核與問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。要以此為抓手推動政府職能轉(zhuǎn)變，使政府工作重點加快集中于打造良好發(fā)展環(huán)境。抓緊制定好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃；注重城市群內(nèi)各城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的建設(shè)，注重城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，特別是地下設(shè)施與地面設(shè)施建設(shè)之間的配套。進(jìn)一步加強(qiáng)各級政府的公共服務(wù)職責(zé)，在城市范圍內(nèi)加快基本公共服務(wù)的全覆蓋，加快城市群內(nèi)各城市間基本公共服務(wù)均等化。

加快完善中小城市的生存發(fā)展環(huán)境，提高其人氣度，化解房地產(chǎn)庫存。要針對中小城市人氣不足的突出矛盾，按照中央城市工作會議的安排部署，著力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施體系、公共服務(wù)體系、產(chǎn)業(yè)體系、住房體系全面協(xié)調(diào)發(fā)展，有條件的區(qū)域要著力推進(jìn)大中小城市聯(lián)合發(fā)展、集群發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，深化戶籍制度改革，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。通過農(nóng)民工市民化和新市民的持續(xù)增加，擴(kuò)大房地產(chǎn)有效需求和市場發(fā)展空間，消化庫存，促進(jìn)房地產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員）

責(zé)任編輯：楊再梅