推進供給側結構性改革的著力點

張立群

宏觀調控任務空前艱巨復雜

2016年是“十三五”開局之年，也是把攻堅克難的著力點集中于供給側結構性改革的一年。核心任務是轉方式、調結構，把經濟發展推入更高水平的新軌道，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

國際金融危機以來，我國經濟發展的國內外條件發生了深刻變化。隨著國內外市場需求水平降低，經濟從高增長轉入中高增長，市場從普遍短缺轉為普遍過剩，市場需求對供給的要求發生了深刻變化：從強調數量快速擴張轉為強調質量和品牌信譽提高，從強調“有沒有”轉為強調“好不好”。這是一次全面和深刻的轉型，是中國經濟由從無到有的發展歷程進入從有到好發展歷程的重大轉折。關鍵點和難點是供給體系質量效益全面提高，是經濟發展方式根本轉變。

面對這一變化，既要防止需求持續收縮，更要推進供給側結構性改革。“十二五”期間，我們堅持穩中求進的工作總基調，穩需求，轉方式、調結構，取得了重大成就。通過精準就業、精準扶貧保民生，穩定了居民收入，穩定了消費；通過適度增強基礎設施投資力度，引導房地產市場平穩發展等，引導投資企穩。當前，消費需求持續平穩增長；基礎設施投資增速持續穩定在20%左右，成為投資增長的重要穩定器；房地產市場銷售形勢持續回暖，2015年1-11月房地產企業資金來源增速已快于房地產投資增速，預示房地產投資增速下滑態勢可望結束。綜合來看，需求側趨穩的基礎初步建立。與此同時，經濟結構發生了多個方面的積極變化，轉變發展方式取得積極進展。

應該看到，當前經濟發展仍然面對諸多矛盾和風險。最為突出的是結構性產能過剩比較嚴重，房地產庫存分布與人口城鎮化流向不匹配，存量房消化困難很大。與此聯系，企業困難較多，債務鏈條長，債務風險較大。這些問題還威脅到就業和財政收入的穩定。決勝“十三五”，首先要解決這些突出矛盾，這就必須在繼續穩定需求的同時著力推進供給側結構性改革。2015年12月召開的中央經濟工作會議強調，推進供給側結構性改革，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。

推進供給側結構性改革，必須實施相互配合的五大政策支柱

第一，宏觀政策要穩，就是要為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境。要通過積極的財政政策和穩健的貨幣政策，適度擴大需求、積極降低企業經營成本。第二，產業政策要準，就是要準確定位結構性改革方向。注重把市場在資源配置中的決定性作用和功能性產業政策的引導作用很好結合起來。第三，微觀政策要活，就是要完善市場環境、規范市場秩序，充分發揮好企業和居民在生產、生活方面的活力和潛力。第四，改革政策要實，就是要加大力度推動改革落地。使改革不斷見到實效，使群眾有更多獲得感。第五，社會政策要托底，就是要守住民生底線。從就業、扶貧、幫扶困難群體等方面做好工作，穩定居民收入增長，穩定民生。要把重點放在兜底上。

推進供給側結構性改革，重點要抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務

第一，積極穩妥化解產能過剩。對低水平、長期看沒有市場需求的過剩產能、“僵尸”企業，要把握結構調整的“窗口期”，以壯士斷腕的精神下決心淘汰，決不能讓其遲滯供給體系提質增效的步伐。要依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。要落實好財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策。

第二，幫助企業特別是實體企業降低成本。通過轉變政府職能、簡政放權，進一步清理規范中介服務等，降低制度性交易成本；通過正稅清費，清理各種不合理收費，研究降低制造業增值稅稅率等，降低企業稅費負擔；通過精簡歸并“五險一金”，降低社會保險費成本；通過創造利率正常化政策環境等，降低企業財務成本。同時，還要推進電價市場化改革、流通體制改革，降低電價和物流成本。

第三，化解房地產庫存。要針對中小城市人氣不足的突出矛盾，按照中央城市工作會議的安排部署，著力推進城市基礎設施體系、公共服務體系、產業體系、住房體系全面協調發展，有條件的區域要著力推進大中小城市聯合發展、集群發展。在此基礎上，深化戶籍制度改革，加快提高戶籍人口城鎮化率。通過農民工市民化和新市民的持續增加，擴大房地產有效需求和市場發展空間，消化庫存，促進房地產持續健康發展。

第四，擴大有效供給，補短板。發揮好政府這一傳統引擎的作用，打好脫貧攻堅戰；支持企業技術改造和設備更新，降低企業債務負擔；補齊軟硬基礎設施短板，提高投資有效性和精準性；繼續抓好農業生產，保障農產品有效供給，保障口糧安全，保障農民收入穩定增長。

第五，防范化解金融風險，去杠桿。針對結構性改革引起的債務鏈條和債務關系變化，要積極穩妥地去杠桿，加強監管、完善制度，化解和防控金融風險。對信用違約要依法處置。要加強全方位監管，規范各類融資行為，堅決遏制非法集資蔓延勢頭。要完善全口徑政府債務管理，改進地方政府債券發行辦法。要妥善處理風險案件，堅決守住不發生系統性和區域性風險的底線。

全面完成五大任務，必將系統扎實地推進企業轉型和發展方式轉變，必將不斷改善經濟增長的基礎，實現十三五良好開局。

推進供給側結構性改革的政策建議

必須把穩需求、穩增長與推進供給側結構性改革，與轉方式、調結構緊密結合起來，通過不斷穩定發展環境、提高企業和產業，以及整個供給體系對發展環境變化的適應能力，加快把經濟運行推入健康可持續的新軌道。

堅持以保就業、防止債務風險全面爆發為底線穩增長。由于增長速度下降到一定低點，會導致失業增加—居民消費水平下降—市場需求水平下降進入加速的自我循環；也會導致困難企業數量增加—不良債務擴大加速循環；還會導致市場預期和信心的持續下滑，最終可能會成為不可控制的經濟全面衰退。因此在經濟增速下降時，宏觀調控重點應集中在保持必要的經濟增長速度。針對經濟增長觸底企穩對需求穩定的要求，2016年要進一步加大財政政策力度，適度擴大財政赤字規模。提高地方債置換規模。進一步調低存款準備金率和利率。加強財政政策與貨幣政策的相互配合，引導資金更多地流向實體經濟和基礎設施建設投資項目。為防范經濟筑底企穩過程中的各種不確定因素做好充分準備。

把啟動破產退出放到改革的優先位置。啟動破產退出，也是建立和加強風險責任約束機制。沒有這一機制保障，市場化改革可能會擴大風險。例如利率市場化改革，由于本金風險不被關注，資金就會越來越多地流向風險高、利率提高空間大的領域。而伴隨高風險的高利率，又為提高存款利率，爭取儲蓄資金提供了源源不斷的支持。其結果必將是伴隨風險水平提高的利率水平持續提高和資金緊張，對實體經濟轉型升級將形成日益加強的壓制，對房地產市場需求也會形成沉重打擊。因此，應該將破產退出的改革放到改革的優先位置。

著力重點難點、注重制度建設。在周密準備的基礎上，抓住今年淘汰過剩產能、清理地方債務過程中的重點、難點、有代表性的案例，敢于攻堅克難，果斷啟動破產退出和財產清算活動。借鑒歷史經驗，對相關資產、債務進行隔離，例如轉入資產管理公司，控制影響的范圍。堅持從嚴追究主要領導和負責人責任，切實保護企業職工合法權益的原則，并形成相關的財產責任追究制度。按照中央經濟工作會議要求，要提出和落實財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策，資本市場要配合企業兼并重組。圍繞國有企業改革，要進一步明晰產權，規范財產責任，減少政府對其過度保護，按照股權多元化和發展混合所有制經濟的方向，注意把破產退出活動與國有企業改革緊密結合起來。

完善破產退出機制。借鑒國際經驗，簡化企業登記、注銷、破產和資本退出等相關程序，降低退出成本。要按照中央經濟工作會議的部署，企業主體、政府推動、市場引導、依法處置，妥善處理保持社會穩定和推進結構性改革的關系。要依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。從控制風險，以建立機制、完善制度為重點考慮，要盡可能多兼并重組、少破產清算，做好職工安置工作。

改進基礎設施投資方式，加快推動新型城鎮化進程。以城市群為基本單位，統籌安排基礎設施建設活動，包括統一規劃、統籌建設資金、統一考核與問責標準。要以此為抓手推動政府職能轉變，使政府工作重點加快集中于打造良好發展環境。抓緊制定好國家新型城鎮化規劃；注重城市群內各城市之間的基礎設施系統的建設，注重城市內部基礎設施的配套建設，特別是地下設施與地面設施建設之間的配套。進一步加強各級政府的公共服務職責，在城市范圍內加快基本公共服務的全覆蓋，加快城市群內各城市間基本公共服務均等化。

加快完善中小城市的生存發展環境，提高其人氣度，化解房地產庫存。要針對中小城市人氣不足的突出矛盾，按照中央城市工作會議的安排部署，著力推進城市基礎設施體系、公共服務體系、產業體系、住房體系全面協調發展，有條件的區域要著力推進大中小城市聯合發展、集群發展。在此基礎上，深化戶籍制度改革，加快提高戶籍人口城鎮化率。通過農民工市民化和新市民的持續增加，擴大房地產有效需求和市場發展空間，消化庫存，促進房地產持續健康發展。

（作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員）

責任編輯：楊再梅