關于《農民專業合作社法》的名稱和調整范圍的修改建議

苑鵬

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關于《農民專業合作社法》的名稱和調整范圍的修改建議

苑鵬

編者按

2007年7月1日開始實施的《農民專業合作社法》確立了農民專業合作社的法律地位，為引導、支持和規范農民專業合作社的發展提供了法律保障。但是，近年來，農民專業合作社的發展出現了許多新情況、新問題，各地普遍要求修改《農民專業合作社法》。經中央批準，《農民專業合作社法》的修改工作已列入全國人大常委會今年的立法計劃。很多專家對這部法律的修訂也提出了積極的修改意見。

自2006年《農民專業合作社法》頒布以來，我國的農民專業合作社發展始終保持了超高速增長態勢，農民專業合作社已經成為發展現代農業、實現農民增收的一個重要載體。但是站在歷史的長河中，農民專業合作社發展仍然處在起步時期。2013年，中央1號文件首次提出要“抓緊研究修訂農民專業合作社法”；2015年的中央1號文件又指出要“適時修改農民專業合作社法”。修訂《農民專業合作社法》已經納入全國人大農委和政府工作的議事日程。

筆者認為，《農民專業合作社法》的修訂必須立足于我國長期處于社會主義初級階段的基本現實，從堅持家庭經營在農業中的基礎性地位這一最大的中國基本農情出發，圍繞培育新型農業經營主體，創新農業經營方式，推進農業的規模化、專業化、現代化經營這一主題，來展開《農民專業合作社法》的修訂。

關于立法目的　突出“提升農戶組織化程度”的目標

現行《農民專業合作社法》第一章第一條明確規定，“為了支持、引導農民專業合作社的發展，規范農民專業合作社的組織和行為，保護農民專業合作社及其成員的合法權益，促進農業和農村經濟的發展，制定本法。”

從未來發展看，在我國經濟發展進入新常態的歷史新階段下，全面深化農村改革、轉變農業發展方式，優化農業結構，促進農民持續增收，將是建設現代農業的重中之重，而提升農戶生產經營的組織化程度是實現建設現代農業發展戰略目標的一個基本前提條件。因此，《農民專業合作社法》的修訂應突出立法的核心主題，即通過引導分散農戶加入合作社，促進農戶通過自助與互助、抱團過冬，降低生產成本和經營風險、提升市場談判力；通過與產業鏈上下游的相關利益企業合作、借船出海，實現外部規模經濟、改善社會化服務和外部競爭環境，以克服農戶自我家庭經營存在的規模不經濟、專業化程度低、以及應用農業科技創新成果乏力等制度缺陷，促進家庭經營的專業化、集約化和規模化，加速兼業農戶向專業農戶、家庭農場的升級，提升家庭經營這一農業基本經營主體的整體生產經營水平，促進現代農業的發展和農業競爭力的提高。

關于法律調整范圍　囊括家庭經營所有可能的生產經營服務功能

修訂后的法律調整范圍應是在大農業、一二三產業聯動的領域內。除了圍繞農產品生產的產前、產中和產后各環節的合作外，還包括鄉村旅游、傳統工藝品、勞務服務、農村新能源等覆蓋農戶二、三產業的各種生產經營服務功能，這里既包括信用服務，也包括保險服務。

以信用合作為例。第一，以市場為導向的合作社成員的資金需求無法滿足通過成員之間的內部融資來滿足。從已有的經驗看，合作社內部的資金互助，基本是發揮“救急”作用，如臨時的周轉金等。成員內部的資金互助主要是適于傳統、貧困的兼業農戶，以小額、短期貸款為主，這些兼業農戶具有生產與消費的綜合體、生產與生活資金不分開、以及厭惡風險等特征。但是對于全面參與市場競爭的農戶而言，對合作社的金融服務更應強調其幫助農戶成員進入正規金融機構的客戶群體中，為正規金融機構提供成員的信用記錄或信用等級評定或直接提供擔保服務，幫助他們從正規金融機構獲得中、短期貸款。第二，金融業務的專業獨特性和復雜性，使得金融天然要求業務量的大規模性，對組織體系的系統性具有很強的依賴性，對金融業務、對專業人才有著其他經營業務無法比擬的苛刻要求，單一合作社無法承載這樣的業務屬性，也不具備這樣的專業人才。從國外成功經驗看，信用合作通常至少是在一個區域（省）層面上形成系統完整的獨立組織體系，并且有一支高水平的專業人才隊伍，以保障信用合作的資金規模實力、資金調劑能力以及抵御經營風險的能力。此外，信用合作的外部有一個發達的保險體系做兜底。第三，第三方監管的艱巨性及成本高昂性。盡管合作金融屬于非審慎監管，但是在我國農村金融環境不健全，再加上資本的強流動性、趨利性，在現階段仍然需要監管。此外，從發展視角看，需要外部監管。將開展信用合作的服務業務納入專業合作社的法律調整范圍，允許合作社內部開展社員封閉、資金運行封閉的資金互助業務，應要求對申請開展此項業務的合作社在縣金融辦進行備案，以防止出現目前我國農村存在的大量以農民專業合作社開展信用合作名義運作的“山寨版銀行”。

明確農民的法律概念　體現時代性、前瞻性與包容性

農民概念應是本法最重要的基本概念，如何界定該概念，應置于我國城鄉一體化的社會轉型期大背景下、置于現代農業進程中，體現農民概念的時代性、前瞻性與包容性特征。

在中國，長期以來，“農民”一詞始終不是職業概念，而是身份概念。這種狀況并不是中國特色，在發達國家中也曾經歷了這個階段。隨著中國現代化進程的推進，“農民”一詞將在注入職業概念的同時，繼續保留其身份概念的含義。職業與身份概念并存，是轉型期中國農民概念的一個基本特征。農民概念在今后一個較長時期將體現多元化特征。

首先，農民是“原住民”概念，即作為農村集體經濟組織的成員，擁有土地承包經營權，不論其是否從事農業生產經營活動。其中，承包經營集體土地，從事家庭農業生產經營，農業收入是家庭經營收入的主要或重要來源的農民群體，應是本法“農民”的核心群體和政府將重點支持的群體。

其次，農民是“新農民”概念。它是指沒有農業戶籍的農業創業者或從業者，通過租賃土地或同農民股份合作，直接從事農業生產經營與服務。他們是個體經營方式，他們的加入也使得農民的概念在實踐中不斷被創新。本法需要考慮將這些創新元素吸納進來，只要他們直接從事初級農產品的生產經營活動，就應包括在“農民”的概念中來。典型的案例是農機手組成的合作社。

第三，農民也應包括“農業企業”的概念。它是指小微型農業生產企業，它們擁有土地的經營權，直接開展農業生產活動，與專業農戶、家庭農場并無大的區別。但是大中型規模化農業龍頭企業不應包括進來，因為它的組織屬性已經改變，本質是工商資本。按照工信部發布的最新企業分類標準，非工業企業類的小微企業，其資產總額不超過1000萬元，從業人數不超過80人。農業小微企業在本法應視同“農民”對待。

隨著我國城鎮化的深入，傳統農民群體的分化、升級和外來新農民的加入將同時呈現加速態勢，與農民群體構成的多元化相聯系，農民專業合作社將長期并存著兩種基本形態：一類是農戶自助性的；一類是農戶與其他農業生產要素所有者之間的合作。前者是基于經典合作理論下的同質家庭經營農戶，即原住民之間的合作。他們擁有土地承包經營權，并直接從事農業生產經營活動。而后者是以擁有土地承包經營權的傳統農戶占主體，在擁有土地經營權的新農民或家庭農場、專業大戶或產業鏈上相關利益者的引領下，形成穩固的合作關系，共同參與市場競爭。對于后一類合作社，修訂法律時，可以考慮不必要求按照ICA的經典原則運行，如按交易額比例返還原則，同時取消與此相聯系的特殊優惠政策。對他們的扶持應主要體現在所在行業的企業優惠政策（如糧食規模經營體）或所處企業類型（如小微企業）的優惠政策，政府針對農民專業合作社的扶持應主要集中于自助性的農民專業合作社，以體現法律的公平性與公正性。

促進合作社之間的合作　涵蓋多種形式的聯合

從各國合作運動和我國合作運動的歷史看，合作社之間的合作包括兩個層面：一是經濟層面的，二是非經濟層面的。在國外，它們通常都納入合作社法的調整范圍內。為促進中國合作事業健康平穩地向前推進，建議本法將這兩種形式都考慮進來。

關于經濟層面的合作，它包括兩種基本形式：一種是合作社之間的合作，即若干合作社成立聯合社。這種形式的聯合可以直接由該法規定，具體條款只需要規定聯合社的最低成員數量（如3個）即可，聯合社的法律調整與農民專業合作社應是一樣的；另一種是更加靈活的經濟合作形式，這些年在發達國家合作社中日益普遍，我國合作社發展也已經出現這種形式，那就是合作社與非合作社之間的合作，從而形成一個“異質”的合作社聯社。這種形式的合作如何在法律條款上進行規定，需要認真研究。筆者認為，只要堅持合作社法人成員的主體地位（如占聯合社成員總量、聯合社成員業務總額、以及成員出資總額的80%以上），應納入本法修訂的范圍。

關于非經濟層面的合作，主要形式是合作社聯合會。它對于傳播合作理念、加強合作教育、強化信息溝通和交流、促進和指導全國合作運動的健康發展以及建立合作社與政府之間的對話平臺、政府的合作社政策制定等具有積極作用，建議法律中增加相應條款，明確國家支持農民專業合作社成立市縣聯合會，政府可以委托聯合會開展合作培訓、教育、信息以及其他政府公共事業項目等。至于這類社團類組織的注冊登記，可以繼續在民政部門取得合法身份。

（作者系農村經濟組織與制度研究室主任、中國社會科學院農村發展研究所研究員）