農村地區金融消費者的權益保護

趙安紅

隨著金融改革的快速發展，互聯網金融的普及，金融產品與服務方式不斷創新，使金融消費活動日益豐富，覆蓋范圍與參與方式已發生了重大變化。大力推進普惠金融的發展，使廣大農村地區的金融消費者也積極參與創新金融產品的應用。但目前一些農村地區，由于受地域交通、資源、知識結構、體制等因素影響，仍然存在農村金融消費者金融素養偏低，對自身的維權知之甚少這一現象，因此，如何對農村金融消費者進行切實有效的保護值得深入研究。為此，本文選擇了臨汾市具有代表性的三個國家級貧困山區縣隰縣、永和縣和大寧縣，進行了實地調查，旨在通過分析農村地區金融消費權益保護的現狀，提出切實有效可行的對策建議。

對山西省臨汾市某農村地區的實地調查

為了解目前農村地區金融消費者權益保護相關情況，筆者設計了針對性較強的《農村地區金融消費者情況調查問卷》，問卷內容盡量通俗易懂、貼合實際，調查采取問卷調查與入戶走訪相結合的方式，選取臨汾轄區三個貧困縣隰縣、永和縣、大寧縣的6個鄉鎮進行調查，發放并回收問卷300份，有效率100%。

農村居民辦理金融業務的種類。被調查的300份問卷中，農村居民在金融網點辦理的主要業務有定期存款、活期存款、取現、小額貸款、匯款等，這5類業務占比達97%；其中定期存款、活期存款、取現業務占比分別為61%、19%、11%，小額貸款、匯款業務占比僅為5%、2%。其他如國債、信用卡、理財等業務占比僅為3%，

農村居民受教育程度。調查顯示，家庭成員中學歷水平在大專以上的僅有18戶，占比為6%，達高中、中專學歷水平的有99戶，二者合計僅占33%；初中以下的為183戶，占比為67%。

農村居民金融知識來源的渠道。問卷顯示：其獲取金融知識主要是通過家人或朋友（進城務工返鄉人員）、金融機構網點宣傳、金融知識進農村宣傳、電視或網絡等渠道。其中：通過家人或朋友、金融機構網點宣傳占比分別為41%、45%，電視網絡占比僅為6%，金融知識進農村宣傳活動點占比為8%。對于自己不了解的金融產品或服務如何選擇（如國債、理財產品等），是憑借自己的主觀判斷還是主要依賴銀行人員的推薦的問題，農民普遍認為應根據銀行人員的推薦。

農村居民維護合法權益的能力。此環節設計了3個問題：（1）您是否知道個人信用報告？您知道向哪一機構查詢嗎？（2）您是否知道《存款保險條例》規定，存款保險償付限額是多少？（3）您是否知道金融維權投訴的渠道？是否進行過投訴？對于以上問題，完全回答正確的農戶占比僅為5%，部分回答正確的農戶占比為21%，而有74%的農戶表示完全不清楚。

存在的問題

農村金融消費者的維權意識不足。農村居民對專業性較強的金融知識、金融產品和金融服務認知度較低，在金融消費過程中對潛在的風險和雙方的權利義務認識不足，當發生金融消費爭議時，不能很好地通過各種合法渠道保護自身權益。

農村金融消費權益保護的宣傳不到位。目前，地方政府、社會教育機構、金融機構等未能系統性地開展對農村金融消費者的教育，現代金融知識和理念在農村尚未得到有效傳播，大多數農村居民的金融消費領域局限于銀行業中的存、貸款等傳統業務，對新的金融產品及業務知之甚少。

農村金融消費者維權工作缺乏有效模式。從調查中不難發現，由于縣域一級，受傳統體制的約束，除人民銀行以外，“三會”尚未成立相應的金融消費者權益保護辦事機構，也無明確授權其他組織從事消費保護工作，農村地區跨市場、跨行業的金融消費權益保護工作尚處于真空狀態。

侵犯農村金融消費權益的形式多樣。在農村金融市場，消費者被侵權的形式多樣：一是因信息不對稱引起的知情權易受侵犯。二是由金融機構服務水平不高引起的金融服務權易受侵犯。三是農村金融消費者和金融機構身份不對等造成的自由選擇權易受侵犯。

形成問題的原因分析

農村金融消費權益保護機制不健全

組織體制不健全。一是“一行三會”在金融消費權益保護上的協調機制和牽頭部門尚未明確，使金融消費權益保護形成獨立開展工作的局面。二是人民銀行總行尚未建立統一的投訴處理流程，金融消費權益保護工作仍處于探索推進階段。

投訴處理機制不完善。一方面，人民銀行分支機構在接到投訴后，以移交、轉交的方式為主，但轉交或移交后金融機構如何處置，又缺乏一套有效的反饋和評價機制，強制手段的不足，導致金融機構在處理某些投訴案件時處理效果不是很理想。另一方面，金融消費權益保護工作有時會涉及多個部門，不能由單一的監管部門獨立完成，基層行聯動機制的不健全，導致投訴案件處理效率較低。

農村金融消費者金融權利受限

農村金融消費者知情權受限。目前，金融機構在農村的網點尚未實現全覆蓋，農村金融消費者在與為數不多的金融機構營業網點進行存貸款、銀行理財等交易行為時，因對貸款利率、貸款利率浮動幅度、貸款種類、中間業務收費標準、信用卡年費等相關金融業務缺乏必要的了解，往往處于被動地位。對接受的產品和服務存在的潛在風險，由于認識不足，極易和銀行產生糾紛。

農村金融消費者金融服務權受限。一是在農村的金融分支機構普遍存在窗口過少、辦事效率不高、金融機構從業人員素質較低、審批權限過長等問題。以農信社為例，其發放生產性貸款一般集中在一段時間，錯過此時限的農村金融消費者獲得審批貸款的難度將增加。二是農村居民因缺少抵押物等條件的保障，承擔融資成本的能力較低，銀行出于風險和利益考量，對農村地區的各類貸款投放積極性不高。三是農村金融機構創新動力不足，受內在需求動力不足等因素影響，對金融業務和金融產品的創新主動性不強，制約了農村居民金融消費者權利的有效行使。

農村金融消費者公平交易權受限。一方面，在具體實踐中，金融機構多利用事先印制好的格式合同與金融消費者確定法律關系。農村金融消費者由于金融和法律知識有限，無法判斷合同中是否有欺詐和侵犯權益的條款，導致難以維護自己的正當權益。另一方面，金融機構對部分金融業務限定了客戶主體職業身份，農村金融消費者通常沒有申請此類產品和服務的資格，農村居民公平獲得貸款等金融服務的權利受到限制。

農村金融消費者維權路徑不暢

當前，農村金融消費者在遇到糾紛時，往往與產生糾紛的金融機構、對口業務部門和當事崗位人員直接面對面處理糾紛事宜，弱勢地位明顯。部分農村金融消費者受傳統糾紛處理理念的影響，在處理涉及金融業務產生的糾紛事件時，采取向當地紀檢監察部門投訴舉報等帶有較強行政色彩的維權手段，甚至以舉報違法犯罪形式處理一般的金融糾紛，而向人民銀行等金融監管部門投訴、申請仲裁和提起訴訟的方式相對較少。

缺乏專業人才

金融消費權益保護涉及到金融、法律等多部門領域的專業知識，中國人民銀行雖于2012年7月9日成立了金融消費權益保護局，開展了金融消費權益保護試點工作，但從實際操作層面看，為農村金融消費者直接服務的基層人民銀行金融消費權益保護工作人員多為兼職，專業素養有待提高，專業人才缺乏，很難滿足金融消費權益保護工作的需要。

加強農村金融消費者權益保護的相關建議

從法律保護上，積極推進金融消費者保護立法工作逐步完善。一是結合我國實際，適時出臺《金融消費權益保護法》及其附屬法律，建議包含以下內容：明確金融消費者內涵、權利和金融機構的義務。在立法中對金融消費者內涵作出明確界定，以便基層人民銀行在工作開展過程中目標明確。同時對金融消費者應該享有的權利和金融機構應該承擔的義務作出明確規定；明確金融消費權益保護原則，即全面保護的原則和適度保護的原則。全面保護的原則，即金融消費者購買、使用金融產品或享受金融服務的各個環節、各個階段都應納入保護范疇。適度保護的原則，即對金融消費者的保護一定是適度的而非無限的保護；明確各金融監管部門的職責分工。對于涉及交叉性金融產品或模糊領域的權益糾紛，應該確定糾紛處理主管部門及協調配合部門的劃分原則，比如糾紛發生地原則、金融產品歸屬原則等。二是完善相關配套法律、法規的建設，增強可操作性。制定《個人信息保密法》，加大對違法使用個人信息的懲罰力度；嚴格落實并關注《存款保險條例》實施中的問題，明確對金融消費者財產權的保護和限制范圍，實現對金融消費者權益的有效保護，防范金融機構的道德風險。

從監管上，加強監管部門之間的協調配合，暢通維權渠道。為更好保護金融消費者合法權益，應盡快建立“一行三會”之間的協調機制。2013年8月，國務院正式批復，同意建立由中國人民銀行牽頭，銀監會、證監會、保監會和外匯局參加的金融監管協調部際聯席會議。目前應該以部際聯席會議為契機，一是要在頂層設計上強化功能監管，真正發揮聯席會議的重要作用，重點對跨市場、跨行業的交叉性金融業務進行監管協調，防范監管套利，提高監管效率；二是各地方參照金融監管協調部際聯席會議制度，建立地方聯席會議制度，共同制定保護金融消費者合法權益的政策規定，必要時以聯席會議的名義部署對投訴重點領域和重點產品的監督檢查，共同促使金融消費者合法權益不受侵害。三是“一行三會”、銀行業協會、消費者協會等部門應針對金融消費者權益保護及投訴處理工作，建立有效的信息聯動機制，統一投訴處理的標準、提升服務水平。四是農村金融消費權益保護工作的重點和難點在基層，在中國人民銀行地市級以下分支機構設立專門的金融消費權益保護部門，專職負責轄區的金融消費者權益保護和投訴處理工作。

從服務上，保障農村地區金融服務的公平供給。破解城鄉二元金融結構，一是要完善農村金融體系，同時推進農村金融存量和金融增量兩個維度的改革，放開民營銀行開設，豐富農村金融體系，加大金融機構之間的競爭力度，促使金融機構在競爭環境下為農村地區金融消費者提供更高效優質的服務；二是要實施傾斜性的財稅制度，吸引金融機構到農村提供金融服務；三是要強制性政策和引導性政策并舉，提高農村金融機構將資金投放到農村農業的比例；四是要進一步推進三農金融服務基礎設施建設，相關費用可以由財政支出；五是要加快推進農村信用體系建設，解決農戶信用缺失和融資擔保難問題；六是健全農戶保險體系，降低三農受自然災害、氣候變化的不利影響，為降低涉農銀行業不良資產提供最后保障。

從宣傳上，加強對農村地區弱勢群體的金融教育。金融消費者宣傳教育是金融消費權益保護工作的第一道防線。從中國人民銀行受理金融消費者投訴的經驗以及開展宣傳時的活動現場情況可以看出，農民和老年人等弱勢群體的金融知識普及教育刻不容緩，如近幾年糾紛發生較為集中的“存單變保單”問題多發生在城鄉結合部和農村地區，社會上一些偽投資公司利用老年人手中閑錢較多、金融知識薄弱的特點誘導投資后逃之夭夭的案例更是不勝枚舉?；鶎尤嗣胥y行應充分發揮在推動金融消費權益保護工作過程中的協調作用，利用金融機構網點多、消費者涵蓋面廣的主體優勢，聯合政府相關部門、金融監管機構、消費者協會等部門，組織金融機構開展主題鮮明的宣傳活動。同時，為了使金融消費者保護工作深入人心，提升金融消費者宣傳教育效果，將金融消費者教育上升到國家層面不失為一個最有效途徑，可借助公益廣告平臺、新聞媒體對金融消費權益保護的相關知識進行宣傳，在全社會范圍內營造公平和諧的金融交易環境，樹立金融行業良好社會形象，維護金融穩定。

（作者單位：中國人民銀行臨汾市中心支行）