浦東合慶的“1+1+X”村民自治工作法

張伊明

[摘 要]

浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的1+1+X村民自治工作法，解決了是什么、為什么、怎么做、如何確保執(zhí)行、如何推進(jìn)實(shí)施等問題，取得了積極成果，2014年8月在浦東新區(qū)全面推廣。

[關(guān)鍵詞]

浦東新區(qū)；合慶鎮(zhèn)；1+1+X村民自治工作法

[中圖分類號(hào)] D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）08-0048-02

浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)區(qū)域面積43平方公里，下轄29個(gè)行政村、6個(gè)居委、162個(gè)村民小組，戶籍人口5.7萬人，來滬人員近10萬。從2010年開始，合慶鎮(zhèn)開始探索和實(shí)踐黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的1+1+X村民自治工作法，取得了積極成果，先后榮獲浦東新區(qū)基層黨建工作品牌、上海市依法治市優(yōu)秀案例、上海市2014年社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目，并于2014年8月在浦東新區(qū)全面推廣。

一、是什么？

“1+1+X”工作法既堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)（“1”），發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分尊重和注重發(fā)揮群眾的主體作用，發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，就“政策法規(guī)之外，道德情理之中”與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)經(jīng)村民民主決策建章立制，形成自治章程（“1”）和若干實(shí)施細(xì)則（“X”），成為村民自治的依據(jù)。自治章程是基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件，“小憲法”；實(shí)施細(xì)則是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議就群眾關(guān)心的事務(wù)如何處置所制定的實(shí)施細(xì)則，一般都是村里的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，如征地安置、集體資產(chǎn)處置、農(nóng)民建房、土地流轉(zhuǎn)、補(bǔ)貼發(fā)放等等。

二、怎么做？

（一）明確哪些內(nèi)容需要自治。“有法依法，無法依規(guī)，無法無規(guī)，村民自治”，這是村民自治的空間和定位。在當(dāng)下，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，村級(jí)集體資產(chǎn)不斷壯大，群眾民主權(quán)利、法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，對(duì)村務(wù)管理中的土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)管理、征地安置、收支預(yù)決算、各項(xiàng)保障及福利待遇等越來越關(guān)心。村民自治正是將這“最后一公里”的許多問題形成了制度，為照章辦事、依法治理打好了基礎(chǔ)。

（二）明確怎么自治。完善體制、機(jī)制、制度建設(shè)，形成相互支撐的村民自治模式。體制上，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，形成“村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民（代表）會(huì)議決策，村委會(huì)執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督”的治理架構(gòu)。機(jī)制上，通過村綜合管理考核制度、目標(biāo)管理責(zé)任制度、以獎(jiǎng)代補(bǔ)評(píng)議制度和星級(jí)家庭創(chuàng)建制度，將社會(huì)治理與村民自治有效銜接，并貫通執(zhí)行，使“1+1+X”村民自治成為基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。制度上，建立并嚴(yán)格執(zhí)行“四議兩公開”制度，收支預(yù)決算等重大決策必須由村民代表會(huì)議表決通過，將“民主決策”、“民主管理”和“民主監(jiān)督”切實(shí)落到了實(shí)處。

（三）明確如何確保執(zhí)行。加強(qiáng)考核激勵(lì)、評(píng)議監(jiān)督和宣傳引導(dǎo)，從動(dòng)力、壓力和內(nèi)生力三個(gè)方面發(fā)力。考核激勵(lì)分為兩個(gè)層次，一是鎮(zhèn)對(duì)村實(shí)行村級(jí)綜合管理考核，將各村《村民自治章程和實(shí)施細(xì)則》的執(zhí)行情況納入各村年度綜合管理考核，由相關(guān)職能部門不定期檢查、考核，結(jié)果與年終村考核獎(jiǎng)勵(lì)及主要領(lǐng)導(dǎo)績效報(bào)酬掛鉤。考核結(jié)果按得分高低評(píng)出一、二、三等獎(jiǎng)，分別給予不同金額的獎(jiǎng)勵(lì)，用于公共管理和民生項(xiàng)目，極大地調(diào)動(dòng)了各村干部群眾的積極性。目前“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的村級(jí)綜合管理考核已經(jīng)形成常態(tài)。二是村對(duì)戶實(shí)行星級(jí)家庭創(chuàng)建考核，將村民自治章程和實(shí)施細(xì)則的有關(guān)內(nèi)容細(xì)化到星級(jí)家庭創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)中，嚴(yán)重問題（如新增違法建筑、違法犯罪）一票否決，保障鎮(zhèn)村戶政令暢通、上下貫通，年底評(píng)出星級(jí)家庭，予以一定物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。

在監(jiān)督評(píng)議上，合慶鎮(zhèn)充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和財(cái)務(wù)顧問、委托代理機(jī)制的作用，形成全方位、立體化監(jiān)督體系。監(jiān)督評(píng)議結(jié)果與年終績效掛鉤。

在加強(qiáng)宣傳上，合慶鎮(zhèn)每年開展自治案例和圖片征集比賽，以案說法，以比賽促運(yùn)用；深入各村居開展自治專題文藝巡演，將村民自治工作中的典型事例編成小品、三句半等群眾喜聞樂見的文藝節(jié)目，寓教于樂；每月開展自治論壇活動(dòng)，就村里的重點(diǎn)、難點(diǎn)工作或者群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題進(jìn)行交流，每個(gè)參與者都可以充分表達(dá)自己的看法、意見與訴求，通過你來我往的“噶三湖”，事情越說越清，道理越辯越明，群眾的想法和意見不僅清楚明確，而且相對(duì)集中，這對(duì)處理村務(wù)工作、解決疑難雜癥起到了很好的作用。

（四）明確如何推進(jìn)實(shí)施。充分發(fā)揮黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分發(fā)揮群眾和村民的主體作用。黨組織的引領(lǐng)體現(xiàn)在，一是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)。村民自治的推進(jìn)要切實(shí)發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把加強(qiáng)村民自治、促進(jìn)民主管理作為加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容，逐步推進(jìn)，穩(wěn)妥進(jìn)行。二是堅(jiān)持村民做主。村民自治的主體必須是村民，黨組織的職責(zé)是組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、督促，要尊重群眾的主體地位，聽取群眾的意見建議，運(yùn)用群眾的智慧力量。三是堅(jiān)持有效管用。村民自治的內(nèi)容著眼于“政策法規(guī)之外、道德情理之中”與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，必須具體、有效、管用，力爭“群眾最關(guān)心、最直接、最切身的利益問題如何處理”能在此找到依據(jù)。四是堅(jiān)持合法合理，村民自治的推進(jìn)既要遵守法律規(guī)定，又要符合現(xiàn)實(shí)需求，要在法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)可能之間實(shí)現(xiàn)平衡。

群眾的主體作用體現(xiàn)在全過程。從程序來說，《村民自治章程》由村民會(huì)議表決，《實(shí)施細(xì)則》由村民代表會(huì)議通過；從內(nèi)容來說，群眾有權(quán)提議哪些事項(xiàng)必須列入自治事項(xiàng)，有關(guān)問題如何處理；從執(zhí)行來說，村民們親自參與討論、決定、實(shí)施；從監(jiān)督來說，村民的意見影響著干部的評(píng)價(jià)，村民是否滿意決定著工作的成敗。“1+1+X”工作法每一個(gè)環(huán)節(jié)和程序都體現(xiàn)了讓村民真正當(dāng)家作主的理念，也把民主管理、民主決策、民主監(jiān)督落到了實(shí)處。

三、取得了哪些成效？

（一）三資管理更加規(guī)范有序，集體資產(chǎn)大增加。通過民主自治各項(xiàng)制度（主要是資產(chǎn)管理制度、資金使用制度、預(yù)決算制度、合同租賃協(xié)議規(guī)范指導(dǎo)意見、重大工程項(xiàng)目監(jiān)管制度等），管好了“錢袋子”，各村經(jīng)濟(jì)實(shí)力及可支配財(cái)力明顯上升。2014年鎮(zhèn)村兩級(jí)資產(chǎn)達(dá)12.45億元，名列全區(qū)第5名，其中鎮(zhèn)級(jí)凈資產(chǎn)達(dá)5.28億元，在全區(qū)排名第6，村級(jí)集體凈資產(chǎn)達(dá)7.02億元，在全區(qū)排名第2。僅合同協(xié)議的規(guī)范調(diào)整6年來（兩輪，2008-2015）已經(jīng)累計(jì)為村級(jí)集體增加租金收益1.5億元。

（二）矛盾糾紛從源頭上得到化解，來信來訪大減少。“1+1+X”工作法實(shí)施以來，涉及群眾利益的大小問題以及事關(guān)民生民本的公共事項(xiàng)，因?yàn)檎鲁毯图?xì)則的明確規(guī)定得到落實(shí)和保障，以往經(jīng)常引發(fā)矛盾糾紛的幾大難題（如資產(chǎn)管理及處置、農(nóng)民建房審批、違法建筑處理、征地安置處理等），也因?yàn)椤?+1+X”的明確規(guī)定得到化解。2011年以來，信訪人次逐年下降，2015年與2010年相比，群眾來信下降46%，來訪下降42%，尤其集訪批次下降86%。

（三）群眾的主體作用得到發(fā)揮，治理難題大破解。在“1+1+X”村民自治中，合慶鎮(zhèn)充分發(fā)揮了群眾的主體作用，破解了當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)一些突出的社會(huì)治理難題，如C4C5地塊“兩違”整治，共計(jì)拆除違法建筑面積58000余平方米，騰地110余畝；又如勤奮村新城農(nóng)場1000畝土地層層轉(zhuǎn)包整治，目前已完成400畝等；又如勤益村土地整治，在沒有啟動(dòng)強(qiáng)制拆違程序的情況下，整治違法建筑6781.92平方米，騰出土地近40畝，群眾合法權(quán)益得到保障，社會(huì)公平正義得到維護(hù)。

（四）農(nóng)村基層民主政治基礎(chǔ)得到夯實(shí)，群眾法治觀念大進(jìn)步。“1+1+X”工作法的實(shí)施，村干部做事不再“拍腦袋”、“毛估估”，村民辦事也會(huì)先翻翻《村民自治章程和實(shí)施細(xì)則》，干部守法，村民守規(guī)，照章辦事，清清爽爽。村民法治觀念的形成、自治意識(shí)的增強(qiáng)為建立農(nóng)村治理體系、提升農(nóng)村治理水平奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（五）形成了風(fēng)清氣正、勁足氣順的好局面。實(shí)施村民自治不僅改變了過去“村官做主”、“熟人社會(huì)”的村務(wù)管理方式，也扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村“講人情、靠面子”、“人熟好辦事”的不良風(fēng)氣，為建立農(nóng)村治理體系、提升農(nóng)村治理水平奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。村“兩委”班子的民主作風(fēng)、共商意識(shí)顯著增強(qiáng)，村民對(duì)村干部的信任明顯增強(qiáng)，干部、黨員及群眾的凝聚力大大增強(qiáng)。

作者系上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)人民政府黨群辦主任、法學(xué)碩士

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