民間資本進入社會領域改革績效及深化

孫裕增

民間資本進入社會領域改革績效及深化

孫裕增

民間資本加大對社會事業領域的投資力度，改善了區域社會事業供給，對整體社會事業運營績效具有激勵作用。而社會領域消除體制障礙和制度創新，在相當程度上實現社會領域民間投資意愿轉化為投資實績。在人力資本成為未來決定性資源的條件下，堅持推進基本公共服務標準化和均等化，進一步深化民間資本進入社會領域改革

從浙江的改革實踐看，社會事業領域在進一步放寬市場準入，加快政府購買公共服務體制改革和財政專項資金競爭性分配改革，建立投資適度回報機制，消除專業人才流動體制約束以及其他資源要素配置障礙的條件下，對民間資本進入具有顯著吸引力，在增強社會事業公益性的同時，能夠提升社會事業運行的經濟績效。

擴大民間資本進入社會事業領域具有顯著績效

“十二五”期間，溫州、諸暨、青田等地部署開展擴大民間資本進入醫療、教育、養老、文化體育等社會事業領域的改革試點。民間資本在擴大對工商業投資的同時，加大了對社會事業領域的投資力度，建立了適度回報和成本管理機制，探索了商業運營與社會聲望追求相結合的新型創業方式，改善了區域社會事業供給，對整體社會事業運營績效具有激勵作用。

——民間資本投資渠道進一步拓寬。浙江民間資本在市場進入的相對便捷和創業文化的長期導向條件下，始終處于活躍狀態，在冊企業法人數由2011年的85萬戶增加到2015年的145萬戶。地方政府通過規劃指引、項目招商、整套服務等吸引了民間資本就地投資，加之相對完善的工商業投資政策，民間資本對各領域的固定資產投資占全社會投資總額的比重由2010年的57.4%上升到2014年的62.7%。

進一步看，全社會在教育、文化體育和娛樂業、衛生和社會福利業、環境、就業與社會保障5大領域固定資產投資增長較快，合計投資總額占第三產業投資比重由2011年的5%左右上升到2014年的7.3%，2015年預計進一步上升。盡管政府投資占社會事業領域投資比重較高，但民間資本在投資來源中仍居重要地位。

——民間資本投資社會事業的行業集中度相對較高。專科醫院、基礎教育、文化體育與娛樂業民間投資及運營績效突出。在專科醫院領域，繼杭州通策醫療買殼上市后，市場占有率居第二位的溫州康寧醫院在香港證交所上市，首期募集資金達5.5億港元。主業為醫學第三方檢驗檢測的上市公司迪安診斷成為行業龍頭。教育領域重點投資于學前、高中、職業技術等，養老領域重點投資于機構養老、養老護理培訓等，文化領域重點投資于影視制作與策劃、電影院線、主題公園等。累計投資超過25億元的諸暨海亮教育2015年7月在美國納斯達克上市，全省文化產業上市公司達到15家。“十二五”期末，溫州民間資本進入社會事業領域預計超過60億元。諸暨市2014至2015年新批民辦教育、醫療、養老機構64家，總投資超過50億元，在校生占全市總數的19%，醫療、養老床位占全市總數的20%和50%。青田民間資本進入社會事業領域預計超過10億元。

表1 浙江固定資產投資比較（2010-2014）

——互聯網關聯行業投資快速增長。民營公司或個人投資者采取網上投資和線下投資結合、網上創業投資等方式，不斷加大對社會事業領域投資力度。據速途研究院報告，僅2015年上半年，全國共489起投資案例，其中253起披露金額案例，總投資規模達到695.1億美元，其中，在線教育培訓投資占7%、醫療健康占5%、文化娛樂占4%、游戲動漫占5%。杭州、寧波分別24起、5起，總投資額超過10億美元。互聯網醫療與健康服務創業，在線課程教學，非義務教育，職業與技術培訓，資質資格課程與考試培訓，傳統文化教育，版權交易與技術交易，文化產品開發與經營，養老服務策劃等項目，改變了傳統固定資產投資模式，物質資源節約效應突出。

——從就業情況看，2010至2014年，科研和技術服務、文化體育及娛樂領域非公有單位增加人數較多，分別增加了4倍、1倍。另一方面也說明，科研和技術服務、文化體育及娛樂領域開放程度較高，人員流動障礙相對較少。在人力資本居于關鍵要素的社會事業領域，較少的障礙和限制，可以吸引較多人才，并形成重要競爭力。互聯網就業持續向好。據中國就業研究院報告，2015年前三季度，互聯網人才需求量同比增加40%，就業指數5.63，位居首位。

民間資本進入社會領域的逐步擴大，活躍了第三產業各行業的創業創新，客觀上也促進了地方政府職能轉變和公共服務的多元供給，對改善區域發展質量和集體福利具有持續、迭代的激勵作用。較高收入居民的差異性需求也得以部分滿足，基礎教育的雙語在校生增長10多倍，醫療康復護理、產婦及育嬰特別護理專科、高端體檢合計出院人數增長20多倍，養老院高端養護床位利用率在60%以上。

支持民間資本進入社會領域的制度創新加快

“十二五”以來，在土地等要素約束條件大體一致的宏觀政策環境下，浙江基于居民手持現金較多、企業家資源充沛以及創業策源地活躍的獨有資源，組織開展不同層級、領域和區域改革試點，其中社會領域消除體制障礙和制度創新，在相當程度上實現社會領域民間投資意愿轉化為投資實績。

進一步放寬市場準入。主要是采取清理和規范關聯行政審批事項，修訂綜合和專項規劃，編制目錄和營造輿論導向機制等措施，促進了投資便利化，改善了民間資本進入社會領域的良好預期。“十二五”以來，在社會事業領域新增投資項目全面放開的同時，加大了貫徹落實民辦教育法、民辦教育促進條例，深化醫藥衛生體制、養老服務體制改革以及教育、文化、體育改革決定的力度，浙江省人大還出臺了養老服務業促進條例，法律法規和重大改革政策消除了部分行政許可、資金及技術門檻，支持民間資本以控股、參股等方式參與國有事業單位的存量改制。以縣或城區為單位修編和公開規劃，為投資者明確了空間布局定位，進一步明確了社會事業布局的類別、專業要求，呼應投資者的迫切需要，降低投資決策成本。

探索建立投資適度回報機制。主要是采取自主定價、投資利息提取、清算獎勵等措施，落實稅收優惠規定，滿足投資者的基本決策需要。營利性機構實行自主定價收費。非營利性機構允許投資者自取得收入之日起，根據實際投資額，每年按銀行貸款年基準利率的一定比例提取投資利息，允許在投資項目歇業清算時，依法清償后資產仍有盈余的則提取一次性獎勵。在實際操作中，以投資者自主投資形成的固定資產為限，允許用于抵押融資，適當降低財務成本。按貸款年基準利率的1至4倍提取投資利息，也為投資者可以接受。對建設項目減免行政事業性收費，對機構取得的業務收入給予營業稅減免，公平水、電、氣負擔，加速固定資產折舊等，通常可以增加現金流量，減緩經營壓力。

表2 浙江城鎮非公有制單位就業人數變動（2010-2014）單位：萬人

表3 科研與社會事業相關指標變動（2010-2014）

逐步消除專業人才流動的各種障礙。針對人力資源對于社會事業創業、發展的首要政策性約束條件，采取單獨核編、人事代理、醫師多點執業、公派專業人才暫保留身份不變、補足社會保險繳費差額、簡化公辦社會事業單位聘用民辦事業機構人才手續、統一受理公辦和民辦社會事業機構人才支持項目申請、公平科研項目申請和專業技術職稱評聘、加快建立統一的社會保險制度等措施，改善民辦社會事業機構的用人環境。這些改革舉措，實質上改變了民辦社會事業機構早期高薪用人的做法，而上升為豐厚薪酬、事業留人和相對自由流動保障相結合的復合式用人機制。

積極推進地方政府職能和運行方式改革。圍繞公共服務供給與生產主體多元化，采取深化政府購買服務和財政專項資金競爭性分配改革，簡化醫療保險定點機構認定手續，公平教育生均經費補貼、養老床位補貼、醫療特色學（專）科建設補貼、醫療責任保險及養老床位綜合保險補貼等政策措施，引導民辦社會事業機構提供差異化、高質量的服務產品，參與地方更多公共服務項目的競爭。溫州自2012年起每年撥款2800萬元，諸暨2014年預算1200萬元，以政府購買服務方式，用于民辦醫療、養老、教育等相關服務支出。2015年，浙江公布的政府采購目錄共計65項，預算購買服務項目資金83.8億元，購買服務對象不分所有制形式。推進地方政府部分職能轉移改革，事實上也為民間資本擴大對社會事業投資創造了較好條件，“十二五”期末，浙江每萬人擁有民辦非企業達7.8家，位居全國前茅。

著力深化民間資本進入社會領域改革

從浙江的實踐可以觀察到，民間資本在醫療、教育、養老、文化、科研等領域細分行業的有效投資、產品優質化以及社會影響力，多少改變了消費者的選擇。在人力資本成為未來決定性資源的條件下，堅持推進基本公共服務標準化和均等化，進一步深化民間資本進入社會領域改革，可以鞏固現有勢頭，適應發展規律。

注重提高市場預期。通過法定程序修改補充現有法律法規，加快地方立法和完善政府規章，保證地方公共品政策調整和協調保持在一個相對穩定水平，定期公布基本清單或目錄，完善并公布相應服務標準。主要是解決民間資本進入社會領域的凈資產收益、定價、風險控制問題。擴大自主定價、協商定價的范圍和項目，改進基于成本監審的政府定價方法；凈資產收益更多依靠自主創新，生產或提供更多優質的服務項目和產品，運用科學的成本控制機制；構筑良好的競爭機制，將財務、人員、市場等風險控制導向更多依賴于投資者的敏感性、決策力和執行力。

進一步放寬投資經營準入。簡化機構設立審批程序，優化規劃、用地、招生、大型設備配備、技術許可等審批流程，完善公建民營、民辦公助、混合經營的體制機制。堅持基本公共服務標準化、均等化原則，嚴格控制城市公立醫院、公辦非義務教育學校、公辦養老機構、公辦體育文化場館的建設規模和標準，為民間資本留出空間。推進城市功能區調整與公布改造標準，保障閑置工業用地和房產優先用于舉辦科研、醫療、教育、養老、文化體育等社會事業。進一步完善支持互聯網創業創新的系列政策措施，根據創業者需要，逐步廢止、取消和修訂相關行政規制，在醫療、教育、養老等社會事業網上經營領域實行精準改革，盡量通過地方立法和信用監管，規范創業者的權利與義務行為。

加快建立國有和民辦社會事業人才雙向流動的政策制度。深化事業單位人事制度改革，加快實施機關事業單位養老保險制度。完善專業技術人才第三方水平考試、資格認證和人事代理機制，改革完善行業執業注冊制度，進一步消除行業組織和學術團體、政府重大科研項目立項對民辦機構的不當限制條件。完善民間資本與高校合作辦學機制，提高畢業生履約率，改善民辦社會事業人才供給。

拓寬民間資本退出渠道。建立健全民間資本投資社會事業適度回報和獎勵制度，試行投資者自取得收入之日起，每年按貸款年基準利率的一定比例提取投資利息。完善股權變更、機構解散和清算機制，依法保護投資者的合法權益。投資者將民辦醫院、學校、養老院、體育文化場館等無償捐獻的，當地政府要給予一次性獎勵。

探索建立風險控制和行業監管機制。結合當地實際，建立權利和義務相等、公開透明和規范管理的民辦社會事業風險防范專項基金，完善法律援助和救濟機制，維護職工和消費者的合法權益。健全民辦教育、醫療、養老、體育、文化等事業信用評價和信用獎懲制度，建立政府主管部門行政監督、行政執法與行業性組織行業自律相結合的綜合監管機制。

支持不同性質社會事業共同發展。打破公辦與民辦社會事業機構分別由不同行政部門登記注冊的格局，加快建立事業機構統一登記注冊制度，改年檢制為年度自主報告制，真正切斷公辦事業機構與行政機關的關系紐帶，與民辦事業機構公平參與社會事業項目競爭服務，激發新型社會企業自主發展動力和活力。深化政府產業基金投資、財政專項資金競爭性分配和政府購買公共服務改革，保障民辦機構參與公平競爭。探索允許非營利性社會事業機構舉辦營利性機構、項目，通過稅收優惠等措施，支持將營利性機構經營所得充實非營利性項目或者公益性基金。

作者單位：浙江省發展和改革委員會