推廣PPP模式 打造新增長極

范雪華

推廣PPP模式 打造新增長極

范雪華

十八屆五中全會提出，必須把創新放在發展全局的核心位置，進一步轉變政府職能，激發市場活力和社會創造力，推動經濟持續穩定發展。貫徹實施這一發展戰略，推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式，匯聚社會力量增加公共產品和服務新供給，對擴大內需，化解當前經濟運行矛盾，打造經濟新增長點，具有十分重要的現實意義。

所謂PPP模式，是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特殊經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率，得到最優的投資回報及社會效益，實現公共財政或資源的價值最大化。推廣運用PPP模式，是轉變政府職能、推進國家治理體系和治理能力現代化的改革舉措，是發揮市場決定性作用、實現資源優化配置的重要途徑，是提高公共產品或服務的質量和供給效率的重要保證。

制約因素

目前規范運用PPP模式，存在法律政策、融資機制、運行管理、監管評估、機構人才等多方面的制約因素：

法律政策制度不完備。當前PPP相關規定，主要依據各部委和地方政府法規，尚缺乏完整的PPP法律體系。PPP實踐中存在因法律法規修訂、頒布，或不同職能部門、不同制度規定不配套、不銜接甚至相互矛盾的情形，導致項目的合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運營造成不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。PPP項目運作，如何避免制度摩擦，真正體現公平、共贏、優質、高效原則，充分發揮政府支持產業發展、鼓勵科技創新、節約資源、保護環境等政府采購政策功能，促進經濟和社會政策目標的實現，亟需完善PPP運作的法律規范。

融資機制不健全。現行金融體系尚不適應PPP項目融資的要求，如以參考應收賬款相關規定申請質押融資，金融機構認可度不高，以項目本身產生的現金流歸還貸款的項目融資方式現階段缺乏可操作性。現行項目融資仍局限于信用貸款，缺乏多樣化手段和廣泛的中長期資金來源，無法發揮PPP項目風險隔離的優勢，不利于吸引社會資本參與。同時財稅制度不匹配，支持力度不夠。

運作方式不規范。政府決策周期長，審批程序不規范，根據市場變化作適應性調整反應慢；運作流程不完善，標準化程度低；市場預測、風險預估能力不強；思維模式固化，相關部門在規劃、項目立項等方面，形成了固化的行業運作思路和習慣，缺乏創新意識和工作協調機制；招投標活動存在串標、圍標等現象，影響公正、公平；政府部門對運用PPP模式認知不一、重視程度不夠、監管不力，存在權責不清、效率低下等問題。

缺乏專業機構和人才支撐。PPP項目方案編制及項目在執行中涉及項目范圍、風險分配、運行方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式等多方面內容。要符合規范操作，一是項目運作缺乏法律、金融、管理等方面人才；二是第三方中介機構數量少，不適應提供項目評估、技術咨詢、科學測算、項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調整預案，及參與后續運營收支全過程跟蹤審計等方面的需求；三是地方政府和項目實施機構缺乏真正熟悉政策和業務且具備項目運作經驗的人員，在方案制定上往往存在疏漏，在項目談判中難以與社會資本特別是境外資本在同一平臺上對話。

對策建議

建立統一高效的PPP管理機制。一是建立專門的PPP管理機構。建立由財政、發改部門牽頭，國土、規劃、住建、交通、環保、衛生、民政等職能部門參與的PPP協調領導小組，下設PPP服務監管辦公室，使用行政編制，依法賦予行政執法職能，從發改、財政等部門抽調經濟、技術、法律等方面業務骨干組成。領導小組負責審議PPP模式相關的地方性法規、重大規劃、政策，對重大問題的統籌協調和決策，PPP服務辦公室承擔規劃指導、政策制定、項目篩選、信息發布、融資協調、合同管理、績效評價等全程服務和監管等職能。二是明確部門職責分工，發改委負責對項目的可研方案、合作方式、合作方進行審查，財政部門對項目的資金使用計劃進行審查，國土、環保對項目的各項條件是否符合法定標準進行審查。

切實做好頂層設計。PPP制度設計是綜合改革，涉及行政體制、財政體制、投融資體制和公共產品供給管理體制等改革。推進綜合改革，除以法治文化、市場規則、契約精神、合作共贏理念引領外，還要加快法律法規體系建設，加快轉變政府職能，搭建運行PPP模式的相關平臺，加快完善投融資機制。并且在政績考核體系中，把吸引社會資本作為重要的考核指標，以推動各級政府積極推廣運用PPP模式。

審慎把握PPP運作的重點。應嚴格執行PPP項目方案審核，充分考慮PPP項目的全壽命周期特點，審視方案的預見性、前瞻性、風險預判及解決機制，投資者的經驗、技術、實力及創新能力。注重資本結構和投入模式選擇，合理安排資本結構，盡量保證各參與方利益。注重PPP項目篩選，優先選擇收費定價機制透明、投資規模相對較大、價格調整機制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩定、有一定現金流的項目。強化項目評估，要開展項目的物有所值的評估、財政可承受力評估、環境效益和社會效益的評估，對項目全壽命周期政府支出成本現值進行比較分析，確保財政的中長期可持續性。注重項目實施方案編制與審批，優化項目執行，并依據PPP通行規則—“物有所值”評估結果，建立動態調整的收費定價和政府補貼機制。

建立風險管控機制。一是建立風險分擔機制。PPP項目參與者對哪種風險控制力最強，就應發揮其優勢控制哪種風險，并對項目未來可能出現的風險和收益預留足夠的協商空間。政府部門或者委托的第三方對合同的監管，要盡早發現合同履行中可能存在的風險，并及時采取措施進行矯正或補救。二是改革財政預算管理方式，從財政單一年度預算收支管理向中長期財政規劃和“資產負債管理”轉變，綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。三是加強對融資公司平臺的監管，做好融資平臺公司向PPP項目轉型的風險控制。

完善監管制度。一是建立多部門全程監管機制。重點做好項目立項和特許經營者準入監管、項目建設運營的績效監管，包括質量、價格、服務水平和財務等方面的監管。發改、財政、審計等部門要依托國家PPP綜合服務平臺對項目進行全程跟蹤監管，通過準入監管剔除不能實現物有所值的PPP項目方案和特許經營者，以提高效率；實行績效監管，解決市場失靈、普遍服務和績效不符要求等問題，以保護公眾利益。二是委托中介機構開展建設全過程、運營收支全過程的跟蹤審計；引入政府采購信用擔保，通過擔保機構第三方監管彌補行政監管的不足。三是強化對監管者的監管。重點建立健全政府信用約束機制和對監管者的監管機制，防止政府換屆或人事調整等原因出現失信違約行為，保持政策的連續性和透明性，同時要明確合同救濟規則，對政府特權進行規制；結合財稅制度改革建立中長期預算機制，以保證政府按協議付費；通過信息公開，實現社會對財政風險和政府履約能力的監管。對監管者的監管，著重是解決權力尋租、利益輸送等腐敗問題。

積極穩妥運用PPP模式。一是建立全省PPP項目貯備庫。二是擇優選擇成熟度高、示范性強的PPP項目穩健開展試點，積累經驗，逐步推廣。三是建立考核制度，保證PPP項目的全壽命期內政府監管不缺位。四是加強第三方經濟、技術咨詢服務等中介機構培育和人才培養。五是積極發揮招投標管理機構的參謀、代理、服務、監管等方面的作用。

作者單位：杭州市公共資源交易中心