不同層級檢察機關的功能定位與權限劃分

韓成軍（中國政法大學，北京　100088）

不同層級檢察機關的功能定位與權限劃分

韓成軍
（中國政法大學，北京100088）

我國現行《憲法》第一百二十九條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，但立法并未對檢察機關的層級功能與權限劃分作出明確規定，僅籠統規定上下級之間具有領導關系，各級檢察機關的職能上下對應。世界各主要國家和地區的檢察制度，在中央和地方檢察機關的層級關系上，大體可以分為三種類型：一是垂直領導型，即國家（聯邦、中央）的檢察機關領導各級地方檢察機關，地方上級檢察機關領導下級檢察機關，該類型有俄羅斯、日本。二是互相平行型，即國家（聯邦、中央）的檢察機關和地方的檢察機關平行，相互之間無隸屬關系，該類型為美國。三是混合型，即國家（聯邦、中央）的檢察機關和地方的檢察機關平行，但在地方檢察機關的層級關系上，不同層級的地方檢察機關之間有領導與被領導關系。伴隨著檢察職能的不斷擴充和強化，為充分保障檢察權的獨立、統一行使，自成體系、垂直管理和組織進一步嚴密化的改革方向已日益成為各國檢察機關管理體制改革的主旋律。

檢察機關；功能；定位；權限劃分

一、我國檢察機關的憲法定位及功能

（一）我國檢察機關的憲法定位

我國現行《憲法》第一百二十九條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。檢察機關負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的神圣職責。恢復重建30多年來，伴隨著我國經濟社會全面發展和民主法治建設深入推進，檢察機關忠實履行法律監督職責，依法懲治危害國家安全和社會穩定、侵犯人民群眾合法權益的刑事犯罪，加大查辦和預防貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪力度，切實強化對訴訟活動中執法不嚴、司法不公等問題的法律監督，為保證憲法和法律的正確有效實施做出了積極貢獻。檢察機關的憲法定位，對于維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威，對于保證司法、執法機關嚴格、公正、文明、清廉執法，對于維護社會公平正義，具有十分重要的意義①。

（二）檢察機關的職能

按照通說，我國的檢察權分為職務犯罪偵查權、公訴權和監督權三大領域。另外，從控權的角度看，我國檢察權也可以劃分為制約性檢察權和監督性檢察權：制約性檢察權包括公訴權、批準逮捕權；監督性檢察權包括訴訟監督權和職務犯罪監督權。訴訟監督權又可分為偵查監督權、審判監督權、刑罰執行監督權和民事、行政訴訟監督權。公訴權是一系列權力的復合體，兼具制約性與監督性，其包含了部分監督權，如抗訴權、部分偵查監督權和審判監督權，但公訴權的本質屬性應是制約性②。檢察監督權與公訴權在共存于檢察權之中的同時，兩者又形成了交叉關系。

（三）人民檢察院組織法的規定

1.相關規定

新中國成立以來，1949年12月頒布了《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，1951年9月頒布了《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》及《各級地方人民檢察署組織通則》，1954年9月頒布了《中華人民共和國人民檢察院組織法》，1979 年7月頒布了《中華人民共和國人民檢察院組織法》（1983年修訂，以下簡稱為《檢察院組織法》）。

在檢察機關的權力性質和地位上，《檢察院組織法》第一條規定了檢察院是國家專門的法律監督機關，行使國家法律監督權。在檢察機關的功能上，《檢察院組織法》第四條規定，人民檢察院通過行使檢察權，鎮壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統一，維護無產階級專政制度，維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛社會主義現代化建設的順利進行。

在檢察機關的職權上，《檢察院組織法》第五條規定，各級人民檢察院行使下列職權：（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。（二）對于直接受理的刑事案件，進行偵查。（三）對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。

2.不同層級檢察機關的功能與權限劃分現狀

在層級劃分與層級關系上，全國檢察機關四級建制，管轄范圍與各級法院相對應，與行政轄區相對應（直轄市分院除外），上級檢察機關領導下級檢察機關。不過，立法未對檢察機關的層級功能與權限劃分作出明確規定，僅籠統規定上下級之間具有領導與被領導關系，各級檢察機關的職能上下對應③。于是，形成了四級檢察機關：權力配置上的“倒三角形”，辦案任務分配上的“正三角形”，職能配置上的“圓柱形”重疊。

立法也未對各級檢察機關的主要職能進一步作出細化規定。但在業務承擔上，根據《刑事訴訟法》第二章關于管轄的規定和歷年來的統計數據，區縣檢察院承擔了80%以上的案件辦理，可以定義為完全的辦案機關；地市（州、分）級檢察院管轄危害國家安全、恐怖活動案件以及可能判處無期徒刑、死刑的案件，主要辦理大要重案；省（自治區、直轄市）級檢察院承辦全省性的重大刑事案件，數量很少，其主要職能是業務管理和業務指導；高檢院直接承辦案件就更少，僅限于全國性的重大刑事案件，主要職能是制定司法解釋和檢察政策，進行宏觀的業務管理以及部分具體案件的辦理和指導。各級檢察機關承擔的主要職能不同，所設功能定位也應不同。

二、我國不同層級檢察機關的功能定位與權限劃分的歷史考察

（一）1949—1953年：人民檢察制度創建和奠基時期

伴隨著中華人民共和國的誕生，人民檢察制度作為新中國國家政治法律制度中的基本制度之一也逐步建立起來。《中國人民政治協商會議共同綱領》規定廢除舊的法律和司法制度，建立人民司法制度。《中央人民政府組織法》規定組織最高人民檢察署為國家的最高檢察機關，最高人民檢察署的職權是對政府機關、公務人員和全國公民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。《共同綱領》和《中央人民政府組織法》的上述規定，確立了中華人民共和國的檢察制度及檢察機關在國家制度和國家機構中的重要地位④。

1949年11月2日，最高人民檢察署檢察委員會通過《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（以下簡稱《試行組織條例》），同年11月20日，中央人民政府毛澤東主席批準該條例。這是新中國關于檢察制度的第一個單行法規⑤。《試行組織條例》規定，我國檢察機關的任務是保障國家法律得以嚴格的遵守。《試行組織條例》對新中國檢察機關的職權范圍、領導體制、最高人民檢察署的內部設置和有關部門關系等，作了具體規定。在這一框架下，最高人民檢察署完善了內部設置，1950年開始著手建立地方各級檢察機關⑥。

值得強調的是，在這一時期，我國檢察機關的法律監督性質已經明確。1950年8月6日，最高人民檢察署《人民檢察院任務及工作報告》指出：“檢察署與法院，雖則都是司法機關，而前者是法律監督機關，它的任務在于檢察各種違反法律事件，后者是法律審判機關，它的任務在于受理和判決刑民等訴訟事件。”

在其后1950年7月26日—8月11日召開的第一屆全國司法會議上，檢察機關的思想建設、制度建設、工作任務等得到進一步明確⑦。根據這次會議精神，為了加強人民檢察制度的建設，最高人民檢察署在實施《試行組織條例》的基礎上起草了《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》（以下簡稱《暫行條例》），進一步修改了《各級地方人民檢察署組織通則》，并經過一年的運行，于1951年9月3日報請中央人民政府委員會第十二次會議通過，毛澤東主席于9月4日發布命令公布實施。這兩部法律對于中國檢察制度建設以及檢察機關功能地位的確立具有重要的意義⑧。

在這兩部法規中，已經確立了檢察機關的法律監督地位。《暫行條例》第二條、第三條規定中央人民政府最高人民檢察署為全國人民最高檢察機關，對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。最高人民檢察署受中央人民政府委員會直轄，直接行使并領導下級檢察署行使下列職權：（一）檢察全國各級政府機關、公務人員和全國國民是否嚴格遵守中國人民政治協商會議共同綱領、人民政府的政策方針和法律法令；（二）對反革命及其他刑事案件，實行檢察，提起公訴；（三）對各級審判機關之違法或不當裁判，提起抗訴；（四）檢察全國監所及犯人勞動改造機構之違法措施；（五）處理人民不服下級檢察署不起訴處分之聲請復議案件；（六）代表國家公益參與有關全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟⑨。

在這個階段，對作為整體的檢察機關的法律監督的功能定位已經有了明確的認識，對最高人民檢察署的功能定位做出了明確規定，“為全國人民最高檢察機關，對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”⑩。

（二）1954—1966年：人民檢察制度的發展與波折時期

1954年，我國召開了第一屆全國人民代表大會，制定了中國第一部成文憲法，同時通過了《國務院組織法》《人民檢察院組織法》等一大批基本法律，從而以《憲法》的形式確立了國家的政治、經濟體制和有關行政、司法權力的行使。在檢察制度的發展上，最大的成就是確立了人民檢察院的憲法定位。與檢察制度初創時期的有關立法規定相比較，《憲法》和《人民檢察院組織法》進一步發展和完善了我國的檢察制度。這主要表現在：

一是改變了檢察機關的名稱。即將各級人民檢察署改為各級人民檢察院，從而形成了全國人民代表大會及其常務委員會之下的國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的“一府兩院”體制，突出了檢察機關在國家機構中的地位。二是調整了檢察機構的設置。第一，鑒于大行政區的黨政機構已經撤銷，撤銷了最高人民檢察署在各大行政區設置的分署；第二，增加了專門人民檢察院的設置。三是重新確定了檢察機關的垂直領導體制。新中國成立之初，曾經在一段時間實行過垂直領導體制。后來根據1951年頒布的《各級人民檢察署組織通則》，改為雙重領導體制。54《憲法》和《人民檢察院組織法》又重新確定了垂直領導體制，規定：地方各級人民檢察院均獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉；地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，并且一律在最高人民檢察院的領導下進行工作。四是適當調整了檢察機關的職權。如增加了對于偵查機關偵查活動是否合法的監督權，增加了對刑事判決執行的監督權，等等?。

《憲法》和《人民檢察院組織法》的頒布實施，有力地推動了檢察制度的建設。到1955年底，各級檢察機關已經基本上普遍建立起來；1956年上半年，各級鐵路、軍事等專門人民檢察院也基本建立?。但是，自1957年開始，中國的法治建設卻嚴重偏離中共八大所確立的目標，基本上處于停滯狀態。1960年中共中央又通過精簡機構的方法，將最高人民法院、最高人民檢察院和國務院公安部合并辦公，由公安部黨組統一領導，從此不存在獨立的法院和檢察院系統?。

（三）1967—1977年：人民檢察制度的中斷階段

1966年開始的“文化大革命”，對中國的法治造成了一系列影響，司法體制被徹底破壞。1966年8月以后，全國各級公安、法院、檢察院機構先后被徹底地毀壞，司法組織陷入極度的混亂。在這一過程中，檢察事業的發展也告中斷。1969年檢察院制度被取消，并在1975年《憲法》中以憲法的形式將檢察機關的權力賦予各級公安機關，“使檢察機關被非法撤銷的事實，得到國家根本大法的確認”?。

（四）1978年至今：人民檢察制度的重建發展時期

十一屆三中全會以來，我國逐步恢復和發展了被“文化大革命”破壞殆盡的司法體制。1978年恢復檢察院的工作，1979年制定了《人民檢察院組織法》，規定了檢察院的設置及有關問題。現已形成了由最高人民檢察院、地方各級人民檢察院以及軍事檢察院等專門人民檢察院構成的人民檢察院組織系統，從而初步形成了科學的、互相制約的司法體制。

對于檢察制度而言，十一屆三中全會以來，恢復重建后的檢察機關繼續以列寧的法律監督理論為指導，并得到迅速發展。1979年全國人大常委會委員長彭真在五屆人大二次會議上作了《關于七個法律草案的說明》，指出：“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統一。我們的檢察院組織法運用列寧這一指導思想。”在隨后通過的《人民檢察院組織法》中第一次明文規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”1982年通過的《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”第一百三十一條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”一個既獨立于審判機關，又獨立于行政機關的法律監督機關被第一次寫入國家的根本大法，這是“一府兩院”中最后明確憲法性質的機關，它不但標志著我國檢察制度的成熟，也標志著國家基本政治制度的完善。也就是說，隨著1979年《檢察院組織法》和1982年《憲法》的制定，我國在國家法律層面完全確立了檢察機關法律監督的功能定位?。

我國檢察權的設置在以列寧的法律監督理論指導的同時，結合我國國情和長期檢察工作的實踐經驗，對列寧的法律監督理論有所發展?。主要表現為以下幾個方面：第一，我國檢察機關的法律監督不是蘇聯的最高監督，而是來源于全國人民代表大會的授權。第二，我國的檢察權賦予各級人民檢察院，而不像蘇聯那樣由總檢察長個人行使。第三，在檢察機關內部設立檢察委員會，實行會議制，貫徹了民主集中制原則。第四，在檢察權的行使上，體現了公安機關、人民檢察院、人民法院分工負責、互相配合、互相制約的原則。這是中國檢察權行使程序中的首創，是獨一無二的。第五，我國檢察權的行使把職務犯罪作為對國家機關和國家工作人員實行監督的重點，形成對國家工作人員的司法彈劾制度?。

三、域外上下級檢察機關功能定位與權限劃分

（一）域外檢察機關層級關系類型考察

綜觀世界各主要國家和地區的檢察制度，在中央和地方檢察機關的層級關系上，大體可以分為三種類型：一是垂直領導型，即國家（聯邦、中央）的檢察機關領導各級地方檢察機關，地方上級檢察機關領導下級檢察機關，該類型有俄羅斯、日本。二是互相平行型，即國家（聯邦、中央）的檢察機關和地方的檢察機關平行，相互之間無隸屬關系，該類型為美國。三是混合型，即國家（聯邦、中央）的檢察機關和地方的檢察機關平行，但在地方檢察機關的層級關系上，不同層級的地方檢察機關之間有領導被領導關系。如法國、德國、英國。

1.垂直領導型

即便是國家結構不同，檢察機關層級設置不一，但在該體制下，一般實行全面的上下級領導被領導關系，中央檢察機關對地方各級檢察機關具有明確統一的領導權，地方各級檢察機關之間也存在著明確的上下級關系。典型國家有日本、俄羅斯。

（1）日本

日本實行單一制，其檢察機關包括最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和區檢察廳四個層級。各級檢察廳首長分別被稱為檢事總長、檢事長、檢事正和上席檢察官。根據日本檢察廳法等法律的規定，其最高檢察廳對其下三個層級的檢察廳有領導權，高等檢察廳在轄區內對其以下兩個層級檢察廳有領導權，地方檢察廳領導其轄區內的區檢察廳。

在日本法上，每一名檢察官都是一個獨立的官廳，都是一個獨立行使檢察權的國家機關，與法院對應的不是檢察廳，而是檢察官，檢察廳只是檢察官處理檢察事務的場所。所以為了防止這些單個的檢察權在行使時出現失誤，讓他們正確反映國家意志，使全部檢察職能更有效地發揮出來，日本在組織上設立了檢察官同一體原則。

檢察官同一體原則，表現為上司的指揮監督權、上司的事務處理權及移轉權?、部下臨時履行上司的權限等。通過這樣的制度設計，就將身為一個個獨立官廳的檢察官編入了一個統一的組織體，以在機能上形成一個所有的檢察官無論何時都作為一個整體進行活動的機構，并使檢察權的行使保持整體上的統一性?。

（2）俄羅斯

俄羅斯實行聯邦制，共有85個聯邦主體，其檢察機關系統包括聯邦總檢察院、聯邦主體級別檢察院以及地區級別檢察院，其各級檢察機關首長分別稱為檢察總長和檢察長。俄羅斯雖然名為聯邦制，但是聯邦總檢察院對地方各級檢察院有統一的領導權，上級檢察院對下級檢察院也有明確的領導權。其憲法明確規定，下級檢察長（亦即下級檢察機關）必須服從上級檢察長與俄羅斯聯邦總檢察長的領導，全俄羅斯檢察機關是一個“統一集權系統”?。

2.互相平行型

美國檢察機關之間的關系基本特點是：各層級檢察機關之間的領導和被領導關系微弱，各檢察機關辦案的分散性和獨立自主性很強。其中，中央檢察機關對地方檢察機關無領導權；州檢察系統內雖然在名義上存在上下級關系，但是實踐中絕大多數流于形式；各市鎮檢察機關彼此間相互獨立，同時也獨立于聯邦和州檢察系統；唯獨在聯邦檢察機關系統內具有一定的組織性和領導性。美國的檢察機關分為三級，在國家層面上為聯邦檢察機關及其下設的聯邦地區檢察官辦公室?，在地方層面上有州檢察機關、市鎮和郡縣檢察機關?。美國的國家結構為聯邦制，聯邦之下為州，州之下分為市鎮或郡縣。三種不同層級的檢察機關之間在具體辦案中不會發生上下級關系。聯邦檢察機關和州檢察機關以及聯邦地區檢察官辦公室、郡縣檢察官辦公室和市鎮檢察官辦公室之間在管轄地域上無可避免地會發生重合，但是彼此在管轄事項上并不發生重合：聯邦地區檢察官辦公室管轄聯邦法律明確規定的事項，州內各郡縣檢察官辦公室管轄聯邦法律規定事項之外、各州法律明確規定的事項，市鎮檢察官辦公室管轄的則是州法律規定事項之外、各市鎮法律規定的事項。所以，它們彼此之間無所謂上下級關系，而是并行不悖，各行其道。

3.混合型

法、德兩國在檢察機關之間關系方面的共同點是：中央檢察機關對地方檢察機關無領導權，地方檢察機關之間則存在著明確的上下級關系和領導關系。英國包括蘇格蘭、英格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個地區。英國雖然是單一制國家，但英格蘭及威爾士地區與蘇格蘭地區采用了不同的檢察制度，設置了不同的檢察機構，彼此間互相獨立，互不隸屬。北愛爾蘭實行類似于英格蘭的法律制度，2007年后高度自治，類似于我國的港澳地區。英格蘭和威爾士地區于1986年成立了皇家檢控署，僅接管了英格蘭和威爾士地區各地警察偵查之刑事案件的公訴權。英國的總檢察長僅對英威地區的檢察機關具有監督權和領導權。另外，反嚴重欺詐局、稅務和海關起訴署、社會保障部、貿易與工業部及健康與安全執行委員會對特定刑事案件均有獨立的公訴權。這些系統之間彼此獨立，互不隸屬?。

（二）域外不同層級檢察機關內設部門及權限的設定

1.垂直領導型國家：日本

日本檢察廳的內部設置有部、局等，設部的檢察廳稱為部制廳。高等檢察廳均為部制廳，設有事務局、總務部、刑事部、公安部、審判部等，以日本最高檢察廳設置部局及職能為例：事務局下轄總務科和會計科，負責人事、工資、文書受理、發送，預算執行、國有資產管理等相關事務；總務部下轄企畫調查科、檢務科及信息系統管理室，負責宣傳、培訓、被害人保護、救助、上訴、證據物品的管理、判決執行等相關的事務。刑事部下轄刑事事務科，負責一般刑事案件、未成年人犯罪案件、交通案件和違法亂紀相關的案件等；公安部下轄公安事務科，負責恐怖組織犯罪、不支付工資及勞動災害引發的犯罪、外國人犯罪等，指導在全國各地發生的這些案件的偵查、處理及起訴業務；公判部下轄公判事務科，負責除了出庭支持上告審（和最高法院相關的）案件及管轄和上告審案件的進行相關的事項外，還要對有被害者參加的刑事案件的相關事項進行企畫及立項，以及對全國高等檢察廳、地方檢察廳的檢察官的公訴業務進行指導等；監察指導部2011年由原來的監察室升格而來，專門負責對各級檢察官違法亂紀行為的監督、調查。

地方各級檢察廳的部局根據實際略有變動，地方檢察廳大部分為非部制廳，檢察官直接由檢事正領導，區檢察廳通常不設部、局，多數僅有2～3名助理檢察官，處理僅判處罰金刑的交通事故案、可能判處三年以下徒刑的盜竊案等輕微刑事案件。

2.互相平行型國家：美國

美國各級檢察機關內設機構：

聯邦檢察機關州檢察機關郡縣市鎮檢察機關司法部各地州檢察長辦公室（下設若干小組）州地區檢察官辦公室（下設若干小組）郡縣市鎮檢察官辦公室（下設若干小組）刑事局聯邦檢察官行政辦公室聯邦地區檢察官辦公室

3.混合型：德國

聯邦檢察院，包括位于聯邦最高法院的聯邦總檢察長（聯邦檢察院）和位于聯邦最高法院第5刑庭的聯邦檢察分院。根據《德國法院組織法》第142條第1款第1項規定，在聯邦最高法院的檢察機關的職權由聯邦總檢察長和一個或多個聯邦檢察官行使。

聯邦檢察機關州檢察機關位于聯邦最高法院的聯邦總檢察長（院）位于聯邦最高法院第5刑庭的聯邦檢察分院地方高等檢察院（下設處）地方檢察院（下設處）區檢察院（工作人員非檢察官，從司法輔官中選任）

德國各州檢察機關內逐層設置主要業務部門（大處）、組（處）、股（科）。內設部門由各州檢察長經州司法部的同意后自行確定。如柏林地方檢察院設有8個主要業務部門（大處），每個主要業務部門（大處）下轄4～7個組（處）、每個組（處）又轄5～10個股（科）。大處或處的首長都被稱為主任檢察官。

（三）總結

1.檢察管理體制改革和發展的主要趨勢

伴隨著檢察職能的不斷擴充和強化，為充分保障檢察權的獨立、統一行使，檢察機關自成體系、垂直管理和組織進一步嚴密化的改革方向，日益成為越來越多民主法治國家檢察改革的選擇之路，構成了檢察機關管理體制改革的主旋律 。

2.檢察一體逐步加強

一是上下級檢察機關和檢察官之間存在著上命下從的管理關系；二是各地和各級檢察機關之間具有職能協助的義務；三是檢察官之間和檢察院之間在職務上可以發生相互承繼、移轉和代理的關系?。

四、我國不同層級檢察機關的功能定位與權限劃分的建議

（一）最高人民檢察院的功能定位與權限劃分

最高人民檢察院屬于全國檢察機關的領導機關。隨著社會分工的發展，管理要求越來越高，管理項目愈來愈細，鑒于現代社會精細化管理的需要，在最高人民檢察院所設業務部門應當精細化和專業化，應在保持現有廳局和處室職能基本不變的基礎上進一步完善。最高人民檢察院領導各級檢察院和專門人民檢察院，確定檢察工作大政方針，部署檢察工作任務，制定各級檢察院的人財物管理制度，制定辦案規則規范下級檢察院辦案程序，制定檢察隊伍管理制度，優化檢察內設機構設置與管理。建議今后加強以下幾方面的工作：

1.強化職務犯罪辦案工作。直接辦理在全國有重大影響的案件，特別是重大職務犯罪案件的偵查，以及認為需要自己依法直接受理的其他刑事案件的偵查，領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的偵查工作。

2.進一步加強司法解釋工作。司法解釋權是最高人民檢察院的一項重要權能。法律規定不完善、不具體，或者在執行中出現對法律條文的不同理解時，均需要通過司法解釋來解決。

3.強化對省級院的領導。黨的十八屆三中、四中全會確定省以下檢察院實行人財物統一管理，而省級院并無如此大規模人財物的管理經驗，為防止省級院管理能力不足引發相關問題，及省級院人財物管理權力過于集中影響對高檢院上下級領導關系特別是檢察政策的統一，應進一步加強對省級院領導班子和重要崗位的領導力度。建議在最高人民檢察院和省級院之間建立領導班子和重要崗位人員轉任制度，省級院班子成員中除檢察長外至少應有1人是由高檢院派員擔任。要在全國確立兩個層次的交流轉任制度，一是在高檢院和省級院之間的交流轉任；二是在省級院和地市區縣院之間的交流轉任。將最高人民檢察院和省級院之間的交流轉任制度化，可以實現以下兩個目標：一是進一步加強高檢院對省級院領導的力度。畢竟全國有30多個省級院，最高人民檢察院對各省級院的實際運轉情況很難做到有效管理。確立人員轉任交流制度后，最高人民檢察院按照崗位需求，在各省級院管理層（正副職院領導及部分中層正職）和最高人民檢察院中層管理層（廳長、處長）以及地市級院中特別優秀的廳處級干部之間定期（三年）或不定期轉任。二是人員流動起來，能充分調動地方檢察機關工作人員的工作積極性。目前，最高人民檢察院和省級院的人員交流有限，除院領導外基本上屬于封閉運行。最高人民檢察院的中層管理人員和省級院的院領導流動起來后，最高人民檢察院和省級院就形成了一個大棋盤，能夠實現業務有效銜接和有效指導。

（二）省級院的功能定位與權限劃分

省級院屬于管理機關，主要負責各省的檢察官管理，包括招錄、遴選、晉升、懲戒、檢察業務指導和督察，辦理在全省有重大影響的刑事案件等。主要權限劃分如下：

1.領導、指導下級檢察機關。

2.省以下檢察院的人財物管理。

3.依法定職權辦案。主要是三大訴訟法的規定，特別是上級檢察院交辦、轄區內有重大影響，下級院申請上級院查辦的職務犯罪案件的偵查。

4.層報發現的應由上級院行使的職能。

5.領導監督下級院對高檢院相關政策及指示的執行情況，確保轄區檢察政策的統一并與最高人民檢察院保持高度一致。

（三）市級院（設區的較大的市）功能定位與權限劃分

根據相關法律的管轄規定，地市級院主要承辦無期徒刑以上的大要案件及危害國家安全、恐怖活動等嚴重刑事案件，雖然其部分業務部門，如抗訴部門對轄區院具有業務指導功能，但主要還是以辦案為主，故應定性為辦案機關。其權限主要包括：

1.領導、指導下級檢察機關。

2.協助省級檢察院對同級和下級檢察院進行人財物管理。

3.依法定職權辦案，特別是上級檢察院交辦、轄區內有重大影響的、下級院申請上級院查辦的職務犯罪案件的偵查。

4.層報發現的應由上級院行使的職能。

5.領導監督下級院對最高人民檢察院相關政策及指示的執行情況，確保轄區檢察政策的統一并與最高人民檢察院保持高度一致。

（四）縣級院功能定位與權限劃分

資料顯示，全國80%的案件和人員在基層院，故區縣院應定位為辦案機關。其權限為：依法定職權辦案；層報發現的應由上級院行使的職能；確保轄區檢察政策的統一并與最高人民檢察院保持高度一致等。

另外，省級檢察院分院、跨行政區檢察院及專門檢察院的功能定位與權限劃分，同地市級院基本相同。

注釋：

①李定達：《國家賠償工作的檢察監督》，《云南大學學報（法學版）》2012年第1期。

②③王日春：《檢察監督與法律監督的解讀》，《社會主義研究》2009年第3期。

④李士英主編：《當代中國的檢察制度》，中國社會科學出版社1988年版，第20頁。

⑤李士英主編：《當代中國的檢察制度》，中國社會科學出版社1988年版，第21—22頁。

⑥李士英主編：《當代中國的檢察制度》，中國社會科學出版社1988年版，第23—24頁。

⑦李士英主編：《當代中國的檢察制度》，中國社會科學出版社1988年版，第26—34頁。

⑧?徐鶴喃：《制度內生視角下的中國檢察改革》，《中國法學》2014年第2期。

⑨趙丹：《我國檢察機關職權范圍與領導體制的轉變》，《第三屆國家高級檢察官論壇文集》2007年11月。

⑩徐桂芹：《檢察院作為“法律監督機關”的歷史解釋與思考》，《東岳論叢》2013年第10期。

?王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第65頁。

?王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第66—67頁。

?王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第74頁。

?趙靖：《論中國特色社會主義檢察制度》，《西南農業大學學報（社會科學版）》2008年第5期。

?湯維建、徐全兵：《人大對檢察機關的監督研究》，《中國刑事法雜志》2014年第1期。

?田文豐：《試論中國封建社會的御史制度與我國現代檢察制度的異同》，《課程教育研究》2015年第7期。

?根據上司的事務移轉權，上司可以采取如下措施：（1）替換正在擔任偵查的檢察官；（2）決定由擔任偵查的檢察官以外的其他檢察官進行處理；（3）決定由起訴檢察官以外的檢察官出庭進行公訴；（4）替換出庭公訴的檢察官；（5）決定由和刑事審判相關的檢察官以外的檢察官提起上訴。

?徐尉：《日本檢察制度概述》，中國政法大學出版社2011年版，第37—40頁。

?李小紅：《“法律監督”、“檢察權”與“訴訟監督”——從理論到文本的辨析》，《河南警察學院學報》2012年第4期。

?在美國聯邦檢察系統內存在著相對明確的上下級領導關系。聯邦地區檢察官要接受聯邦中央機構（設在美國司法部內，如刑事局、聯邦檢察官行政辦公室）的領導。

?美國的市鎮和郡縣在行政上都隸屬于州，都是在州之下，由州設立，不同的是在其具體形成上，市鎮由當地居民投票申請、經州政府特許后成立，而郡縣是由州政權出于管理需要自行設立的，因此市鎮較之郡縣具有更強的自治性。在這種背景下，市鎮檢察機關成為市鎮自治的產物而非州政權意志的結果，郡縣檢察機關則是由州政權主動設立。所以，在美國，并非市鎮都設有檢察機關，但是郡縣則一定設有檢察機關。

?鄧洪濤：《中外檢察機關職權運行關系比較》，《法學雜志》2009年第9期。

??王祺國：《省級以下人民檢察院實行垂直管理體制研究》，《首屆國家高級檢察官論壇文集》2005年12月。

責任編輯凌瀾

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1007-905X（2016）02－0057－07

2015-10-26

韓成軍，男，河南新鄉人，中國政法大學訴訟法學研究院兼職研究員，法學博士、博士后。