化解河北省政府債務風險的現實思考

官金華　常有新　常友玲

化解河北省政府債務風險的現實思考

官金華常有新常友玲

地方政府債務在應對金融危機、推動地方經濟發展方面確實發揮了積極作用，但債務風險逐漸顯現。河北省政府債務總體規模增長較快，而經濟發展速度放緩，財政收支差額擴大，土地財政收入逐年減少，負有償還責任債務占比上升，部分區域、部分投融資平臺債務風險較高，這些都顯示河北省政府債務存在一定的風險。而河北省位于首都周邊，基本不能靠做大經濟總量的辦法化解債務，可以通過與社會資本的合作，減輕政府公共財政償債壓力，積極爭取債券發行額度，優化債務結構，盤活國有資產，政府債務證券化等方式化解債務風險。

河北省政府；債務風險；系統性風險；債務證券化

政府債務是政府在市場經濟活動中，作為市場的參與者利用自身信用籌集資金的一種方式，也是政府調度社會資金的一種方式。地方政府債務是地方政府為了彌補地方財政不足而借入的資金或為其他政府部門擔保而承擔的償還義務。2008年政府為了應對國際金融危機對我國經濟的沖擊，出臺了4萬億元的投資刺激計劃，在4萬億元投資中，中央承擔1.18萬億元，其余2.82萬億由地方財政解決。隨著政策落地，地方政府債務急劇增加，2008年地方政府債務余額3.2萬億元，2013年6月底增加到10.89萬億元，2015年底達到16萬億。地方政府債務資金絕大部分投入到了基礎設施建設和民生建設上，在應對金融危機、推動地方經濟發展方面確實發揮了積極作用，但隨著我國債務規模的擴大，各方專家學者對我國地方政府債務存在風險與否也展開了激烈的討論。

一、河北省政府債務分析

（一）總體規模分析

河北省地方政府債務規模與全國情況保持了一致的增長趨勢，河北省各級政府2010年負有償還義務債務2567.75億元，2013年6月底增加至3962.29億元，2014年底達到5653億元，增長幅度達到42.67%，2015年在國家強制實行地方政府債務天花板制度的管制下，年末債務余額為5888億元。從2010年到2015年河北省政府債務增加了一倍多，盡管河北省政府債務總體規模在全國排在6000億～8000億元的第二梯隊（李寧《債券》“各地政府債務規模及風險分析”），債務總額不算高，但總體來說河北省地方政府債務總體規模增長較快。

（二）負債率水平分析

反映地方政府負債率水平高低一般采用總債務率、債務負擔率、債務依存度、財政赤字依存度、債務余額增長率等指標。總債務率是指年末債務余額與當年政府綜合財力的比值，債務負擔率等于期末債務余額除以當期GDP，債務依存度是當年債務收入與當年財政支出的比，財政赤字依存度是財政赤字占財政支出的比率，債務余額增長率等指標為每年債務增長金額除以上年度債務總額。本文結合這些指標國際公認合理水平，對比分析河北省整體債務率水平。

2013-2015年河北省地方債務指標對比

從總債務率、債務負擔率這兩個指標看，河北省政府債務水平處于合理范疇之內，但是財政赤字依存度和債務余額增長率兩個指標高于國際公認合理水平，河北省財政赤字依存度逐年增加，在無其他資金來源渠道下，增加的財政赤字需通過靠舉債彌補，2014年的數據充分說明了這一點，2015年債務依存度、債務余額增長率都很低，究其原因是中央政府對地方政府債務嚴格控制的結果，從財政赤字依存度可以看出2015年資金缺口比其他年份更大，政府本身資金匱乏，還本付息資金從何而來？所以結合5個指標分析，河北省政府債務存在一定的風險。

二、河北省政府債務風險分析

李寧在《債券》雜志發表的“各地政府債務規模及風險分析”中指出河北省政府債務總體規模在全國排位在6000億～8000億元的第二梯隊，債務總額不算高，河北大學楊桂花教授在《會計之友》（2015年第5期）對“中國地方政府性債務風險綜合評價及比較”后，得出河北省綜合風險排名第七的結論，《河北省財政廳關于2015年末河北省政府債務限額的報告》預計河北省政府債務率為81.62%，認為河北省債務風險總體可控。

但是地方政府債務是否存在風險需要結合本地區經濟發展狀況進行分析，地方政府類似于一個企業，當企業盈利水平高時，負債率即使高一些問題也不大，但是當企業盈利水平下降，而負債率不斷提高時，企業償還借款的能力就值得懷疑了。本論文結合河北省經濟發展具體情況分析政府債務風險問題。

（一）系統性風險

河北經濟發展速度放緩導致債務系統性風險加大。第一，河北省GDP增速放慢，一般認為GDP增長率代表了本地區經濟發展速度，河北省2015年GDP增長率僅為6.8%，全國排名倒數第五，但是債務負擔率卻是逐年增加。具體情況見圖1。

圖1　債務負擔率和GDP增長率對比

從理論上講，債務負擔率和GDP增長率應保持相互協調增長，這樣債務償還才有保障。但是從上圖我們可以看到，河北省債務負擔率和GDP增長率出現了背離的趨勢，也就是說河北省GDP增長率處于一個下降水平，而債務負擔率卻是逐年上升的。第二，河北省財政收支差額逐年擴大，2014年財政收支差額為873.5億元，2015年達到1631.9億元，增長近一倍，近期，部分市縣已經暴露出因財政收入不足不能償還到期債務。第三，土地財政收入逐年減少，河北省2014年、2015年政府報告都明確提到國土土地使用權出讓收入和國有土地收益基金收入下降較多，作為還款重要來源的土地收入下降可能導致償債資金出現缺口。

（二）部分區域債務風險較高

截至到2012年6月底，河北省共有6個地級市綜合債務率超過100%，包括石家莊市241%、唐山市188%、邢臺市153.2%、秦皇島市147%、衡水市135%、張家口市129%。除此之外，河北部分縣、區的綜合債務率超過了200%，分別是張家口市橋東區為308%、張家口市橋西區為290%、邢臺市橋西區為256%、邢臺市橋東區為252%、承德市雙橋區為214%。根據國際通用的風險測算標準60%計算，我省這6個地市都存在很大的債務風險。

（三）債務結構風險

2014年1月25日河北省審計廳公布了河北省政府債務的審計結果，截至到2013年6月30日，河北省各級政府負有償還責任債務為3962.29億元，占比52.73%，負有擔保責任債務為949.44億元，占比12.63%；可能承擔一定救助責任債務為2603.03億元，占比34.64%。債務劃分后，負有擔保責任的債務和救助責任的債務地方政府不再償還，但是當一些項目因收入不足或無資金來源不能償還的情況下，這些債務將再次劃轉為政府負有償還責任債務，地方政府負有償還責任債務占比將會上升，據有關專家估計，負有償還責任的債務比例可能會達到90%。

圖2：河北省部分地級市債務率

圖3：河北省部分行政區域債務率

（四）部分投融資平臺存在風險

2013年6月底，河北省共有217家融資平臺，共融資1021.81億元，占河北省政府債務的比重達到25.79%。不可否認，地方融資平臺在地方經濟建設方面起到了極其重要的作用，但是很多投融資平臺公司管理上帶有一定的行政色彩，投融資活動由地方政府直接主導或者間接控制，任職人員是由政府指派，專業不對口，缺乏市場管理經驗，公司商業化運作程度不高，結果是部分投融資公司經營效益不佳，負債率高，財務風險較大。尤其是河北最大擔保公司河北融投控股集團有限公司破產，涉資數百億元，給地方政府債務風險敲響了警鐘。

三、化解河北省政府債務的思考

政府債務如企業債務一樣，如果一個企業經營周轉良好，債務高一些也不一定就有風險，但河北省位于首都周邊，屬于重污染的省份，估計未來若干年河北省的GDP增幅都不會太高，別的省份用“做大經濟總量”方式化解地方政府債務的方式在河北省可能不能實現，河北省政府債務的化解可以通過以下方式：

（一）對政府債務進行分類

政府債務可以分為一般責任債務和有經營收益項目的收益債務，對于收益債務進行剝離，進行市場化運作。收益債務一般包括高速公路、其他收費公路、污水處理廠、自來水廠、保障性住房等形成的債務。不同性質項目采用不同的方式進行運作，對有經營收益的項目，擴大民間資本的投入力度，開展政府、企業和社會多方參與的市場化運作方式，如PPP或BOT、BT、TOT等，這樣可以搞活經濟，使民間資本得到合理回報，又能減輕償債壓力。對于非經營性項目，由政府部門負起投資主體責任，所負債務由政府財政資金歸還，但是項目運作必須采用公開招標方式，由專業公司進行市場化經營。對于非經營性項目，應組織專家對投資金額、融資金額進行分析論證，確保項目投融資控制在財力允許范圍之內，避免債務風險發生。

（二）積極爭取河北省政府債券發行額度，優化重組債務結構

2014年國務院發文規范地方政府舉債融資制度，要求各地政府建立以政府債券為主體的融資機制。按2015年的平均融資成本測算，每置換1萬億元的地方政府存量債務，可為地方政府每年節約利息支出500億元左右。2015年河北省置換政府債務1185億元，降低了地方政府債務融資成本，有效地緩釋了存量政府債務風險。2016年財政部發文明確繼續發行地方債置換政府存量債務，機構預計2016年置換債務金額將超過5萬億元。河北省應抓住這一契機，多爭取發行地方政府債券的額度，發行的債券一部分用于優化重組債務結構，即用長期負債置換流動負債，用低成本負債置換高成本負債，一部分用于基礎設施建設、公用事業建設等。

（三）盤活國有資產，政府債務證券化

地方債務資金絕大部分投入到了基礎設施建設和改善民生方面，河北省占比達82%以上。也就是說地方政府債務增加的同時，地方政府資產隨之增加，這些資產大多數表現為是基礎設施和土地，屬于優質資產，這些資產已經升值或未來有較大升值空間，盤活這部分國有資產，可以增加地方政府財政收入，部分收入可以用來償還債務。盤活這部分資產的方式可以直接出售或轉讓，但是由于目前資本市場不太完善，轉讓價格不易確定，轉讓過程較為容易產生腐敗，可能會造成國有資產的流失。另一種方式是進行金融創新，將政府債務證券化，轉移和分散政府債務風險。要推廣政府債務證券化并在二級市場流通，一定要提高政府債務證券安全級別，保護投資者利益，吸引普通投資者。比如引入保險公司承擔保證責任，政府可以對風險較高的存量債務購買保險公司保險產品，進而為政府債務提供擔保，即政府針對其負債向商業保險公司購買保險產品，一旦政府無法到期按時償還債務，則保險公司有義務替代政府償還其擔保債務。也可以是政府債券持有人（主要是大型金融機構）將其持有的政府債券打包包裝，形成一種新的流通企業證券在二級資本市場流通，進而分散政府債券持有人的風險，減少政府債券的發行難度，提高發行效率。

（四）推進國有企業上市，適當時機減持國有上市公司股份

目前全國2800多家上市公司，總市值超過447900億元，而河北省上市公司只有52家，市值6700多億元，其中國有上市公司12家，市值將近750億元，與國內其他省份相比較，河北省上市公司數量非常少，規模相對較小，國有上市公司更是少的可憐。河北省應該充分利用包括“新三板”市場在內的各種場內外資本市場，大力推進河北省國有企業上市。當土地出讓收入大幅下降時，地方政府可以通過減持手中的國有上市公司股份償還到期債務。減持國有上市公司的股份好處是對社會影響和經濟影響都比較小，所以當地方政府發生債務危機時，減持國有上市公司股份是一個比較可行的解決方法。

地方政府債務風險已經顯現，各地政府應高度重視，采取適當方式化解現有債務，控制新增債務規模。河北省債務情況又不同于其他省份，河北省處在首都周邊，承接了北京污染企業，但同時面臨著大氣污染治理的重要任務，在調整產業結構、轉變產業發展方式過程中，河北經濟面臨放緩趨勢，而改善民生、加大基礎設施建設資金缺口依然存在，河北省在化解地方政府債務上應走出自己一條新道路。

河北省地方政府債務風險識別、控制及化解研究，河北省科技廳，課題編號：15456229D（河北省軟科學研究計劃項目系列研究成果之一。

［1］四川銀監局課題組.地方政府債務現狀、成因、風險、監管及防范［J］.西南金融，2015（7）.

［2］李經緯，吳永敏.中國地方政府融資平臺的債務重構與風險治理［J］.新金融，2014（11）.

［3］路振家，閆寧，范嘉琛.化解我國地方政府債務風險的現實思考與政策選擇［J］.經濟研究參考：201（40）.

（作者單位：河北環境工程學院、河北地質大學、東北大學秦皇島分校）