國企改革中政府職能相關問題研究

高巖

[摘要]我國的國有企業改革問題既需要依靠企業內部改善傳統的管理模式，同時更需要外部環境體制的變革。其中，體制的轉變涉及到多種社會關系，最為關鍵的是改革過程中以及改革之后企業與政府之間的關系，即在社會主義市場經濟體制中政府與企業的角色定位問題。概括來講，國有企業的改革與政府的角色定位應當是兩個相互包容、相輔相成的過程。在本文中，筆者將結合自己的實踐經驗，就這一問題展開論述。本文首先從理論角度著手，介紹了國有企業改革以及國企改革與政府職能定位的相關概念，然后就現階段我國國企改革中政府職能存在的一系列問題和相應的對策，做出了詳細的探討。

[關鍵詞]國有企業；改革；政府職能；角色定位

前言：我國的經濟結構中以公有制經濟為主體，同時又允許多種所有制經濟共同發展，這樣就使得國有企業成為了國民經濟中的重要組成部分。我國國有企業先后經歷了計劃經濟、市場經濟，為獨立、完善的國民經濟體系建設做出了重要的貢獻。與此同時，國有企業在改革和發展中取得了根本性的進步，但仍然有少部分國有企業存在著政企不分、改革進程緩慢以及無法適應宏觀經濟體制等病癥，從而降低了國有企業改革的整體效率。在國有企業的改革過程中，政府的政策和導向始終是影響改革進程的重要因素，只有在政府的科學引導之下才能建立起有效的現代化企業制度，為國有企業營造良好的體制、政策、基礎設施等環境，從而提高生產力和經濟效率，充分發揮出國有企業在國民經濟中的主導作用。

一、國有企業改革的概念

在改革開放之前的計劃經濟體制環境中，政府部門號召全國根據計劃與比例發展國民經濟的要求，合理組織各部門按照統一的計劃標準來配置國民經濟中的人力、財力和物力。國有企業在計劃經濟體制下，統一由國家來進行分配和管理。而隨著社會經濟的不斷發展，傳統體制下的國有企業出現了條塊分割、各自為政、效率低下等問題，嚴重制約了國民經濟的發展。為此，政府開始逐漸意識到國有企業改革的重要性。1978年，十一屆三中全會的召開標志著國有企業改革的步伐開始。國有企業改革發展至今，其改革歷程可分為初步探索、制度創新以及縱深推進三個階段。從本質匕來講，國有企業的改革是生產力與生產關系之間的相互作用，是中央推動與地方實踐上下結合的產物，我國的國有企業改革符合社會主義市場經濟建設的客觀需求。雖然針對國有企業的市場化改革問題已經確定了大致的方向，但面對復雜的社會經濟環境，新時期國有企業的改革仍然需要面臨巨大的壓力和挑戰。

二、國有企業改革與政府職能定位之間的關系

政府職能通常包括經濟職能、政治職能、文化職能以及社會公共服務職能等內容，它是政府機構在一定時期內根據國家與社會發展需求所發揮的作用與功能。政府部門有著非常大的權利，政府部門的職能定位與國有企業改革之間的關系，可以概括為如下幾點：

1.相輔相成的關系

政府通過調整自己的職能定位，能夠在一定程度上推動國有企業的改革。同時，國有企業的改革模式也能夠確定政府部門需要怎樣的職能定位。因此，二者有著相輔相成的關系。

2.指導的作用

政府機構通過對國有企業的考核與科學評價，準確定位自己的職能，從而指導國有企業的改革方向，加快國企的改革進程。

3.約束與調節的作用

政府的職能定位可以有效約束和控制國有企業在改革過程中出現的諸多不良現象，從而幫助企業發現和解決改革中的問題，調節和推動改革歷程的健康發展。

三、國企改革中政府職能問題分析

1.政府職能與經濟體制的脫節，引發國企改革矛盾

在計劃經濟體制的環境中，政府部門形成了集國有企業所有者職能、社會經濟管理職能以及經營者職能于一體的經濟職能體系，正是這種全面的政府職能，使得在市場經濟體制之下產生了如下一些矛盾。舉例來講，政府部門職能過于全面，導致缺乏足夠的精力去關注國有企業的經營狀況，也無法履行國有企業所有者的職能，只能延續傳統的計劃經濟模式來管理企業。而許多特殊領域之內的國有企業對政府部門有著很強的依賴性，沒有充足的條件來成為獨立市場經濟主體，無奈之下只得受制于政府管理。另外，部分國有企業還被迫承擔起了政府分配的社會職能，導致企業只能以政府附屬品的形象出現在公眾視野內。長此以往，由于政府職能與市場經濟體制的脫節而導致的問題將會越來越嚴重，從而影響到國企改革的進程。

2.出資與監管制度不完善

在《企業國有資產》出臺之后，我國逐漸確立了以國務院和各級人民政府為出資人，國資委和各級地方人民政府根據國務院規定設立的國有資產監督管理機構代表國家履行出資人職責的機構。這也就是說，國資委一方面作為出資人履行職責，另一方面又肩負著國有資產的監督管理職責。同時，“國新”公司的成立在理論上來講使得國資委的雙重職能在央企層面上被分離開了。然而在現實中，出資與監管二者的關系常常混淆，由于處理不好出資人和監管之間的關系，導致了監管不力或者不公平競爭的問題發生。例如，山西煤炭的產供銷問題僅僅在一兩年之內就重新回到了改革前的行政全程管制模式，這種所謂的政府創新，實則反映出了政府職能在一定程度上的缺失。

3.政府在國企改革中控制行為體現不夠突出

政府機構是國有企業改革過程中的主力軍，而在許多地方的國企改革中，經常會出現國有資產負債問題或國有資產的定價問題無法得到有效解決，究其原因主要在于政府機構在企業的改革過程中控制行為不夠突出，將過多的精力投入到了其它—些無關緊要的問題上，最終導致了上述重要問題長期無法解決。通常來講，政府機構在國企改革中有著很大的控制權利，而且也能夠通過政府自身擁有的政治、經濟等各項職能對國企改革中的不合理地方進行整治，對改革中合理的地方大力推廣。然而，就實際情況來看，不少的地方政府都沒有充分發揮出自身的職能優勢，也沒有充分利用其擁有的控制手段，導致國企改革中出現了一系列的問題。

4.國企改革制度創新不夠

國有企業的制度創新需要一批有活力且實干的綜合性人才，而實際的改革過程中需要企業的創新制度都不夠完善，具體來講：①有的企業中創新機會成本過高，導致前期投入資金和精力大，一些中小型的國有企業無法承受，難以達到創新要求。②現階段我國針對版權和專利的保護力度有限，—個新的制度創意出來如果無法為創造者贏得期望中的價值，該項創新制度后續也就難以得到有效的落實。③國企的高層領導頻繁更換，也是企業改革制度創新不足的重要因素。在任的領導往往只求業績，忽視了制度創新對于國企改革和企業經營狀況的影響。因此，在—些企業的改革過程中就會出現企業員工成份轉換困難，社會職能難以剝離等問題。

四、當前國企改革中政府職能轉變的對策及建議

1.健全社會保障體系

社會保障制度是國有企業改革中的重要環節之一，只有建立起一套完善的社會保障制度，才能促進國有企業在改革中盡快地拜托沉重的歷史包袱。現階段，社會保障的滯后問題是阻礙國有企業進一步深化改革的主要因素。政府作為制度的主要供給機構，應當采取有針對l生的措施來完善社會保障制度，如醫療保險、失業保險等。具體來講：

（1）對國有企業的邏輯邊界進行合理界定。國有企業在我國國民經濟中占有重要的比重，它是政府調節經濟的主要手段之一。因此，國有企業應當有別于普通的私營企業，應具有嚴格的邏輯邊界，即企業的存在領域問題。在市場經濟環境中，政府的主要價值應當在于市場作用不能發揮作用的地方，而國有企業作為政府的一種調控工具，也應當存在于市場失靈的公共產品以及準公共產品之中。所以，這就要求政府部門對于國有企業的存在領域先給予一個明確的界定，而不是簡單地制定國有企業退出機制或減少國有企業數量。

（2）將國有企業的資產和收益變現，以此來補充社保基金。目前，針對部分國有企業退出問題已經達成共識，這也是政府消除壟斷、開發民營企業空間的主要途徑之一。為此，可以將國有企業退出的部分國有資產以及國有企業的收益，來適當補充社保基金。

2.建立現代企業制度

（1）重點推行政企分開。重新界定國有企業和政府部門之間的關系，堅持“政企分開”、“政資分開”以及“所有權與經營權分開”三項原則，以此來確定國有企業在市場中的主體地位，轉變政府職能。具體來講，首先應當推動國有企業中的政企脫鉤與資產的整合工作，理順企業的管理體制和經營機制，促進國有企業的整體發展。其次，分類推進各委辦局所屬國有企業的事企分開與政企分開，捋順國有出資人的關系，在轄區內建立起經營性國資，對國資管理體制進行集中統一監管。最后，加快調整步伐，對現存的政企分開方面的新問題進行研究，不斷總結和完善經驗。

（2）去行政化。國有企業的改革應當積極借鑒國內優秀城市的經驗，企業領導人積極主動地消除行政觀念和頭銜，促進國企的管理體制向著市場化的方向快速轉變。為了達到這一目標，可以從以下幾方面著手：首先，企業領導人應徹底擺脫“官本位”的觀念，將除掉權利作為落實制度的基礎，從根源上斬斷二者之間的關系，以此來促進管理理念的根本性突破。其次，理順企業的管理體系，過去一些國有企業中，從中央政府到地方組織部門都要參與進去管理企業的階層干部，這樣就容易造成在企業中即使不講行政級別，而實際的工作中仍然會有行政級別的存在。為此，國企的改革中可以將干部界定為行政和企業兩個概念來分別予以管理。在行政方面的干部，直接交由企業組織部門來管理，而企業的干部則讓國資委的來進行管理。這樣，從組織體系上將二者分離開來，就等于從組織層面上斬斷了二者的關聯性。最后，國有企業在福利和薪酬方面應當制定相關的企業標準，并且企業中的大小會議也不應當再受到行政方面的硬性約束，而是以企業自身的發展需求為出發點，從而使得國有企業的干部自覺與行政級別分離開。

3.加強國資委監管的有效性

好的制度模式需要配合有效的監督體系。國資委作為國有資產的監督部門，肩負著監管國有企業改革和重組的重任，國資委的監督行為也應當受到監督，才能確保其監督行為的有效性。常見的監督模式有內部監督和外部監督兩種形式。內部監督指的是在組織內部設置專職的監督體制，自上而下地對組織行為過程進行監督；外部監督則是指除了本組織之外的其它個人、機構對該組織的監督。就針對國資委的監督來講，也可以從內部監督和外部監督兩種形式來開展。

一方面，內部監督應當由國資委內部職能機構來完成。例如，監事會工作局來承擔對國資委的內部監督工作，通過監事會工作局可以實現對國資委內部人員工作執行情況和績效水平的監督。另一方面，針對國資委的外部監督模式，可以根據《企業國有資產法》中的相關規定：“各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執法檢查等，依法行使監督職權。第六十四條，國務院和地方人民政府應當對其授權履行出資人職責的機構履行職責的情況進行監督。”上述規定中指出了國資委的外部監督主體由各級政府和人大來承擔，其中雖然沒有明確細化監督的細則問題，但由于國資委本身是政府的一個職能機構，所以，為了避嫌，外部監督機制的構建則應當主要由人民代表大會常務委員會來進行。

結語：國有企業在我國國民經濟中占有著舉足輕重的地位，新時期國有企業正面臨著前所未有的深化改革挑戰。政府部門在國企的深化改革中扮演著重要的引導角色，政府可以通過自身的各種職能來行使其權利，有效推動國有企的改革歷程。現階段，我國部分國企改革中政府的職能沒有能夠很好地與市場化模式相結合，也沒能梳理好政府與市場之間的關系，導致了國有企業的深化改革過程緩慢。為此，在新—輪的改革中，政府部門有必要認清自己在企業中扮演的新型角色和地位，通過對自己職能的重新定位來充分發揮自己的主導作用。