教育家精神、資源配置的信息基礎與高等教育管辦評分離改革

●劉業進　柯文進

教育家精神、資源配置的信息基礎與高等教育管辦評分離改革

●劉業進柯文進

資源配置優化是一個分散知識的收集利用以及機會發現問題。處理分散知識收集利用和機會發現非任何單一頭腦和機構所能解決，因此只能交由一個職業化且具有使命擔當的教育家群體來完成。管辦評分離改革的實質是為教育企業家精神的發揮和教育家辦學開辟制度空間。最佳改革途徑是極大收縮政府干預范圍；通過負面清單管理落實高校辦學自主權；大力培育高等教育認證組織和大學評價中介組織。

高等教育；資源配置；教育企業家精神；管辦評分離

現代經濟學已經證明，一個社會合作體系中沒有足夠分散而靈敏的信息基礎、反饋和激勵機制就不可能有理性的經濟計算，從而不可能獲得高效率的財富生產。同樣，作為嵌入于現代社會分工中的知識部門的高等教育，沒有足夠分散而靈敏的信息基礎、反饋和激勵機制，就不可能有有效的知識傳承、原創性知識創新和服務社會。知識生產是對未知的探索，它涉及到高等教育資源優化配置，以及一個容納和激發想象力的環境的營造，其中教育家和教育家精神的發揮在高等教育事業中扮演著重要作用。如何充分擴展高等教育資源配置的信息基礎以使配置資源的理性計算成為可能；如何充分發揮教育家在高等教育發展中的作用，當前高等教育領域的“管辦評分離”正是這場制度變遷的過渡性操作方案。

一、高等教育資源配置的信息基礎

勞動分工和通過價格機制來交易以實現大范圍合作是人類經濟社會活動的典型特征。勞動分工和交易是一種演化出來的精密合作系統，它的運行基礎是分散知識和信息的產生、收集、傳遞和運用。分工和交易的合作系統直接需要的知識有兩類：科學知識和局部知識。眾所周知科學知識是生產所必需的前提，而后者則很少被人們重視。局部知識的一個主要特點是，基于局部知識的決策只能由分散的個體作出，或由他積極參與作出，這種知識才能得到利用。［1］經濟社會系統運行都依賴其信息基礎的有效性。20世紀以來一些國家嘗試用中央計劃經濟模式即通過單一控制機構的指令實現分工合作，結果都以失敗告終。因為這種模式用計劃、控制和指令取代市場自發合作秩序，用單一心智替代無數分散心智的復雜相互作用，導致擁有局部知識的分散個體無法也沒有權利根據價格信號采取行動，即所謂信息基礎問題。

高等教育屬于經濟社會系統中的知識部門。高等教育資源配置涉及到高等教育規模和布局、學科專業設置、招生規模、公共財政性經費規模及其在高校間的分配、學生收費“價格”決定、科學研究探索的領域和方向等。如何把有限的高等教育資源在2000多所高校間進行優化配置到“錢盡其用”、“物盡其用”、“人盡其才”，這需要可靠的信息基礎、反饋與激勵機制。高等教育資源配置涉及到兩個層次，其中一層問題是，一定人口數量、經濟發展水平的國家投入到高等教育領域的最優資源數量決定問題；二層問題是，給定高等教育資源總量以后資源在高校間、學科和專業間的優化配置。高等教育資源的籌集通過稅收和公共財政渠道獲得收入、學費、私人和機構捐贈、直接面向市場出售產品和服務獲得收入等，以上收入中來自公共財政經費的收入相對固定，而其他各項收入則與高校的聲譽、能力、機遇相聯系而具有較大不確定性，類似市場中企業收入。在民主國家，公共教育經費支出如所有其他公共財政支出一樣通過一個民主的公共選擇程序做出，因此也有其來自選民及其代議機構的分散的信息基礎；而所有其他非公共財政經費的決策則完全基于分散的個體和組織的分散信息基礎做出。所以，民主國家中高等教育資源配置的第一層問題決策的信息基礎是廣泛和分散的，具有較強的自發性質和靈敏糾錯機制。從OECD國家的平均水平來看，“全部教育經費/GDP”為6.1%（美國為7%）；高等教育經費/全部教育經費約為1/4，或占GDP的1.6%。其中，在高等教育方面，OECD國家平均水平為公共經費占69.17%，私人經費占30.83%，但世界主要高等教育發達國家的此兩項數據與平均數據差距極大，其中美國為34.8%，65.2%；英國為30.15%，69.85%；澳大利亞為45.63%，54.37%。［2］可見世界主要高等教育發達國家的高等教育經費構成特征是私人教育經費占主體，而從其資源配置的信息基礎來看，這是一個分散決策自發形成的結果。

高等教育資源配置的第二層問題解決給定資源在高校間、學科專業間的優化配置。這個問題涉及到高校辦學自主權和大學自治。在高等教育發達國家實行大學自治，每一所大學對其獲得的全部資源的配置享有完全自主決策權；與此同時，大學間競爭、大學自身的傳統和使命擔當約束大學對自身辦學質量和長期聲譽負責。不僅如此，民主國家中高等教育資源配置的這一層問題很大程度上與第一層問題同時解決，因為來自學費、面向市場的服務收入、捐贈等幾大收入在支付者作出支付決策的時候很大程度上自動決定了經費在大學間以及學科專業間的分布，例如通過學生選擇學校和專業的決策決定了學費的流向；通過捐贈人的捐贈意向也很大程度上決定捐贈收入在學校、學院甚至學科專業間的分布。而對于公辦大學占絕對主導的我國，高等教育資源配置的優化問題就變得特別棘手。由于公共教育經費占絕對主導，負責公共教育經費分配的機構不得不在2000多所大學之間進行經費切分。在管辦評一體化體制下，最簡單的辦法是按照管理者的質量評價（如每四年一輪的教育部學科評估）和“重要性”標準把大學分為三六九等，然后考慮學生和師資數量等因素進行經費分配，此后每年按照慣例進行微調。這種經費分配的信息基礎來自教育行政管理當局領導人、教育部財務司和31個省、直轄市教育廳的財務處等機構有限的行政管理人員。

如何使資源配置從集中決策走向分散決策？如何打破上述高等教育資源配置問題困境？我們認為引入企業家精神——體現在高等教育領域即 “教育家辦學”是問題的根本解決之道。

二、“教育企業家精神”與教育家辦學

企業家精神是奧地利學派經濟學的核心概念之一。企業家精神與利潤相聯系，最初利潤被解釋為對企業家精神作為企業生產中的一種要素的回報；熊彼特把企業家精神理解為打破循環流轉的均衡經濟的創新活動驅動力，利潤是對這種創新活動的回報。企業家被確認為最終的經營控制者；對所有費用和收入負最終責任；由此受制于市場和企業經營中的不確定性。［3］而在米塞斯和柯茲納理論體系中，企業家精神是追求更滿意狀態的“行動的人”對利潤機會的警覺品質、發現人所未知事物的創新精神，以及面向未來探索中的想象、大膽跨越的品質。把企業家精神概念一般化并將其運用于教育領域就是本文所謂“教育企業家精神”（educational entrepreneurship）。教育是“使每一個人的內在稟賦在一套核心價值觀的指引下得到充分發展的過程”。［4］而20世紀末期哈佛教育家加德納（Howard Gardner）多年倡導的跨文化、多智能、批判性思考能力的培養被譽為新世紀教育的宗旨。哲學家懷特海說，“大學存在的理由是，它使青年人和老年人融為一體，對學術進行充滿想象力的探索，從而在知識和追求生命的熱情之間架起橋梁”。［5］此外大學還身肩“知識創新”功能——對未知領域的探索。歸結起來大學有三項功能，即①價值傳承、技能傳授和批判性思考能力培養，②新知識的生產或者說知識創新，③直接面向市場、政府和企業以服務社會。執行這種復雜功能的大學組織因此與嚴格科層制度的官僚組織格格不入，大學組織也因此不能按照科層官僚組織的邏輯來建構。履行大學功能需要與功能實現目標相一致的組織結構和教育企業家精神的引領。

教育企業家精神是一種“不墨守陳規、敢于探索、勇于創新的精神。教育家是教育上的有心人，敏于洞察，勤于思考，成為教育思想的創造者和教育實踐的引領者”。［6］李更生通過與企業家精神的比較提出教育家精神特質，“滿腔熱情和深沉的愛，是教育家精神的基石”；“博大的胸襟、開闊的視野，是教育家精神的氣場”；“創新的意識、開拓的勇氣，是教育家精神的動力”；“執著的追求、堅定的信念，式教育家精神的航標”；“強烈的使命感和責任感，是教育企業家精神的靈魂”。［7］

我們認為與教育的本質和大學功能相聯系，大學組織有別于企業組織；作為大學組織的引領者的教育家有其應有的精神品質。大學所傳承的核心價值在維系社會合作秩序方面發揮著至關重要的作用，不能為任何短期政治選舉和政治操作、市場即時需求所干擾。人類合作秩序的曲折而遠期的因果機制，意味著理解大學實施的一部分教學和研究活動并不能立即收到可直觀感知的直接回報，但這種活動關切社會合作秩序基礎規則的延續和文明成長，因而對經濟、政治和社會產生間接的深遠影響。這種功能特征指向教育家的家國情懷和對人類合作秩序的道德基礎與人類文明的深切理解，這就要教育家有一種強烈執著的心系國家和人類文明前途的道德情懷。大學作為新知識的探索場所，需要寬容失敗甚至容忍偏見和異端，因此學術自由和大學自治成為大學制度的核心旨歸。這種功能特征迫切需要教育家的開闊的視野、兼容并包的意識和容納異己的寬容精神——教育企業家精神。

教育企業家精神是一種特別的人力資本特質，非激發不能使用。我國傳統高等教育體制采取一種國家租金激勵機制，教育企業家精神在科層官僚制約束下受到極大抑制。科層官僚制下，教育家蛻變成行政管理者受制于行政等級激勵，于是官僚制管理邏輯替代“大學的邏輯”、［8］官本位替代學術本位。“在計劃體制的官僚化傾向作用下，新學再沉淪一層，成為‘官辦教育’”，遠遠偏離了如錢穆所謂“教育有獨立之精神和獨立之職權，而后可以有高遠之理想，而后可以從事于學術人才所以為教育本源之地者以備國家社會真實之用”的軌道。［9］當制度條件違背高等教育發展規律，科層官僚制和官本位盛行于高等教育領域時，教育企業家精神受到最強力的抑制。

三、教育家辦學的制度條件

教育企業家精神在一個官僚化和官本位教育體制中是不必要的，也無法發揮其作用。回歸教育家辦學、發揮教育企業家精神是高等教育發展規律的要求，其實現途徑是重建教育家辦學的制度條件。

（一）政府在高等教育中的作用及其邊界

高等教育服務不同于市場中常見的產品和服務，大學的邏輯與市場的邏輯、企業的邏輯、政府的邏輯并不一樣。從分工演進的視角看，宗教、大學和專門研究機構是文化演化中相繼出現的知識整理制度。隨著現代國家合法性基礎的轉變，政府通過對大學的控制和管理來宣示權力的作用已經式微，大學在現代工業和全部經濟生活中直接服務于市場和社會的作用與日俱增，政府資助大學的經濟意圖更加顯著。

政府對大學的管理和資助，綜合起來看基于以下原因：知識的特殊性質（一般不具有可交易性即在市場中立即變現）、政府的家長主義關懷、共享基本價值觀和共同文化背景、教育的正外部性、歷史路徑依賴（雖然式微但仍然存在的道德灌輸、意識形態和合法性支持因素）。基于歷史、經驗和理論考察，政府作用邊界的原則清晰起來：（1）融資，且資助與舉辦分離；（2）確保教育內容的開放性和多樣性；（3）禁止有違人類基本價值觀的內容在學校傳播，禁止某些有違人類道德倫理的研究。

（二）分工、反饋機制和大學質量評價

大學不是政府的一個行政部門，大學也不是經濟系統中的一項普通產品生產者，大學在現代社會分工體系中的位置和作用不同于政府部門和企業組織，其功能、效率、績效考核方式及其反饋機制也很大程度上不同于政府和企業組織。大學的三項基本功能對應的三項產品：道德、價值觀和知識傳承；知識創新和新知識的生產；面向市場的知識和技術服務，此三項功能分別對應不同實現方式、考核準則和考核周期。大學三項基本功能的實現，對一個國家的道德教化、價值觀傳播和恪守、政治昌明、經濟發展具有不同時間尺度上的績效表達的反饋機制。大學第一項功能——道德和價值觀傳播的因果作用機制在長期時間尺度上發揮作用，在此項功能上的失敗，大學需要對一個社會中的道德水平、價值觀傳播和恪守負部分責任；大學第二項功能——基礎研究和新知識生產的因果作用機制在中期時間尺度上發揮作用，在此項功能上的失敗，大學作為對未知領域進行探索的專門機構需要對一個社會的整體活力下降、制度創新和基礎科學創新乏力及思想停滯負有部分責任；大學第三項功能——以其知識和技術面向市場服務社會在短期時間尺度上發揮作用，在此項功能上的失敗，大學作為直接參與市場的技術和產品提供者需要對技術創新和經濟發展水平負有部分責任。

出于偏見或者短視，政府對高等教育的不當干預、支持不足或者對三項功能不恰當的選擇性影響，決策錯誤首先傳導到大學功能不能有效實現上，然后傳導到國家的道德與價值觀、創新活力和經濟發展水平，從而最終影響到整個經濟社會的活力與繁榮。

關于大學在經濟社會中的分工、三項功能實現/失敗及其反饋機制分析的推論是，大學質量評價不能從任何單一維度尤其是市場即期反饋來設計，大學質量評價是一個復雜和綜合性評價。大學質量評價的實質是評價其功能實現程度。對大學第一項功能實現的評價體現為其本科生教育的通識教育狀況的評價。通識教育旨在以道德判斷力和批判性思考能力、以及自由、包容和價值觀傳遞為核心內容的培養。通識教育是把人培養成有教養的人的教育。［10］對大學第二項功能實現的評價體現為基礎性科學研究和原創性創新的評價。目前世界各國對大學第二項功能實現的評價經常使用公開發表文章數量，這種考察在統計上具有較大程度合理性，但也存在一定局限性，因為從歷史經驗來看，科學上的基礎性研究突破從性質上不能與特定期刊文章發表數量劃等號。因此對第二項功能的評價需要“退回”實現第二功能的條件與環境的評價，特別是學術自由、教授治學與大學自治的實現程度。對大學第三項功能實現的評價通常表現為大學年度收入中來自社會服務收入項的評價。此項功能的實現體現了大學對經濟發展的直接支持作用，例如斯坦福大學與硅谷的緊密聯系。但我們也要看到，“斯坦福大學之所以能對硅谷企業的生長發揮如此巨大的作用，根源在于斯坦福大學始終堅持作為研究型大學的核心任務，即保持研究和教學方面的卓越，不斷創新技術成果，培養出能夠把最新的知識運用到實際中去的高素質學生”。［11］

由于（1）知識和信息的分散性，（2）基礎性研究本質上是對未知的探索，（3）三項功能作用于經濟社會的因果機制發揮的時間尺度差異很大，因此任何單一頭腦、單一中央計劃機構都沒有能力擔當此任，這個重任落在了無數具有教育家精神的教育家身上。大學三項功能對經濟社會發揮作用的因果機制除了“社會服務”功能與企業家精神聯系相對緊密以外，其他兩項功能沒有利潤信號的引導，沒有價格機制可資借鑒用于資源配置的理性計算，因此，教育企業家精神乃是前述“開放的意識、開拓的勇氣、開闊的視野、兼容并包的意識和容納異己的寬容精神和企業家精神”以及大學在激烈的競爭中追求良好聲譽和“基業長青”，僅當與第三項功能實現相聯系時，教育企業家精神才與企業家精神具有較強相似性。無論在哪種功能上，教育企業家精神的有效運用都需要創造一個有利于教育企業家成長的制度條件。

四、基于教育家辦學的管辦評分離改革

嵌入于轉型經濟政治過程中的我國高等教育體制，重建教育家辦學的制度條件的首要步驟就是管、辦、評分離改革。

（一）體制、決策模式與理性化過程

教育企業家精神的發揮、教育家辦學和高等教育資源配置的理性化需要特定制度條件，這一制度條件的核心是高等學校自主辦學和教育家辦學。高等教育資源配置的理性計算涉及到高等教育部門與經濟社會其他部門的比例協調、以及高等教育部門內部在大學三項功能上的比例協調。同時，高等教育資源配置的理性計算涉及遠期、中期和近期因果機制的制約。這種不同時間尺度上的因果關系就是辦學規律。如果我們力圖讓大學的三項功能實現，那么就需要按照高等教育規律辦事。高等資源資源配置的理性計算涉及經濟社會系統的復雜反饋，以及高等教育內部大學諸功能之間的協調，這就要求一個分散信息和知識的收集、利用機制，更需要一個靈敏的糾錯機制。而這不是任何單一的官僚制機構所能承擔的，必須交由一個專業化、職業化的群體，這就是“教育家”群體。這并不是說存在一個掌握了高等教育發展規律真理的特殊群體，讓他們來領導高等教育發展必然保證成功，而是說不存在任何這樣的特殊人物、人群和機構，因此唯有解除制度抑制，讓教育家群體參與到高等教育發展所必需的分散知識和機會的發現、收集、利用、反饋和糾錯的過程中來，實現高等教育資源配置的理性化，大學諸項功能的實現才有可能。高等教育資源配置涉及無數分散知識和信息的收集利用，對未知領域的探索涉及到好奇心、發現和大膽的想象；與此同時，大學還涉及其與經濟社會系統的遠期因果作用機制。因此唯有把高等教育資源配置和大學治理事務交由一個具有使命感和競爭性的教育家群體，上述理性化過程和大學功能實現才是可能的。

（二）改革路徑與方法

管辦評分離改革需要在政府收縮干預范圍、高校自主辦學、發展社會中介評價組織三條戰線上齊頭并進推動。黨的十八屆三中全會提出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：“加快轉變政府職能，進一步簡政放權；深入推進管辦評分離，擴大學校辦學自主權”。沒有政府放權和分權，必定沒有大學辦學自主權。借鑒上海自貿區改革以及其他領域行政管理改革經驗，“負面清單”是構建政府與大學新型關系、建立現代大學制度的可行辦法。2015 年5月教育部最新頒布的《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》提出，“在有條件的地方和學校開展負面清單管理試點，清單之外的事項學校可自主施行，要盡量縮減負面清單事項的范圍，更多采取事中、事后監管方式。”［12］借鑒世界高等教育發達國家經驗，按照“對政府，法無規定不可為；對高校和相關社會組織，法無禁止即可為”的基本思路，清晰界定并公示教育行政部門權力清單，明確權力清單之外的事務為高校和社會組織自主決權領域；清晰界定并公示高校不得行使的負面權力清單，負面權力清單之外都是高校自主權力領域。

高校獨立自主辦學和大學自治是 “管辦評分離”改革的應有之義，意即在高校權力負面清單之外，高校自主確定內部治理結構和治理模式、自主開展與其他高校和組織的合作關系。在高校獲得負面清單之外的廣泛自主權的同時也自我負責，包括高校對自身的繁榮與衰落負責。“管辦評分離”意味著高校發展的約束力量和高校發展的驅動力量發生根本性轉變——從“國家租金激勵”轉向高校間競爭引致的激勵。這種從政府約束到自我約束，從國家租金激勵到高校間競爭激勵的轉變需要一個至關重要的支撐性制度條件，即高信用度的大學質量評價體系。質量評價可能來自高校自身、作為政府管理者的教育行政管理部門和專業組織和社會中介。質量提升總是在一個競爭性體系中才能發生。在一個競爭體系中，“東西好自己說了不算”，因此大學質量評價的核心主體應當是學術共同體評價和作為專業化評價機構的社會中介組織評價。由于大學功能的復雜性，其產品/服務質量呈現及其作用機制時間尺度大不一樣，因此對大學質量的評估只能是多元、多維度的。對高等教育質量的評估值是一種綜合性的相對“聲譽”值，大學之間的競爭也因此很大程度上表現為“聲譽競爭”。高校自我評價、政府督導、專業機構和社會組織評價三者結合，以專業機構和社會組織評價為主導是未來高等教育質量評價制度發展的基本方向。行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織、科技文化等部門和新聞媒體都可以參與教育評價，而評價機構本身的資質和信用保證又是科學和公平評價的前提，因此制定專業機構和社會組織參與教育評價的資質認證標準勢在必行。并不存在任何超然的理性主體確保高等教育質量評價的科學和公正，因此實際可行的辦法是，通過放開政府控制和干預之手，開放各種評價組織成長的空間，在學習和競爭中促進“評價市場”完善來確保高等教育評價科學公正。

隨著簡政放權和落實高校自主權改革的深入，未來以高等教育質量認證體系為主導，以各類大學排行榜為輔的高等教育質量評價體系將逐步形成。借鑒高等教育發達國家的經驗，為了保證各高校在一個基本的質量水準上運作，著手發展我國高等教育質量認證組織勢在必行。“高等教育認證是一個以院校自我評估和同行評價為基礎、以滿足公眾問責和提高學術質量為目的的過程。認證程序主要包括院校自我評價、認證小組實地考察和委員會評判三個方面。”［13］比如通過認證機構而非中央/聯邦政府教育行政部門實施高等教育評價和質量保障是美國高等教育質量保障制度的核心特征，它甚至構成一種獨特的高等教育管理模式，它不單單是高等教育質量評價制度，還是保障學術自由和大學自治的重要制度支撐。

綜之，鑒于“競爭作為一種發現過程”的基本經濟學原理，高等教育資源配置優化只能交由教育企業家精神引領下的教育家來完成。“管辦評分離”改革觸及高等教育資源配置優化的根本，但此項改革只是一個過渡方案。管辦評分離改革實質是啟動、擴展和開放教育家辦學空間，為教育家辦學提供制度支持，為充滿活力、充分履行高等教育職能的競爭性高等教育體制鋪平道路。

［1］哈耶克.個人主義與經濟秩序［M］.北京:北京經濟學院出版社，1989.76-77.

［2］OECD，What share of national wealth is spent on education？Education at a Glance 2014.http://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2014/OECD.How much public and private investment in education is there？Education at a Glance 2014.；http://www. oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2014/；Sajitha Bashir.Trends in International Trade in Higher Education:Implications and Options for Developing Countries.The World Bank，2007.

［3］柯茲納.競爭與企業家精神［M］.杭州:浙江大學出版社，2013. 38-41.

［4］汪丁丁.教育的問題［J］.讀書，2007，（11）.

［5］懷特海.教育的目的［M］.北京:北京三聯出版社，2002.137.

［6］張曉峰.教育家精神特質研究——以民國時期著名教育家為例［J］.教師教育研究，2014，（9）.

［7］李更生.我們呼喚的是一種“教育家精神”［N］.中國教育報，2010-06-15.

［8］張維迎.大學的邏輯［M］.北京:北京大學出版社，2012.50.

［9］汪丁丁.中國教育:希望在民間［J］.IT經理世界，2012，（5）.

［10］Rosovsky，Henry.The University-An Owner's Manual. Newyork:W.W.Norton&ompany.1990.pp.105-107.

［11］張華.斯坦福大學與硅谷輝煌［EB/OL］.http://www.chinaqw. com/news/200611/06/50651.shtml.

［12］教育部.教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見［Z］.教政法［2015］5號，2015-05-04.

［13］李延成.美國高等教育認證制度:一種高等教育管理與質量保障模式［J］.高等教育研究，1998，（6）.

（責任編輯：劉丙元）

劉業進/首都經濟貿易大學城市經濟公共管理學院副教授，博士，研究方向為制度經濟學

柯文進/首都經濟貿易大學黨委書記，教授，博士生導師，研究方向為高等教育學

本文系全國教育科學“十二五”規劃教育部重點課題［DFA140222］、北京市屬高等學校高層次人才引進與培養三年行動計劃—青年拔尖人才培育計劃成果之一。