我國大學去行政化改革的三重障礙及其突破

●張慶玲

我國大學去行政化改革的三重障礙及其突破

●張慶玲

我國大學的去行政化改革面臨三重障礙:行政權力學術化與學術權力行政化造成的權力障礙；行政體制級別化與學術體制式微構成的體制障礙；行政文化政治化與學術文化官僚化造成的文化障礙。有鑒于此，我國大學真正缺失的是大學自治的制度與學術自由的精神，必須開放思想邊界，創建以學者為主體的自由思想市場；創新治理模式，構建以大學為主體的多元共治格局；完善法治規章，依法行政，依法治學。

中國大學；去行政化；權力障礙；體制障礙；文化障礙

時至今日，關于大學去行政化的研討歷時已久，從大學“場內”的教授、校長以及行政人員到“場外”的政府、專家和社會人士圍繞大學去行政化的確切內涵及其制度保障，特別是有關大學與政府的關系、大學內部治理結構中行政權力與學術權力的關系以及大學運行的基本邏輯和本質進行了熱烈的討論，去行政化經歷了“從上到下”、“從內到外”的一系列變革?？傮w特征承繼了教育領域綜合改革的基本形態：“文本要求多，行動落實少：表面形式多，實際成效少；自我表揚多，外部認同少；一時效應多，可持續效果少”。［1］在一系列的資源危機、質量危機、價值危機和公信危機席卷大學之時，厘清高等教育內部的權力關系、制度安排和文化屬性，有針對性地突破去行政化改革的三重障礙，重申“大學自治、學術自由”的基本內核，是大學去行政化改革亟須解決的關鍵問題，也是改革最優化和有效性的保障。

一、我國大學去行政化改革面臨三重障礙

大學是一種典型的“學術——行政”二元組織結構，內部組織架構遵循兩個系統、兩種邏輯、兩種文化信仰。隨著高等教育大眾化的進程，大學內部呈現出組織形態復雜化、利益多樣化、目標多元化的特征。大學行政化像一列開足馬力的列車，還在一如既往地呼嘯前進，并且演變成既有理論基礎，又有實踐機制，而且兼具意識、文化、制度體系的大學活動模式。這種模式中流行的功利化、工具化、庸俗化、官本位風氣滲透了大學的各個方面。［2］高等教育組織運行中，權力用以協調內外行動者的利益關系；制度規范行動者的行為；文化支撐行動主體與整個組織的價值信仰。在去行政化改革中，長期以來積聚的權力障礙、體制障礙和文化障礙無疑成為最難以撼動的三重障礙。

（一）我國大學去行政化改革的權力障礙

權力是政治學的概念。一般認為，“權力基本上是一個行為者或機構影響其他行為者或機構的態度和行為的能力?！睓嗔υ诒举|上意味著“具備做某事的能力”或“產生某種結果的能力?！保?］從教會的“婢女”到國家的“姻親”，教育在權力的控制下一直位于尷尬的境地。行政權力作為政治權力在高等教育內部的延伸和異化，已衍為支配大學行為的主導性權力。“越位式”的權力控制模式不僅控制了大部分的辦學資源，更左右了“大學人”思維的生命線，大學成為一個個學者、官員爭奇斗艷的“權力場”。

1．行政權力學術化“類化”了權力主體

我國大學組織的行政權力泛化主要體現為三個方面的“類化”現象：組織形態的類化、角色關系的類化及行為意向的類化。組織形態的類化主要是將行政化的組織原則與結構形態“嫁接”到大學組織，依據或比照行政體制來塑造大學，使大學組織在運作上類似于政治機構行政權力運作方式；角色關系的類化是指將行政管理的角色和行為取向“嫁接”到整個大學組織，使大學組織內的人際關系及行為價值取向在很大程度上類似行政等級的角色關系。行為意向的類化也就是大學組織成員思維方式、價值觀念、情感動機的行政化。我們雖然口頭上倡導學術信念、教育理念，但實際上卻在有或無意地倡導行政信念。［4］大學組織的行政權力以及行政化運作模式已泛化于整個大學組織，甚至延伸到學術組織內部，以“學術性”的合法化外衣為行政權力的膨脹謀取更多的私利。最顯而易見的是部分行政機關的工作人員忙著 “讀博士”、“爭課題”、“發文章”，甚至以自己的職權便利和金錢誘惑去高校客串“名義導師”。部分行政領導人員主持學術會議、決定課題安排、指揮教師工作，以學術人員的身份安排學術工作，大部分教師只能“惟命是從”。行政學術化打著科學行政化的旗號，宣稱管理人員學者化、管理工作科學化和管理為學?！半p肩挑”的專家型領導成為行政學術化最為明顯的鏡像。一方面以行政領導者的身份決定校內外資源分配和人事制度安排，一方面又通過“偽裝”的學者角色對“大學人”進行思想和行為的規訓，成為高校既得利益的“雙寡頭”。

2．學術權力行政化“異化”了權力邊界

學術權力涉及控制學術資源的管理權力和職業影響的方式。它是一種掌管學術資格和分配地位的權力，嚴格來說，是一種使社會程序化的權力。［5］布迪厄認為“學術人”是學術權力領域的產物，在他的分析中，學術權力已經與“經典學科，如文學、經典研究和哲學”相結合，并形成一種“社會的地方行政官”，即民族文化的保護者和聚集者。我國大學學術權力的行使往往要通過行政管理的方式和手段來實現，隨之而來的是，行政指令和等級科層制等行政管理方式和理念不可避免地會在學術權力的運行中展現出來。這種把管理的方法和手段本身當作目標，而脫離了學術活動或忘記了行使這種學術權力的根本目標是為了保障和促進學術的發展，就是學術權力的行使不當，即所謂的學術權力行政化。［6］在我國，行政職位及其所擁有的行政權力帶給更多的資源和利益是“大學人”對行政職位趨之若鶩的根本原因。在一個只看“官階”，不看“作品”的時代，一元化的政治權力或行政權力控制了大學內部的主導性權力體系，學術權力一直處于被壓制的窘境，為了獲取更多的學術資源和身份的認可，有意或無意地卷入“行政化”的浪潮中，學者主體的學術權力與行政人員主體的行政權力都深陷高等教育“權力場”的磁場博弈。

（二）我國大學去行政化改革的體制障礙

按照伯頓●克拉克的連續體分類，我國的高等教育系統處于傾向于一元的和統一的國家管理一端，也就是集權式的分配類型。在制度設置上，我國大學行使的是黨委領導下的校長負責制，也就是說，政黨權力和政治權力是高校實現權力的主要方式。在這種強勢的制度安排下，大學內學術治理的邏輯、理念、組織結構與權力結構、形態、運行機制以及績效評價機制等一系列制度設計，均以政治邏輯的運行方式為價值導向。

1．行政體制級別化阻礙了學術創新

我國大學長期運作于計劃管理體制的環境中，形成了以政府為主導的大學公共管理體制，政府不僅是大學制度主要的甚或唯一的供給者，而且控制著大學組織的運行，表面上存在學術系統、行政系統、政治系統和政黨系統四個相互制衡的系統分而治之，實際上，無論是強制性制度變遷還是誘致性制度變遷，學術系統在這一長期的級別化的制度環境中已經完全異化了。行政級別一方面可以貫通高等教育系統與政治系統的機構對接，一方面又難免陷入高等教育官僚化的窘境，造成大學內部的制度失衡。實質上，我國大學“所寄居的單位制度不是純粹的科層制度，而是科層制度與宗法制度的結合，同時也是行政制度、企業制度和戶籍管理制度的結合，是計劃時代的產物”，“它不但沒有形成一種法制精神，相反還強化了人們的‘官本位’觀念和鄉土意識”。［7］現代大學制度的內部運轉強調多元邏輯，主要集中于政治邏輯、經濟邏輯和學術邏輯，其權力和利益要素不是關系不大的“混合”，而是相互牽制、保持動態平衡的“制衡”關系，這種行政模式主導的單一運行邏輯很容易異化大學的本真屬性。

2．學術體制式微弱化了學術場域的自律

西方學術體制化的最主要特征是學術場域的自律，而這個自律化的過程又是社會現代化過程的一部分，也是文化現代性的一個表征，使西方大學自中世紀以來就始終貫穿著自治與自由的學術精神與制度“基因”。我國大學的學術自律和自主化程度很低，加上經濟利益的驅使，使本身就弱化的學術體制進一步雪上加霜，大學成為無重心的“浮萍”，在紛紛擾擾的社會需求中搖擺。我們在現實中不時可以發現，我國大學的職稱評定制度、學術獎懲制度等都存在嚴重的非學術化（非自主化）傾向，許多學術以外的因素干預并支配了學術行為，使之蛻變為非學術行為。［8］我國大學學術體制的弱化主要歸咎為內外兩個因素：從外部來看，主要是大學內外各種力量的強勢介入，我國缺少學術自治的土壤和根基，更缺乏保護知識分子的公共意識。從內部來看，學術場域缺乏自治性和自身的游戲規則，缺乏自覺抵制外來干涉的力量，自主化程度意識薄弱。

（三）我國大學去行政化改革的文化障礙

如果說“權力”和“制度”是制約大學去行政化改革的顯性力量，那么“文化”則是在更深層次上作用于大學行政化的一種隱性因素?！案叩冉逃c文化的關系比之高等教育與政治、經濟、科學的關系，有著更加悠久的歷史與傳統”，“文化對高等教育的影響比政治、經濟、科學對高等教育的影響來得隱蔽與深刻”。［9］大學作為一個探究真理和傳授知識的地方，與知識有關的文化活動是最基本、最重要的活動，大學無疑是文化最具象的實體。隨著高等教育大眾化的進程，大學在傳承文化的同時還要為社會提供多元式服務和多樣化人才，必然還要遵循一系列科學的行政管理模式，從而造成學術文化與行政文化的沖突，甚至學術文化漸行漸遠的窘境。

1．行政文化政治化抑制了學術主體性發揮

在我國大學內部存在四種文化形態：學術文化、行政文化、政治文化和政黨文化，由于我國大學的治理結構采用的是黨委領導下的校長負責制，決定了政黨文化和政治文化對大學文化的統領性地位，而作為“體質羸弱”的學術文化只能在三種文化的夾擊中匍匐前進。這樣一種縱橫交織的文化網狀形態，顛覆了大學內部的文化生態系統，使學術文化的空氣稀薄。我國大學里的行政階層與政府部門高度重構，二者之間在職位設計、操作準則與評價標準方面都保持高度一致。再加之“學而優則仕”傳統觀念的影響以及現實官場邏輯的誘惑，因此，無論是教師和學生的心理期待還是他們的自我感覺，我國大學里那些中層以上的行政管理者都頗有“官員”的味道。正是這種自我感覺和群體期待的支配下，加之行政權力的催化和行政級別的強化，官場的邏輯就成為了大學的邏輯，大學行政化也就真正地走向官僚化。［10］行政文化一旦為政治化的意識形態所洗禮，就失去了“行政”在大學本有的位格和屬性。

2．學術文化官僚化稀釋了大學文化

我國大學的行政管理不是現代化意義上的科層制，而是我國本土化意味上的官僚制，官僚化才是真正控制大學文化的主謀，說中國沒有真正的大學尚不如說中國沒有真正的學術文化?，F今的大學充斥著各種權力和利益的叨擾，正如雷丁斯所追問的“大學除了爭創一流話語之外是否還有別的選擇，即在現代性的黃昏時代，還能找到另一種方式來思考大學嗎？這也是在追問，當大學失去了文化使命后，除了成為單向度的資本主義體制的一個官僚分支外，它是否還能成為別的什么？”［11］大學的行政化和市場化滋生了學術官僚主義和學術資本主義。在學術官僚主義和學術資本主義的雙重侵襲下，大學成了政府的附庸和社會的“服務站”。文化權力的羸弱，帶來的是大學精神的缺失和大學運行的失策。行政文化政治化與學術文化官僚化，其本質都是以“官僚”思想為本位的政治文化對大學內部行政文化與學術文化的侵蝕，行政文化越來越趨向于政治化，學術文化也趨近官僚化，以學術文化為生命根基的大學文化的日漸稀釋。

二、我國大學去行政化改革障礙的突破

我國大學長久以來被幾千年的官本位文化傳統所束縛，為抑制行政主導性的獨斷專權和學而優則仕的官僚學風，必須重申大學自治與學術自由的理念，恢復大學之所以為大學的尊嚴和氣質。溫家寶說過，“一所好的大學，在于有自己獨特的靈魂，這就是獨立的思考、自由的表達。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學。大學必須有辦學自主權”。德國與美國大學的治理方式截然不同，美國是建立在自由的基礎上，德國是基于國家意志的，但德美兩國的大學治理都圍繞保障大學自治和學術自由，以高度一致的根本理念和不太相同的表現形式，獲得了大致相同的繁榮結果。［12］去行政化是一項涉及大學內部管理與外部管理等方方面面的系統工程，大學自治與學術自由為其提供了堅實的治理后盾，保證去行政化“有制可循”、“有理可依”。

（一）合理拓展思想邊界，創建以學者為主體的學校學術氛圍

在今天這樣一個價值多元、利益多樣的時代，幾乎在所有的問題上，不論采用什么樣的方式，都無法實現思想的統一。一旦過度強調統一思想，那么，與之相伴的便是運動式的思想動員，逐層逐級的文件頒發、大大小小的會議動員、鋪天蓋地的報道、形形色色的言話套話便會接踵而至。所有這一切，除了容易引起人們心理上的逆反情緒外，在提高人們對教育改革的必要性與迫切性的認識上不會有任何實際意義。［13］“去行政化”作為教育改革的重頭戲同樣面臨如此尷尬的境地。去行政化改革缺少的不是頂層設計和總體規劃，而是基層的活力，學者群體自由碰撞的智慧火花。長期以來，我國高校缺少真正以“自由”為符號的大學文化，更多的是“借來的官僚文化”，一是因為我國大學缺少自治的大學環境和積淀的大學文化傳統；二是因為我國大學缺少 “甘于寂寞”、“一心學術”的教授學者。學術自由滋潤了大學生命，構成了大學文化中最重要的部分。“如果我們的物質生活和思想交流只能依附并局限于官僚化制度的某一部門，那么，假以時日，我們必定不再有自由的觀念流動，從而只能有一套觀念的科層。具有強烈科層結構的社會網絡，不可能‘涌現’思想冪律。”［14］

以學者為主體，回歸學術本位，形成自由的學術氛圍是去行政化的關鍵。長期以來，大學的發展在政府的強勢推動下蹣跚而行，學者作為大學主體的身份一直被擱置，學者也在不自覺中失去了對學術自由的訴求，甚至于為一時的利益迷惑，出現無意中傷害學術自由的現象?；貧w學術本位，首要的就是釋放學術人的思想自由，歸還學者的“主人翁”身份，自行決定大學的課程設置、學位設置、業績考核、教員聘用、職稱評定、教學方案等學術事務。政府作為背后的支持性力量，主要職責是為大學的學術自由與自治權營造良好的內部與外部環境，在大學內部，協調學術權力與行政權力，行政管理主要進行資源的分配、新學科設置、教育編制的調整以及院長任命等非學術性事務，尊重教授的學術決策權；在大學外部，政府要與大學保持必要的張力，大膽放權，遴選真正的教育家來辦學，扮演好“守門人”的角色。以學者為主體，究竟是教授治學還是教授治校，全美大學教授聯合會（AAUP）曾于1971年就美國大學中教授參與的情況作過一次調查，平均而言，教授參與決策的程度越高，大學的業績表現越差。教授參與管理學術事務的程度越高，學校的業績表現就越好；而教授參與管理行政事務的程度越高，學校的業績表現越糟糕。［15］大學再也不是一個“居住僧侶的村莊”或“一座由知識分子壟斷的城鎮”，而擴張為“五光十色的現代城市”，是一個巨型的松散聯合系統，“教授治?！焙苋菀酌允г诩姺睆碗s的行政事務中，丟失學者的身份意識。越是“繁忙”的大學，越要為教授提供一片凈土，“甘于寂寞、安于學術”才是真正的學者風范。

“去行政化”是一項涉及大學內外管理方面的系統工程，只有在大學自治和學術自由的前提下，通過觀念的高速流動，思想的充分交流，那些有著重要價值的思想觀念才能在價值的排序上被凸顯出來。單一的思想無法構成市場，再多的思想，如果沒有自由交流或交往理性，同樣也不能形成市場。［16］思想只有經過激烈碰撞和自由討論，才能豐富我們對去行政化改革的認識，只有建立自由的學術氛圍，充分利用民間的智慧，以大學為對象，以學者為主體，以學生為發展的目標，才能成功開啟“去行政化”的閥門。長久以來，政治文化占據了大學發展的主流文化，成為阻礙知識創新的鴻溝，形成自由的學術氛圍必須創設自由、開放的文化環境，這種大學文化內涵著“大學自治、學術自由”的理念，體現著“知識創新、育人為本”的思想，是本民族優秀文化的集錦，是可以代代傳承的、為各個大學所通用的“中國大學文化”。無論是世界一流大學的形成還是一流學科的建設，亦或現代大學制度的構建，都應該尊重大學或高等教育自身的內在邏輯，秉持一種常識理性。

（二）創新治理模式，構建以大學為主體的多元共治格局

現代大學是一座五光十色的城市，除了日常的行政事務與學術事務之外，大學內外還潛藏著復雜的利益紛爭。行政主導的大學治理形態，從制度設計上阻礙了大學治理所應尋求的多元治理主體的有效參與、密切互動和良性博弈，從權利結構上排斥了其他治理主體對權力的實質性分享，在相當程度上造成了大學系統的權力、資源與話語權壟斷局面，因而必然會使大學難以維持其作為多元利益相關者組織所要求的多重價值、權力、利益與責任平衡。［17］通過發揮以大學為主體，以多方利益相關方共同參與的多元治理模式平衡大學內外多重矛盾關系，為大學自治開啟多元互動機制，避免權力的極端化。

多元共治要求多方利益群體以專業化的水準高度參與大學內外事務的決策權、表達權，這就需要受過專業化訓練、懂得高校內部運行規律的人員參與到高校行政管理中來。從大學內部來看，多元共治要有職業化的大學校長，以便洞察大學發展的內部規律，科學地引領大學、管理大學，一方面，要精于管理，具備領導者的氣魄；一方面要懂得教育發展的基本規律，尊崇學術，熱愛學生。教師、學生是高校內部的主體，是大學的主人，而不僅僅是被管理者、被教育者。從黨委到校長，從教師到學生均要達成這樣的共識，即高校內部領導者與教師、學生之間，不僅僅是干群關系；教師群體不僅僅是作為群眾團體接受領導，重要的是代表高校學術力量，維護學術尊嚴的團體。共同治理既要尊重教師團體，注重力量的發揮，還要注重學生團體的需求，從而有效地制定相關的人才培養計劃，履行高校人才培養的使命。高校內部各派的和諧，要以保障學術自由、維護學術尊嚴、實行民主治理為準繩。而不是壓制不同意見，或是治標不治本的措施維持表面的穩定。［18］從大學外部來看，就要處理好政府、市場、社會與大學之間的關系。政府要從一個高姿態的決策者轉變為大學背后的監督者，從臺前轉到幕后，放手讓大學演好自己的角色，由第三方專業機構按相關標準科學配置辦學資源。大學一方面要引進市場機制來強化大學的校際競爭和淘汰機制，一方面又要避免陷入另一個金錢利益的陷阱。大學要與社會保持適度的張力，通過人才培養和科學研究間接地服務社會，大學要滿足社會的需要，而不是社會的欲望。這些不同身份和性質的大學利益相關者共同參與大學重大事務的決策，一方面體現、維護和實現了諸利益相關方各自的價值與利益訴求，另一方面也維護了大學的公共性，化解了其自治與受控、自由與責任、行政與學術及集權與分權等內在沖突，使大學內部各種力量（尤其是行政系統和學術系統）的價值、權責與利益關系以及大學與政府、市場和社會之間的價值、利益關系得以平衡，大學所承載的教育、學術與社會的政治、經濟、法律之間的價值關系保持平衡。［19］

大學“去行政化”在平衡多元治理主體利益關系的同時，還要推進大學的法制化進程。政府對大學長期以來實行的行政指令式的“文件化”管理占據主導地位，文件成為維系大學與政府之間的重要手段。在《高等教育法》頒布以來的高校辦學實踐中，我們可以看到這些法律所規定的自主權并沒有完全落實到位，政府有關部門還在不斷地發布指示、通知等文件影響高校自主權的行使。并且法律的界定還相當宏觀，具體的規則尚未落實。口頭上的“依法治校”沒有實際效力，必須要有明細的法律文本的支持，逐步取消以“文件化”替代“法律化”的管理模式。通過立法形式給學術權力、行政權力以法定空間，資源分配機制法定化，依法行政、依法治學。大學與政府的關系由文件化轉向法律化應成為深化我國高等教育體制改革的一個重要方向。

大學“去行政化”是一個漸進的、長期的、系統的工程，需要從整體上突破權力、制度、文化的三重障礙。只有通過相應制度設計實現了學術與政治的相對分離，大學的行政才能回歸本位，只有在學術與政治分途的前提下，只有大學實現了自治與自由，只有政府實現了從統治到治理的轉型，我國大學行政化的痼疾才能逐漸痊愈。［20］在法律體制的捍衛下，以大學為主體，以自由的學術思想為陣地，平衡大學內外利益相關方的權力分配，追求民主管理，保護大學自治，遴選真正的教育家辦學，才是真正的去行政化之本。

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（責任編輯：馮永剛）

張慶玲/南京師范大學教育科學學院碩士研究生

*本文系國家社會科學基金課題 “大學內部治理的理論與實踐研究”（BIA130064）的研究成果之一。