緬甸包容性政治的建構：協和民主的適用性

文/項皓 張晨

緬甸包容性政治的建構：協和民主的適用性

文/項皓 張晨

自2011年文官政府掌權后，緬甸重新與世界聯系起來，但政治發展進程卻飽受民族紛爭的影響，頻繁的戰事嚴重影響到緬甸的政治轉型進程。長期以來，研究第三波民主化和民族問題的學者都關注到了民族問題和民主發展之間的關聯，緬甸民主政治的建構不僅涉及政府軍和少數民族地方武裝的停火，和平的關鍵在于建立一套具有包容性、妥協性和權力分享的政治制度，讓民主得到各社會團體的理解和信任。

多民族社會與協和民主的邏輯

對于多民族社會而言，建立和鞏固民主制度是困難的，為了安撫各民族利益，憲政設計者提出了三類減少沖突的模式，一類是聚合機制，一類是協和機制，以及第三類隔離機制。在細節的設計和認知上，三種模式各有利弊，但都特別關注到了中央權力和地方自治的關聯。緬甸的民族構成（如地理性集中）和歷史傳統都有實行利普哈特“協和型”民主的有利條件，因此這里考察的是“協和民主”在緬甸的適用性。利普哈特所提出的“協和型民主”可以通過四個特征來進行界定。其一，由多元社會各重要區塊的政治領導人組成大聯盟政府；其二，相互否決或協同多數原則，這種設計是為了額外保障關鍵少數的利益；其三，是在政治代表、公職任命和公共財政配置方面，堅持比例性原則，也就是運用“多議員選區-政黨公開名單-比例代表制”，即在政黨名單上，選民有權選擇候選人的當選順序，選舉結果最終根據選民投票的比例決定；其四，在每一區塊上實現高度自治，而做到這點的前提則在于，國家的行政區域規劃，應當體現“同質性”。

緬甸是一個多民族聚居的國家，根據緬甸官方的數據，緬甸的民族分布比較龐雜，緬甸的主體民族緬族主要生活在交通文化相對發達的中部平原和南部沿海地區，而少數民族則各自聚居在山區，經濟落后，農業生產力較低。同時由于歷史發展中存留下來的各類原因，緬甸各少數民族在政治、經濟和文化等方面也與緬族有較深隔閡，加上政府一直沒有特殊傾斜的民族政策，導致單一政策平等的表相后隱藏的是發展結果巨大的不平等，最終引發20世紀60年代以后緬甸國內民族矛盾的激化，從而助長少數民族反政府武裝力量的產生。

那么接下來的問題在于，協和民主如何能在緬甸這類多民族國家內使得民主成為可能呢？我們的假設在于，在多民族的背景之下，協和民主的政策更具開放型，能認可平等的公民權，在政治議程當中，比例代表制可以更好地代表在空間上處于分散的少數民族，通過協和民主建立起一整套匹配的政策和協商方式，最終建立一種包容性政治制度。

協和民主與緬甸的民族國家建設

獨立后的緬甸，“民族建構”與“國家建構”的任務都亟待展開。民族-國家概念暗示了民族構建和國家構建常常是孿生的過程，但是它并不代表民族構建一定和國家構建相伴相生。當我們系統地來觀察緬甸國家構建和民族建設的策略以及將協和民主運用到其間的可能性時，將采取胡安林茨和斯潘泰的類型學分析框架來研究，參見表1。

根據國家建設戰略和民族建設戰略這兩個維度，可以將一個國家的民主-民族策略劃分成上述四個類型，這種劃分不是固定和精確的，隨著一個國家觀念和政策上的變化，在這四個象限中會呈現運動的趨勢，如下圖2所示。

表1 多民族政治體系中的國家、民族和民主建設的戰略的類型

在類型I當中，政治精英對民族問題采取強烈的排斥態度，非本民族的少數族群都被排斥在政治體系之外，并且有可能通過一些具有歧視性的政策來隔離少數族群，通過剝奪他們的政治資格逼迫其遷回原居住地。在類型II中，政治精英明確了民族與民族之間的區分，因此對人民資格采取了排除性的戰略，少數民族在經濟生活中有立足之地，但國家政策給予非主導民族之外人民以一定的公民權利，而不是政治權利。民主轉型前的軍政府既沒有在各民族之間培養出共同的國族認同感，又沒有將少數民族同化和融合，這成為緬甸建立民主政府的一個巨大障礙。第III種是在人民資格問題中采取了包容性的策略，結合了民族身份與公民身份，也就說，仍然存在少數民族與主導民族之間的區分，只有當少數民族融入到主流文化當中，才被允許進行政治性參與。在最后一種IV類型中，無論是對于國內主要民族還是少數民族而言，公民資格都是完全等同的。人民當中所有常駐居民都被視為政治實體的重要組成部分，這也是協和民主致力建立的社會。

緬甸正從軍政府的獨裁統治向民主政治緩慢過渡，目前我們從緬甸憲法和實踐中觀察到的大約是從類型II向類型III的嘗試，如憲法中規定少數族群也有表達、集會和組織的自由；同時少數民族可以組織政黨（這一條其實在1990年大選中就得以體現）；為少數族群在民族院中提供一定的席位；少數民族群眾可以通過和平手段來分享政治權利。因此，少數民族擁有進入政治體系的資格，文官政府也嘗試通過同化來促成民族國家的構建。但是這種政策能否發揮理想中效果不僅取決于政治精英建設的目標，也取決于少數群體的成員是否準備好放棄對本民族認同的堅持。但是如果處理不好的話，可能會由類型II退回到類型I的場景，即國家同化戰略失敗而少數民族在政治轉型中成為被排斥的對象。在這個過程當中，特別要注意到緬甸的少數群體（包括少數民族和少數宗教團體）的利益需求及不滿情緒能不能得到公開的表達。少數民族得到議席的保障并不必然促使某些少數群體中的個體得到特定的好處，因為在多數民主當中，少數群體獲得的收益可能較小。而少數民族自身的愿望往往是要求實現類型IV中的模式，即得到直接分享權力的機會。按類型IV建立起來的政治體系能夠孤立種族、文化和宗教少數群體中的極端分子（并不意味所有的極端民族沖突就可以完全避免）。在這種情況下，民主領導人大體上是依靠少數群體中的國家精英的支持，從而削弱極端分子對于整個政治社會的影響。如此一來，民主的理念也能得以鞏固，因為民主政體將一切暴力活動都定義成不可寬恕的罪行，無論是在多數群體還是在少數群體當中。所以，民族暴力沖突將會得到妥當的處理并最終走向消亡。

由此看來，協和民主的基本主張在民族-國家建設層面可以部分促進緬甸的民族政策向IV的穩定類型轉變。這是因為，首先要建立的是一個包容各族人民的大聯盟，讓多元社會所有重要區塊的政治領導人在大聯盟中合作，進而治理國家。其次是賦予少數民族的相互否決權，這也是保證大聯盟的附帶條件，只有這種否決權，才能保證每個少數民族得到同等的政治保護。再次是在選舉中充分保證各族人民的代表性。在緬甸各族力量分布不均的形勢下，現行憲法中的比例代表制只是反映了各民族的力量對比，不能夠消除決策中緬族與少數民族的對抗。最后就是民族自治，在少數民族專屬的事務領域內，由少數民族自己來統治。

緬甸實行協和民主應注意的問題

對于處在政治轉型關鍵時期的緬甸，不加鑒別地將協和主義作為其憲政設計的模板可能會造成誤導，但是協和民主所倡導的一些基本要素在緬甸處理民族問題上是可取的。對于任何一個社會來說，政治轉型與民主化都是一場影響深遠的大變革，作為一種精英統治制度，協和主義的成功實施，必須依靠執政精英們的表現。這些精英既要有對自己所代表的族群有足夠政治影響力，又要有善于妥協、積極合作的品質。具體來說有以下幾個方面。

1.現行的選舉體系要保證各民族地方之間代表性的平衡。如果當某一地區擁有明顯的多數，其地方精英勢力就可能會試圖支配敵對的少數，而不是選擇與后者進行合作。相比較權力的二元分化和極端的多元分裂，適當的二元分化最能夠適應政治的穩定和博弈，二元化社會的問題在于它會導致霸權或者不穩定的平衡。高度分化的社會由于參與協商群體數量的增加，它們之間的合作也就變得更加困難。只有適中的多元結構才能避免政治決策被詮釋為零和博弈。

2.建立區塊化的多黨體系。緬甸2015年大選中涌現了一批基于民族地方利益的政黨，這種區塊政黨對于協和民主是有利因素，它們能夠充分當好對應區塊的政治代表，并提供與大聯盟競選領袖的可能性。

3.共建精英和解的傳統。協和民主的本質是一種精英民主，如果政治領袖們致力于聯合而不是對抗性決策，多元社會是可以享有穩定的民主政府。協和民主承認了區域之間的差異，并且給予地方以自治權。

4.促進交叉認同，建立橫跨性忠誠。在可能的范圍內，緬甸的政治制度要能夠激發各族人民共同的政治忠誠。具體來說，在政治選舉層面，緬族人民不能有過多的代表席位，各民族在政治法律上是平等的；在公民社會層面，學校和大眾媒介要被允許使用民族語言，而不是采取“一刀切”的措施；在法治層面，一整套法律體系要考慮到地方的風俗和歷史習慣；在經濟社會層面，土地和資金分配在各民族之間也應該是公平的。綜上所述，建立各族的交叉認同，要求民主化進程中避免大緬族主義，設計出更多具有共識性的政策，建立包容性的政治制度。

作者單位：（蘇州大學政治與公共管理學院；摘自《東南亞研究》2016年第1期）