農村低保制度改革探討

何棣華

農村低保制度改革探討

何棣華

我國農村居民最低生活保障制度在保障困難群眾基本生活、維護社會穩定方面起到了重要作用，但在快速發展過程中也存在一些問題。認真總結經驗和反思不足，是完善這項制度的必要環節，對進一步促進社會公平與和諧發展具有重要意義。

一、“理想類型”是我國城鄉低保制度設計的初衷

20世紀末，隨著我國社會主義市場經濟體制確立，市場競爭成為普遍法則。為了保障市場經濟體制順利運行，必須建立與之相配套的社會保障機制，最低生活保障制度應運而生。由于缺乏經驗，當時主要是在吸取西方國家經驗的基礎上建立，主要內容包括：設立最低生活保障標準，以“戶”為單位差額補足，實現動態管理，應保盡保、應退盡退。這項制度與原有的臨時救助制度相比具有明顯優勢：一是由臨時性向定期性轉變，二是由實物救助向綜合救助轉變，三是由粗放管理向規范化管理轉變。從制度設計上看，這是一個理想的社會救助制度。

二、“理想類型”在實施過程中遇到的困難

任何制度的實施都需要具備一定條件，城鄉最低生活保障制度也是如此。只要現實條件無法滿足制度設計的要求，就很難達到預期目的。從實踐來看，這項制度中的部分條件，即政府單方面可以控制的條件比較容易達到，如財政拿錢、逐步提高、應保盡保、定期發放等；那些政府單方面難以掌控的條件，如居民家庭收入情況、群眾的公平觀念和思想境界、村干部的自覺性等，由于不能滿足制度設計要求，從而導致這項制度實行起來效果并不理想，主要問題有：

一是家庭收入情況難以核實，從而導致“差額補足”的原初設計難以實施。我國最低生活保障制度的重要理念是“差額補足”，但由于家庭實際收入情況很難核實，尤其是農村家庭收入情況核定難度更大，因而導致“差額補足”的理想化設計無法實現。有人說可采取平均數來認定，但這與建立最低生活保障制度的初衷相違背。目前，許多地方的實際做法是以戶為單位，按人頭給予保障，視困難程度分別給予不同檔次的救助。

二是退保難，從而導致“動態管理”難以真正落到實處。在現實中，“應保盡保”比較容易做到，而“應退盡退”則較難。據對廣西某市調查顯示，4年里，全市農村低保平均入保增長率為11.83%，而平均退保率只有0.45%，個別地方甚至出現了連續數年零退保的現象。主要原因是家庭收入難核準，群眾認為他應得，工作人員認為他不應得。如果把他的低保停了，他就把矛頭指向基層干部。根源在于制度設計不合理。

三是以“戶”為單位導致“養懶漢”，也導致群眾認為干部處事不公。以“戶”為保障單位的初衷是好的，而且對于沒有勞動力的家庭來說是沒有問題的。但是，由于大多數低保家庭中有勞動力人口，這就導致兩個問題：一是“養懶漢”現象，二是群眾認為基層干部辦事不公平。調查中發現，農村群眾有自己樸素的公平觀，他們對以“戶”為單位計算人均收入的做法難以理解，認為有勞動能力的年輕人享受低保，而年齡超過60歲的人無法享受低保是不合理的。而且，多數農村群眾不能區分低保政策與養老政策的不同，持“都是國家的錢，你們這樣做就是不合理”這種觀點非常普遍。因此，即使村干部完全按照政策辦事，群眾依然認為他們辦事不公。

四是社會救助資源分散，難以達到“助人自立”的目的。筆者認為，我國的城鄉低保制度只對一種類型的困難群眾是合理的，即家庭無勞動人口的貧困家庭，而其前提條件是家里沒有人患重大疾病。除此之外，對其他各類困難家庭來說，都未體現出其針對性和有效性。各個家庭致貧的原因不一樣，包括因病、因災、因傷、因缺乏致富門路，因而救助方式和時限也不一樣。許多家庭需要的是短期足夠份量的救助，使他們擺脫困境，實現自立。而目前的做法不能有針對性地幫助他們擺脫困境，亟需改革。

五是其他專項救助疊加，造成新的不公。許多其他專項救助都與低保救助捆綁，只要享受了低保，就會因此帶來一連串的實惠和好處。據測算，如果一個低保家庭每一項專項救助都能享受到，一年不少于1萬元收益，其他收益比低保金本身還要多，與低收入的就業者全年工資收入持平。這樣做造成新的不公。

三、改革思路：調整“理想類型”以適應現實條件

針對當前農村低保工作中存在的普遍問題，筆者深入基層進行了廣泛調研，初步形成了一個改革思路，并在廣西選擇了四個縣開展問卷調查，就此改革思路的合理性和可行性廣泛聽取各方意見。調查共發放問卷200份，對象包括縣鄉（鎮）民政干部、村干部、低保戶、非低保群眾。統計顯示：57.4%的受訪者認為現行低保制度非常需要改革，答“不需要”的占11.6%，答“說不清”的占31%。其中，73.3%的民政干部、63.6%的村干部、44.4%的低保戶、55.3%的非低保群眾認為“非常需要”。對于“您認為貧困家庭中有勞動能力的人口享受低保是否合理”，50.9%答“合理”，33.5%答“不合理”，15.6%答“說不清”。對于“您認為子女比較有錢的父母年老后是否應該享受國家養老補貼”，51.2%答“應該一視同仁”，20.5%回答“其補貼應少于貧困家庭的老年人”，28.3%回答“應全由其子女扶養”。對于“國家根據殘疾等級不同對殘疾人發放不同生活補貼的做法是否合理”，70.7%回答“合理”，19.2%回答“不合理”，10.2%回答“說不清”。其中，90%的民政干部、82.9%的村干部、66.7%的低保戶、54.9%的非低保群眾認為“合理”。對于“國家對單親家庭發放一定標準的生活補貼是否合理”，73.2%回答“合理”，10.4%回答“不合理”，16.5%回答“說不清”。其中，73.3%民政干部、82.4%的村干部、74.5%的低保戶、64%的非低保群眾認為“合理”。對于“國家對所有兒童（不分貧富家庭）給予同等生活（營養）補助的做法是否合理”，47.3%回答“合理”，32.9%回答“不合理”，19.8%回答“說不清”。其中，73.3%的民政干部、54.3%的村干部、35.3%的低保戶、39.2%的非低保群眾認為“合理”。最后，問卷就改革的具體思路征求意見：第一，將現行的以“戶”為單位變為以“人”為單位，精確到“人”；第二，將現行的低保制度分解為以下6項：（1）所有老人都享受養老補貼；（2）根據殘疾等級每月給予殘疾人不同檔次的生活補貼；（3）對患重大疾病或遭遇重大事故者給予較大份量的一次性救助；（4）對遭遇自然災害的家庭給予臨時救助；（5）對所有兒童給予營養補助；（6）為貧困家庭中有勞動能力的成年人提供就業培訓和就業崗位。如果一個人符合多項條件，可以同時享受。結果，71.1%認為“將會好于現行的做法”，5.4%認為“將會比現行做法更糟”，23.5%回答“說不清”。其中，80%的民政干部、80%的村干部、68%的低保戶、62.7%的非低保群眾認為這個改革方案“將會好于現行的做法”。

四、結論與建議

通過調查，可以得出以下結論：一是多數受訪者尤其是從事此項工作的基層干部認為當前的農村低保制度需要改革；二是71.1%的受訪者認為問卷提出的改革方案會更好；三是受訪者對發放養老補貼、殘疾補貼、單親家庭補貼等比較認可，但對一視同仁發放兒童生活補貼有較大分歧，群眾贊成的比例不高。

總之，完善農村低保制度的方向是要努力細化救助項目，并使享受條件硬性化，如以年齡、殘疾等級、縣級醫院的疾病診斷證明、單親等為標準，確保條件清楚明確。要努力實現救助項目精確化，如果一個家庭中有多人符合救助條件，則分別按照規定的標準給予救助；如果一個人符合多項救助條件，福利可以疊加享受；不讓政策執行者有自由定奪的空間，群眾也就沒有理由把矛頭指向基層干部，給群眾一個明白，還干部一個清白。因此，建議打破國際慣用的以“戶”為單位的救助方式，變為針對“人”進行救助。

作者單位：（廣西壯族自治區民政廳）