國有資本經營預算的支出改革：以民生為導向

艾貞言

(福建師范大學 經濟學院， 福建 福州　350108)

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·經濟研究·

國有資本經營預算的支出改革：以民生為導向

艾貞言

(福建師范大學 經濟學院， 福建 福州350108)

目前資本性和費用性支出仍然是國有資本經營預算的支出重點，民生性支出依舊沒有受到足夠重視，也未能體現出“取之于民，用之于民”的本質。論文分析了目前國有資本經營預算支出的現狀以及所存在的問題，同時對國有資本經營預算支出應以民生作為導向的理論依據進行了梳理，并據此提出改革的總體目標和具體路徑，以實現國有資本經營預算以民生為導向的預算支出。

國有資本經營預算；民生；具體路徑

對于如何分配剩余國有資本收益的問題，學者們仍然存在較大的爭議。當前學術界關于國有資本經營預算支出的觀點大致可以歸為兩類：一類主張國有資本預算支出應主要用于推動國有企業的進一步發展，即用于國有企業的內部；另外一類則主張國有資本預算支出應用于民生領域，以提高社會福利水平，讓社會大眾享受到國有資本收益的成果。本文認為，作為組成政府預算一部分的國有資本經營預算應充分發揮出“公共性”的功能作用，肩負起為民謀利這一社會責任，傳遞出關注民生的信號，所以國有資本經營預算在支出方向上應以民生為導向。

一、目前國有資本經營預算支出的現狀及存在的問題

國有資本經營預算支出的合理性與否直接關系到國有資本經營預算的施行是否成功。從公有制的本質角度來看，全民作為國有資產的所有人，理應享受到國有資本收益的成果[1]，但是目前我國國有資本經營預算支出在相關制度上以及實際執行上顯然沒有以民生作為支出導向，大量預算資金流入國企內部形成自我循環的怪圈，未能體現出“取之于民，用之于民”的本質特征。

(一)缺乏一套以民生為導向的支出預算制度

2007年，國務院發布了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(國發(2007)26號)，確定了國有資本經營預算的支出范圍，具體包括三類:一是資本性支出，二是費用性支出，三是其他支出。在其他支出項中，雖然提出了支出的內容可安排用于社會保障等領域，但是也只是在特殊的情況下，另外也沒有規定相應的支出比例，更沒有給出具有可操作性的流程。因此，我國目前的國有資本經營預算支出制度中缺乏以民生為導向的具體規定，這也直接影響到國有資本經營預算在實際支出過程中民生支出所占的比重。

(二)實際執行中預算支出并非以民生為導向

通過我國財政部網站上所公布的數據可以發現，從2012年至2015年國有資本經營預算支出明顯沒有以民生為支出導向。2012年中央國有資本經營支出預算數為875.07億元，用于資本性支出和費用性支出799.97億元；用于民生性支出70.1億元，其中：調入一般公共預算用于保障和改善民生支

出50億元，國有股減持補充社保基金支出20.1億元。2013年中央國有資本經營支出預算數為1 083.11億元，用于資本性支出和費用性支出939.69億元；用于民生性支出84.29億元，其中：調入一般公共預算用于保障和改善民生支出65億元，國有股減持補充社保基金支出19.29億元。2014年中央國有資本經營支出預算數為1 578.03億元，用于資本性支出和費用性支出1 200.67億元；用于民生性支出194.42億元，其中：調入一般公共預算用于保障和改善民生支出184億元，國有股減持補充社保基金支出10.42億元。2015年中央本級國有資本經營預算支出1 405.48億元，用于資本性支出和費用性支出1 151億元；用于民生性支出241.36億元，其中：調入一般公共預算用于保障和改善民生支出230億元，國有股減持補充社保基金支出11.36億元。雖然近幾年國有資本經營預算支出在民生領域支出總額逐步增長，但是民生支出比重仍然較低(見表1)。

表12012年-2015年國有資本經營預算支出結構表

數據來源：通過財政部網站整理所得。

二、國有資本經營預算支出應當以民生為導向

(一)國有資本經營預算支出用于民生有著充分的理論基礎

首先，產權理論。我國是社會主義國家，在所有制方面是以公有制為主體，生產資料的所有權歸屬于全體人民，也就是說，全體人民是國有資產的真正所有者；既然全民擁有對其的所有權，那么獲得國有企業的利潤分紅也是全民的合法權利。其次，委托代理理論。委托代理理論的核心任務是研究委托人如何制定相關獎勵監督契約來避免道德風險和逆向選擇，從而實現自身的效用最優。不管是什么領域，委托代理理論是普遍存在的。就我國國有資產的管理而言，我國法律明確規定了全民擁有國有資產的所有權，政府則作為其代理人，對國有資產進行管理，因此全體人民作為國有資產的所有者享有資本收益的成果是理所當然的。最后，社會分紅理論。英國經濟學家詹姆斯·米德(James Meade)是最先提出“社會分紅理論”的國外經濟學者，他認為公共資源的所有者是公民，國家將公共資源進行投資，應將所獲得的一部分收益作為積累基金，另外的剩余部分收益作為紅利分配給公民[2]。其核心思想是將國企紅利直接分配給人民，讓全體人民直接受益，改變目前的間接受益方式，但是就我國目前來看，全民分紅的實施環境并未健全，其成本和執行度仍是一道難題，所以國有資本經營預算支出可最大限度地向民生領域擴充，改善社會福利。

(二)國有資本經營預算的社會屬性決定了其支出的民生性

國有經濟在我國國民經濟中占有重要地位，而國有經濟作為政府職能的延伸必然擁有非營利性的功能，而國有企業作為其經濟載體也必然擁有相同的功能[3]，因此國有資本經營預算不僅僅具有“營利性”，同時也具有“公共性”的社會屬性，故其目標定位和功能也應理所當然地體現“公共性”。然而，目前在國有資本經營預算支出中，資本性和費用性支出所占額度較大，而民生性支出所占額度較低，大量預算資金又流回國企，形成自我循環的怪圈，造成投資過熱，資金的使用效率低，沒有體現出“取之于民，用之于民”的原則，更沒有充分體現國有資本經營預算的“公共性”的社會屬性，所以應以民生為導向擴充國有資本經營預算在民生領域的支出范圍和比重，改善民生，切實維護全民作為國有資產所有人的合法權益，讓全體人民享受到國有資本所發揮的作用。

(三)和諧社會的構建必然要求國有資本經營預算支出向民生傾斜

雖然我國經濟獲得了高速發展，但是目前卻出現了“國富民窮”的奇怪格局，政府與企業收入的增長速度明顯高于居民收入的增長速度，行業和個人之間的收入分配有著明顯的差距，國有企業及其內部職工的收入明顯高于非國企及其內部職工，這極易造成社會心理的不平衡，進一步對勞動者的生產積極性產生不利影響，導致社會矛盾的激化，不利于推動我國經濟的發展。因此，以民生為導向的國有資本經營預算支出有利于改善人民的生活水平，有利于減少社會的收入分配差異的格局，化解社會矛盾，對于構建和諧社會有著重要的意義。

(四)以民生為導向的國有資本經營預算支出是促進經濟發展的強大動力

拉動我國經濟增長的三大動力是消費、投資和出口，其中消費是拉動經濟增長的主要力量，而在過去我國經濟發展的過程中，投資和出口對經濟增長的貢獻遠超于消費作出的貢獻，存在著內需不足的困境，所以，應促進內需，建立良好的消費環境，激發居民的消費潛力，為推動經濟增長發揮積極作用。國有資本經營預算的職能是對國有資本收益進行分配管理，若將國有資本收益更多地投入到社會保障等民生領域，提高社會保障水平，改善人民的生活，縮減收入分配的差距，改善貧富懸殊的現狀，則有利于增強居民的安全感，提高居民的消費積極性，從而擴大國內消費需求，促進經濟發展。

三、以民生為導向的國有資本經營預算支出改革的總體目標與具體路徑

(一)總體目標

目標定位上充分體現“公共性”的社會屬性，具體來說，要以民生為導向，不僅要逐步擴大國有資本經營預算對于醫療、教育、衛生、養老等民生領域的支出范圍與支出比例，優化支出方式與結構，還要保證預算資金執行的有效落實，確實讓全體人民享受到國有資本收益，促進整個社會的和諧發展，使政府宏觀調控的作用得到充分發揮。

(二)具體路徑

1.從法律上保障國有資本經營預算支出的民生性

鑒于我國國有資本經營預算支出的民生化缺乏相應的制度依據，應修訂相關法律，將預算支出的民生化納入到法律體系中，使以民生為導向的國有資本經營預算支出制度具有充分的法律依據[4]。另外，從法律上明確國有資本經營預算的目標，同時也對國有資本預算的編制原則和方法、編制內容、編制基礎做出詳細的規定，有法可依才能執法必嚴，為國有資本經營預算支出以民生為導向創造良好的法律環境和提供強有力的法律保障。

(1)關于編制原則和方法。首先，國有資本經營預算的編制原則要與其總體目標保持一致，合理界定支出原則既應保證預算支出民生化的內容和范圍是依據預算收入進行的合理安排，更要保證民生領域支出中各類明細支出的合理安排；其次，可以打破現有的“以收定支”的編制原則，將預算目標充分考慮進去，從而試行編制中長期的國有資本經營預算，使宏觀調控的作用得到充分發揮[5]；此外，國有資本經營預算的編制方法要科學可行，如民生性支出的范圍、額度、比例是否恰當，保證國有資本經營預算的民生性支出能夠得到有效執行，且執行的實際效果能夠符合預期。

(2)關于編制內容。首先，應調整優化預算支出的方向，可以對國有資本經營預算收入設置一個合理的比例，將部分收入調入至公共預算，使二者建立起銜接關系，既可以解決國有資本經營預算與公共預算支出項目的交叉重復的現象，又可以彌補資金缺口，提高預算資金的使用效率[6]；其次，合理確定國有資本經營預算在資本性支出和民生性支出方面的比例，優先保證國有資本經營預算在民生領域的支出金額，同時也要保證國有資本經營預算在民生領域支出比重的優先增長；最后，應細化有關民生支出的項目，可以設置明細科目，詳細記錄預算資金分配至具體項目的額度，確保預算資金落到實處，做到民生支出領域的專款專用。

(3)關于編制基礎。應明確引入權責發生制這一目標，彌補目前收付實現制的缺陷。從法律上確立權責發生制在國有資本經營預算會計核算中的地位，并且完善會計基本準則，如健全會計要素，會計要素是會計核算的基礎，其設置要根據預算會計的特點以及相關交易活動的內容；同時，還要界定核算范圍，重點把握預算資金的分配和使用情況；另外，會計科目的設置應遵循既對接又獨立的原則，根據預算資金獲取的來源、性質以及預算資金使用的用途、功能來設置具體的會計科目，以提供完整的信息。總之，要完整地將國有資本經營預算資金用于民生領域的整個支出過程進行確認、記錄和計量，以便于最后將資金使用的實際結果與預算目標進行對比。

2.健全相關審計監督制度，保證預算支出民生化的有效執行

我國經濟高速發展，國企實力也越來越強，國資預算所覆蓋的范圍也越來越廣，其發揮的作用也越來越明顯，因此，關于國資預算的審計監督工作也顯得格外重要。審計的目的在于考察國有資本預算資金是否落實到位，是否按照有關程序執行，資金使用的最終結果是否符合預算目標。完善的審計監督制度能夠進一步規范國有資本經營預算的支出，對促進經濟發展和社會和諧有著重要的意義。

(1)建立一套規范的審計程序，保證審計工作的全面性。國有資本經營預算一般經歷編制、審批、執行、評價四個環節，針對這四個環節，可以建立一套事前監督、事中監督、事后監督的專門的審計程序。首先，事前監督，主要是對所編制的預算總表、明細表進行審查，審查其是否覆蓋全面、完整，編制格式是否正確，編制方法是否科學，是否具有執行度；對所編制的內容進行審查，預算資金的分配額度、比例是否合理，是否細化至具體項目以及是否與總體目標發生沖突；閱讀以前年度的審計報告，根據以前年度發生的重大問題及未解決的問題，結合本年度預算表所審計的內容出具審計報告，并報送人大，為預算的最終審批提供參考。其次，事中監督，主要是對預算資金的執行情況進行跟蹤審查，一是審查預算資金是否按照有關程序執行[7]，是否合法合規，是否存在非法操作的行為，是否落實到具體項目，以及實際執行是否符合預算安排；二是針對以前年度尚未解決的問題，對應相關資料做進一步調查，以及對本年度預算執行過程中所出現的問題分析原因并及時調整糾正。最后，事后監督，主要包括三個方面：一是對各預算執行單位的執行效果進行審查，審查其是否認真履行職責；二是審查對預算執行過程中所出現問題的調整方法是否有效，是否通過合規程序得到批準，所出現的問題是否有效落實與解決；三是審查具體項目的實際支出內容與預算是否一致，實際使用結果是否與預期效果相一致。這三方面審查后，修改審計報告并報送人大，為下年度預算的審批提供依據。

(2)建立一支高素質的審計人員隊伍，提高審計水平。一方面，引進人才，擴充審計人員隊伍。近年來，隨著國有資本經營預算覆蓋范圍的逐步擴大，與之相關的審計工作也隨之增加，要求審計內容的具體化與審計程序的復雜化，而政府的審計工作人員缺乏已不能滿足于日益增長的審計需求，所以應該壯大審計人員隊伍。另外應實行考核淘汰制度，定期考核，以篩選出高素質、高水平的審計人員。另一方面，審計工作的進展效率關鍵在于審計人員是否具有專業水平，為了保證審計工作的質量，應當組織審計人員學習相關法律法規，并有針對性地對審計人員進行培訓，提高其職業素質和審查水平。

3.完善其他相關的配套機制，促進制度之間的協調作用

構建以民生為導向的國有資本經營預算制度，不僅需要法律上的保障，也需要審計制度的監督與控制，還需要其他制度的配合，只有做到這些，才能使以民生為導向的國有資本經營預算制度的功能和作用得到充分發揮。

(1)建立預算分析報告制度。根據預算管理的需求設置一個專門的小組，針對當年度所編制的國有資本經營預算收入支出表出具預算分析報告，預算分析報告不僅僅只是羅列簡單的收入支出數據，更多的是分析這些數據背后的原因和影響，因為這些數據不只是簡單的數據拼湊和加重，每一個數據背后都具有豐富的情況變化。國有資本經營預算管理也不僅僅只是涉及一個領域，因此預算分析報告一定要結合具體的情況來分析。根據預算管理的要求及時反饋預算管理的情況，在對預算分析的過程中要根據相關實際情況，極大程度地立足于基礎數據，與以前年度的預決算數據進行比較、分析，清楚明確地推斷出本年度預算收入及支出執行的完成情況以及揭示其內外部原因；同時要注意相關環境和政策變化所帶來的影響，結合具體情況分析所發現的問題并提出建議，最終提交對本年度預算的審批執行以及下一年度預算的編制有參考價值的預算分析報告。

(2)建立信息披露制度。國有資本經營預算支出以民生為導向的目的就是讓社會公眾享受到國有資本收益的果實，信息披露制度作為一種媒介，能夠很好地讓社會公眾了解預算資金的使用方向。可以建立完整的財務報告制度，財務報表關系到是否能向利益相關者提供全面、可靠、重要的信息，并直接影響到社會公眾的判斷和評價，因此應參照企業會計財務報告的相關經驗，建立一套規范的國有資本經營預算的財務報告制度來披露相關信息。在財務報告的形式上，改變過去缺乏完整性的財務報告的狀況，不能僅集中于披露預決算信息，信息披露要全面、完整、透明，項目列支要詳細分類，不能過于簡化；在財務報告的內容上要體現相關性、可靠性、及時性、重要性的原則，反映財務狀況、運營績效，提供對國有資產的管理、使用和配置情況，反映政府的受托責任。社會公眾根據政府所公開的信息，可以了解到預算資金使用的實際結果以及使用效率，從而判斷是否與預算相符，有利于對政府的職責進行監督。

(3)建立績效評價制度。針對國有資本經營預算支出的執行效果建立一套績效評價制度，使國有資本經營預算支出在管理上得到強化。通過建立相關評價標準對預算資金的實際管理和實際使用結果進行考核評價，全面了解預算支出的相關情況，獲得預算資金有關配置使用的信息[8]，如通過利用絕對指標可以直接了解預算資金用于民生領域的額度，利用相對指標可以了解預算資金用于民生領域所占的比重、使用的結果和效果、成本與效益的配比性。根據考核評價的結果可以發現問題并尋找原因乃至解決問題，改善支出管理中的缺陷，進一步優化支出方式和支出結構，提高預算資金的使用效率。同時該制度的建立對預算資金的支出使用具有一定的控制約束作用，有利于促進國有資本經營預算制度的不斷完善。

[1]林松昌.公有制的本質與國有企業利潤分配改革[J].經營管理者,2014(7):218.

[2]黃嬌蕊.福建省國有資本經營預算支出研究——基于民生財政視角[J].福建金融管理干部學院學報,2013(2):27-33.

[3]顧功耘,胡改蓉.國有資本經營預算的“公共性”解讀及制度完善[J].法商研究,2013(1):77-84.

[4]陳少暉,朱珍.民生財政導向下的國有資本經營預算支出研究[J].當代經濟研究，2012(4):32-38.

[5]文宗瑜.深化國有資本經營預算管理改革的中長期目標[J].地方財政研究,2011(4):18.

[6]劉劍文,郭維真.論我國財政轉型與國有資本經營預算制度的建立[J].財貿研究，2007(4):61-70.

[7]邵娟.關于國有資本經營預算管理的探討[J].現代經濟信息,2011(8):87-93.

[8]張婷,孔玉生,宋文閣.國有資本經營預算支出績效評價研究[J].財會月刊，2009(8):11-13.

(責任編輯：張蕾)

2015-11-09

艾貞言(1992-)，女，福建師范大學經濟學院碩士研究生。

F812.3

A

1004-342(2016)01-49-05