我國旅游行政管理職能的變革研究

何珍茗?陳佳?趙彥鳳

雖然《中華人民共和國旅游法》對政府的旅游行政管理職能進(jìn)行了一定的規(guī)定，但在當(dāng)前深化改革的時代大背景下，旅游行政管理體制的改革勢在必行。在進(jìn)行管理體制的改革之前的一個重要任務(wù)就是要明確旅游行政管理職能。政府在旅游行政管理過程中可以做什么、應(yīng)該做什么，當(dāng)前有哪些做得不好的地方，未來應(yīng)進(jìn)行怎樣的職能變革？本文基于結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料，結(jié)合部分旅游發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗及中國的實際情況，嘗試提出了社會化、宏觀化、服務(wù)化三個旅游行政管理職能變革的方向。

一、引言

長期以來，我國一直實行政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，建立了從中央到地方、省市縣三級的旅游行政管理體制。當(dāng)前，這樣的管理方式雖然適應(yīng)我國旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，但也存在不少問題，如“大產(chǎn)業(yè)，小部門”、“無位無為無威”狀況的存在，是各級旅游行政部門難以避開的難題和尷尬。同時，旅游市場存在著諸多亂象，單純靠旅游行政部門的力量，治理效果甚微。在此背景下，2013年10月我國第一部旅游法——《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）正式實施。它不僅強(qiáng)調(diào)了旅游者、旅游經(jīng)營者的權(quán)利及義務(wù)，也規(guī)定了政府的旅游行政職能。但這只是旅游行政管理體制變革的一小步。旅游行政管理體制變革是時代發(fā)展所必需，其中的重中之重在于職能變革。只有對職能有了更明確更具體的把握，才能設(shè)計更合理的機(jī)構(gòu)，形成更科學(xué)的管理體制。那么旅游行政管理職能究竟要變革什么、如何變革？本文將對此進(jìn)行研究，嘗試對旅游行政管理職能變革提出自己的看法及意見。

二、我國目前旅游行政管理體系

旅游行政管理是國家綜合管理的一個重要組成部分，它是各級政府的旅游職能管理機(jī)構(gòu)，在遵循旅游發(fā)展規(guī)律和特點前提下，以有關(guān)法律、方針、政策，為依據(jù)，對國家或地區(qū)的旅游行業(yè)進(jìn)行宏觀的、間接的、總體的管理、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的一系列活動。吳真松等（2014）認(rèn)為，旅游行政管理的過程包含政府部門、非政府組織、旅游企業(yè)及旅游者的互動合作，強(qiáng)調(diào)旅游行政管理是基于多元化相關(guān)利益主體的社會網(wǎng)絡(luò)組織。根據(jù)早前學(xué)者們的成果，本文首先明確了當(dāng)前我國旅游行政管理體系的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)要素：

（一）主體

當(dāng)前我國旅游行政管理主體較為單一，主要是是從中央到地方的各級旅游主管部門，相關(guān)職能部門如涉及旅游管理工作的林業(yè)、交通、建設(shè)、國土和發(fā)改委等及社會團(tuán)體發(fā)揮的作用并不明顯，因此在旅游行政管理體制變革中必須加強(qiáng)相關(guān)職能部門和社會團(tuán)體參與旅游行政管理的積極性，形成一股強(qiáng)大的旅游行政管理的合力。

（二）客體

一般包括旅行社、旅游景區(qū)、星級飯店等要素企業(yè)，導(dǎo)游、領(lǐng)隊等從業(yè)人員，還有旅游行業(yè)中的服務(wù)對象——旅游者。

（三）職能

旅游的行政管理職能應(yīng)該是引導(dǎo)、監(jiān)控和服務(wù)旅游市場。但實際情況卻是我國的政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略仍帶著濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，旅游市場主體的不斷壯大、市場競爭條件逐漸成熟，十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，因此在旅游業(yè)未來的發(fā)展過程中，應(yīng)將旅游發(fā)展戰(zhàn)略變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)、政府引導(dǎo)。當(dāng)前我國旅游行政管理內(nèi)容主要包括確定旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃策略、完善旅游市場規(guī)范、制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、提供公共服務(wù)、保障人力資源、健全法制建設(shè)以及推進(jìn)安全管理工作等。但實際情況卻是政府旅游行政管理主體職能越位、錯位或缺位，我國旅游行政管理狀況差強(qiáng)人意，這使得明確旅游行政管理主體職能迫在眉睫。

（四）手段

當(dāng)前我國旅游行政管理以行政手段為主，經(jīng)濟(jì)、教育、法律手段較少（實質(zhì)上后三者的作用可能更大）。在管理過程中主要使用監(jiān)督管理的行政管理基調(diào)，過于強(qiáng)調(diào)行政部門的權(quán)力和權(quán)威，對旅游企業(yè)和旅游者等的服務(wù)意識比較缺乏。

《旅游法》出臺后，一定程度上改變了我國旅游行政管理體制。首先，《旅游法》轉(zhuǎn)變了我國旅游行政管理的理念，將“以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為理念導(dǎo)向，以監(jiān)督管理作為調(diào)控導(dǎo)向”改為“堅持服務(wù)導(dǎo)向、公平導(dǎo)向和可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向，并把保障旅游者合法權(quán)益和提升民眾的生活品質(zhì)作為主線”；其次，我國旅游行政管理職能主體及范圍獲得了法律明確的規(guī)定，旅游行政管理體系的主體應(yīng)由縣級以上地方人民政府明確，有效緩解職能主體缺位、錯位的狀況；最后，《旅游法》較為模糊規(guī)定了旅游行政管理的主要職能范圍。

雖然當(dāng)前我國的旅游行政管理職能并沒有十分明確具體的規(guī)定，但是《旅游法》已從大綱上限定了我國旅游行政管理職能，并轉(zhuǎn)變了我國旅游行政管理的目標(biāo)，由“偏重經(jīng)濟(jì)職能目標(biāo)”轉(zhuǎn)為“政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會服務(wù)職能綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，追求社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一”。這也為我國旅游行政管理職能變革指明了方向。

三、國外政府旅游行政管理職能對比

我國旅游事業(yè)起步較晚，旅游行政管理體系在建立之初也較為粗糙，對旅游行政管理職能的規(guī)定不夠完善且?guī)в幸欢ǖ挠媱澖?jīng)濟(jì)色彩。在當(dāng)前對我國旅游行政管理職能變革中應(yīng)充分認(rèn)識到存在的缺陷，積極向先進(jìn)國家學(xué)習(xí)，借鑒世界旅游發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，幫助我國旅游行政管理職能進(jìn)行變革。在本文中，筆者主要選取英國、法國、西班牙、美國、日本這五個旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家作為參考借鑒的例子（表1）。

由表2可以看出，以上五個國家的旅游行政管理機(jī)制雖然有較大差異，但由于因為旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)較為成熟，因此它們主要托完善的服務(wù)設(shè)施，在發(fā)育成熟的市場經(jīng)濟(jì)和完備的商法體系環(huán)境下，對以民營旅游企業(yè)為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行管理。在這個過程中政府對旅游行業(yè)一般較少采取行政干預(yù)。但為了保持旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，這些國家積極發(fā)揮了協(xié)調(diào)決策、宏觀指導(dǎo)、國際聯(lián)絡(luò)、保護(hù)旅游資源和促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等旅游行政管理職能。

四、我國旅游行政管理職能變革方向

綜合《旅游法》和世界旅游發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，根據(jù)我國的國情和政策，筆者認(rèn)為，我國旅游行政管理職能的變革方向是向社會化、宏觀化、服務(wù)化發(fā)展。

（一）社會化

我國擁有為數(shù)不少的行業(yè)協(xié)會和組織，它們的會員多包括旅游企業(yè)、知名企業(yè)家、高等院校學(xué)者等，其專業(yè)性不容置疑。因此我們應(yīng)向英法等國學(xué)習(xí)，讓這些行業(yè)協(xié)會和組織發(fā)揮它們在宣傳促銷、行業(yè)培訓(xùn)等方面的功能。《國務(wù)院關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展得分意見》（2009）和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（2014）等文件明確要求政府適當(dāng)放權(quán)，因此各級旅游行政管理部門可以將旅游人才培訓(xùn)、景區(qū)A級評定、星級酒店評定等職能逐漸轉(zhuǎn)移給旅游行業(yè)協(xié)會或中介組織。但是社會化不等同于完全放開。一方面旅游行政管理部門要適當(dāng)放權(quán)，加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會和組織在行業(yè)監(jiān)管、人員培訓(xùn)、宣傳推廣等多方面的合作；另一方面，旅游行政管理部門也要對行業(yè)協(xié)會和組織進(jìn)行監(jiān)督管理，保證整個行業(yè)的健康有序發(fā)展。

（二）宏觀化

旅游行政管理部門對旅游的管理應(yīng)以宏觀層面為主，因此旅游行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)對旅游市場的調(diào)研，根據(jù)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和一定時期內(nèi)旅游經(jīng)濟(jì)的變化情況制定并實施旅游發(fā)展政策，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)警，減少產(chǎn)能過剩現(xiàn)象出現(xiàn)的概率和頻率，規(guī)劃和引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；加強(qiáng)與其他部門的聯(lián)系和合作，讓國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議的功能落實到實處，進(jìn)一步增強(qiáng)對旅游宏觀經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力；指導(dǎo)和組織實施旅游規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)開發(fā)與保護(hù)并重，并努力把旅游規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃；根據(jù)依法治旅、依法興旅的原則，制定相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范旅游經(jīng)營者和旅游者的行為，切實保障他們的權(quán)利。

（三）服務(wù)化

旅游行政管理體制應(yīng)注重加強(qiáng)公共服務(wù)職能，弱化部門權(quán)威，消除計劃經(jīng)濟(jì)的影響。在服務(wù)化改革的背景下，旅游行政管理部門不僅要服務(wù)于整體旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也應(yīng)服務(wù)于地區(qū)的旅游企業(yè)、旅游者及當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｊ紫龋e極推動“五位一體”旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步推動區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的旅游公共服務(wù)均等化，更好滿足旅游者需求；其次加強(qiáng)對整體形象進(jìn)行宣傳推廣，進(jìn)行廣泛的區(qū)域交流與合作，擴(kuò)大地區(qū)的知名度和旅游吸引力，為地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)；再次建立公開透明的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)則，推動旅游市場的全面開放并采取多種措施積極培育壯大市場主體，扶持特色旅游企業(yè)，打造跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，支持具有自主知識產(chǎn)權(quán)、民族品牌的旅游企業(yè)做大做強(qiáng)；最后，加強(qiáng)景區(qū)的管理和建設(shè)，做好景區(qū)門票的管理工作，并對景區(qū)游客進(jìn)行最大承載量控制，實現(xiàn)“更多的國民參與，更高的品質(zhì)分享”的目標(biāo)。

（作者單位：湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院）