PPP模式如何與養老服務產業對接

文｜梁艦

中國是世界上唯一一個老年人口過億的國家，每100個人中就有14位60歲以上老年人，中國老齡化人口規模超過歐洲老年人口的總和。人口老齡化所帶來的慢性疾病、老年生活質量等問題已經成為我國社會發展的重要挑戰。老年人口所占比例不斷升高，青壯年勞動力的數量下降，意味著“劉易斯拐點”的到來，“人口紅利”的消失。

根據民政部數據顯示，目前我國城鄉空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%；農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%；城鄉家庭養老條件明顯缺失。人口老齡化還會帶來一個問題：年齡漸長，健康指數下降，患病風險增加，而且容易患上治療成本高的大病，這不但會造成單個家庭醫療開支的增加，也將導致全社會醫療負擔的加重。民營養老院環境好，但是價位太高，一般的家庭住不起；公辦養老院床位緊張，根本住不進去，這反映出養老服務和產品供給不足、市場發育不健全、城鄉區域發展不平衡等問題。

我國人口老齡化的嚴峻形勢帶來了養老面臨的最大問題，即養老服務體系建設滯后，滿足不了老年人的養老服務需求，不僅入住養老機構難，而且居家養老的基本服務也供給不足。要想實現老有所養，需突破兩大瓶頸：一是資金，要能夠保障老年人的基本生活需要，并隨著經濟的發展讓老年人的養老金水平不斷有所提高；二是養老服務，特別是高齡老人、空巢老人、失能老人的養老服務需求日益強烈，卻難以滿足。可見，有錢并不能完全解決養老難問題，因為養老服務供給的嚴重短缺，有錢也購買不到養老服務。更何況在供需嚴重失衡的情況下，不僅服務質量難以保障，服務價格也將快速上漲，遠遠超過多數老年人的承受能力。

中國養老服務產業與PPP對接的可行性

根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）規定：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

2015年4月28日，財政部金融司金融五處處長闞曉西指出，判斷一個項目是否是PPP最根本的標準是，是否實現了以最小的成本提供最優質的公共服務，簡單概括為“物有所值”。2015年6月10日，財政部PPP中心副主任焦小平表示，PPP本質上就是一種政府采購，通過PPP模式提供公共服務比政府單一供給具有不可比擬的優越性，因為PPP是市場經濟的產物，具有充分的競爭和更高的效率。PPP符合物有所值財政承受力的論證要求，符合社會公共利益最大化的根本利益訴求。

可以說，PPP模式具有長期投入，緩慢收益；資金需求量大；政府缺乏財政能力和專業管理能力，需要和社會資本方協作；需要政府多部門間協作等特點。

國家在鼓勵PPP模式對接養老服務業方面相繼出臺了許多相關指導意見。例如，放寬市場準入，積極鼓勵社會資本投資健康與養老服務工程；新增健康與養老服務項目優先考慮社會資本；在公立資源豐富的地區，鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等途徑，采取PPP等方式，參與醫療、養老、體育健身設施建設和公立機構改革。對符合條件的醫養結合機構，按規定落實好相關支持政策；拓寬市場化融資渠道，探索PPP的投融資模式；支持采取股份制、股份合作制、PPP等模式建設或發展養老機構。探索采取建立產業基金、PPP等模式，支持發展面向大眾的社會化養老服務產業，帶動社會資本加大投入。

從養老服務產業與PPP模式各自的特點來看，PPP模式完全可以和養老服務產業進行對接，從而解決養老服務產業面臨的資金缺口問題。首先，PPP模式和養老產業在適用的領域上完全匹配。養老產業屬于公共服務領域，PPP適用于基礎設施建設和公共服務領域。其次，PPP模式與養老產業具有相同的投入產出特征，PPP模式投資量大、時間長、回報較少；養老產業前期投資巨大，回收利潤緩慢，其近似公益性的特點決定了不可能產生暴利。從上述角度來看，PPP和養老服務產業的對接具有相同的基礎。

此外，養老服務產業具有長期性、穩定性和高安全系數特點，這決定了投資也具有長期性、穩定性與高安全性，這與PPP模式的特點不謀而合。養老機構的投資、建設和運營是一件長期的事。老齡化是社會現象，隨著老齡化人數不斷增加，針對老年人提供的服務將會與時俱進、有增無減，這也為產業發展提供了穩定的服務群體和服務內容。

老年人的人身安全是影響養老產業投資的重要因素，因此，養老服務尤為關注安全問題。近年來，我國各級政府加大了對養老產業的投入力度，制定了一系列促進以養老為重點的社會福利政策措施，現已初步形成了與社會主義市場經濟體制和社會發展相適應的養老運行機制，促進了養老產業的發展。通過以上可以看出，養老產業正在不斷豐富和完善，投資回報也將不斷得到鞏固和充實。PPP模式下的投資回報與老年人

的安全問題一樣，經不起市場的風險。不能把養老服務產業當成純粹市場化的機制去運作，政府要在此方面有安全保障的意識，在財政補貼的強大后盾下，市場的波動才影響不到養老服務產業。通過專業化的隊伍、系統的管理、標準的運營模式，運用PPP模式扶持養老服務產業具有高安全性。

PPP模式適宜建立以養老為主的綜合產業園

養老服務業除了傳統意義的老年生活照料、康復護理、專項用品開發以外，還包括老年食品、用品、保健、保險、旅游、文化、教育等諸多產業，是集生產、經營、服務于一體的綜合性產業。PPP模式適宜建立以養老為主的綜合產業園。綜合產業園包含公益性項目、準經營性項目和經營性項目，采用PPP的模式，使準經營性項目和經營性項目反哺公益性項目。這樣一來，既能夠在有些項目上盈利，從而減輕財政壓力；又能夠維護養老服務業基本的公益性。可以說，PPP投融資模式與養老服務產業對接，符合國家政策的導向，具有內在規律的合理性與現實要求的迫切性。

當今的養老服務產業多半是投資人自掏腰包，政府財政補貼有限。部分重要項目會采用政府采購的方式，例如一張床位一天補貼一定的費用，但這筆費用相較于老齡化社會所產生的龐大需求來說，無異于杯水車薪。要想真正把老年人的生活照顧好，政府補貼遠遠不夠，可行的思路便是將社會資本投入到其中，這就帶來了如何滿足社會資本方投資回報的問題。在公益項目的運作中，通過對經營狀況良好的項目收取費用，為公益活動帶來源源不斷的資金，這在公益事業中屢見不鮮——它屬于公益的眾籌與善款籌集，與PPP模式的思路殊途同歸。

用PPP的模式與養老服務產業進行對接，在充分利用財政支持的基礎上，把綜合產業園打包成一個PPP項目面向社會資本方，以經營性項目盈利倒補公益性項目支出，不足部分由政府財政補齊的方式，為當前階段行之有效的辦法。這大大降低了財政支出和財政負擔，彌補政府補貼的不足，從而有效解決養老服務項目投入和回報的問題，這也是PPP模式應用于養老服務產業最根本的出發點。

養老服務業要么是志愿者的自發行為，要么是養老院單槍匹馬成為“孤膽英雄”，或者是民營企業承包社區養老項目，然而這些都無法形成規模化和產業化。

自發的養老服務流動隊伍一般是由公益愛好者、愛心人士等志愿者組成，利用閑暇時間活躍在不同的社區和機構，為老年人提供迫切需要的生活服務。他們專注且專業，是養老產業一支不容忽視的民間力量。志愿者提供的服務呈分散狀分布，流動性強，沒有形成養老服務專業人才穩定的培訓機制和管理機制。面對資金難題的時候，項目規模和范圍很小，所需的投資額少，無法滿足PPP模式下社會資本方高投資、高回報的要求，不能吸引社會資本的支持。

因此，現有的養老服務運營機構不能納入PPP模式的投資范圍。由此可見，利用PPP模式吸引社會資本，養老服務亟需規模化、產業化，在此基礎上建立綜合產業園，形成公益性、準經營性、經營性與特許經營等一體化、系統化的養老服務模式。

以PPP推動養老服務產業發展的方式與路徑

1. 養老服務綜合產業園

如上所述，由政府負責總體規劃、建設和運營管理，把相對分散、獨立的養老機構集合在一起，建立大型養老院；凝聚社會上分散的養老服務志愿者，形成養老服務志愿者聯盟，由政府出面把資源和專業人員統一起來，使每一個地區都有公益性的幫扶老年人的隊伍，扶持養老事業，形成養老服務綜合產業園，即“養老微型城”。

2. 養老連鎖店

在市級或省級范圍內進行統籌，建立養老連鎖店和老年人信息管理數據庫。建立統一的管理機制，在深入社區的分公司內部完成精準養老和智慧養老；專門建立養老基金，形成基金池，扶持養老產業，還可以把基金做成PPP基金，專門投資養老產業。

綜合產業園把諸多分散的養老機構凝聚在一起，形成統一的養老管理模式，這是組織的統一性。養老連鎖店把分散的資金需求籌措到一起，由政府主導形成PPP基金，統一對養老院進行支持，這是資金的統一性。兩種方式都可以形成政府購買的PPP模式。

3.以PPP模式推動精準養老、社區養老與智慧養老

如今，受到國內外推崇的養老服務方式包括社區養老、精準養老、智慧養老等。

精準養老需要全面摸清老年人的需求底細，針對不同年齡段、不同健康狀況的老年人，制定不同的服務監護計劃。這些老年人的信息統一歸到數據庫，通過數據庫的信息對不同需求的老年人進行歸類，施以不同程度的監護。精準養老要深入到每一個老年人家庭中，體現了落地的準確性。

在養老服務綜合產業園中，技術層面上可以安裝攝像頭等監控系統，為老人配備呼叫設備，記錄老年人的運動、睡眠情況；運用物聯網、云計算、大數據等技術實現智慧養老。智慧養老需要投資、運營，并有專業團隊維護，運用PPP模式來運營，可以進行系統化、專業化管理。

精準養老的理念同樣可以移植到社區養老，社區養老可以采用PPP的模式運營。把若干社區集合到一起建設為社區群，專門為老人提供信息的監控、交流、服務，一次投資，長久受益。通過對社區進行合理化改造，建設智慧醫療，方便老人到最近的地點進行醫護搶救。社區還可以建設老齡食堂，通過信息化手段實現對老年人精準的定制化服務。

精準養老還體現為對老年人的精細化分類與服務。殘疾養老、鰥寡孤獨養老以及臨終養老，不同類別的養老服務具有不同的特點與監護方案。最早實施這些探索的是我國的公益組織，政府把殘疾人的養老服務交給公益組織，公益組織通過競標的方式從事養老項目；政府購買公益組織的養老服務，這是中國養老最基礎的模式。在PPP模式下，公益組織宜改頭換面，以社會資本方的角色出現，把散居在民間的各種公益團隊和組織聚攏到一起，形成一個專業性的有盈利、有投資回報的公司，參與政府的養老項目，用PPP模式實現精準養老、社區養老和智慧養老。

PPP模式對接養老服務產業 機遇和挑戰并存

以PPP模式推動養老產業發展，機遇和挑戰并存，會受到多重、較高的限制，投資規模大、運營為主、運營時間長、回報率低、老年人安全風險高（法律糾紛）等特點成為不容忽視的因素。養老服務產業要進一步發展，土地劃撥問題首當其沖；為了建立綜合產業園，需要對現有的養老機構進行拆遷補償，以及對綜合產業園進行土地劃撥。養老服務產業屬于公益事業，土地取得只能采用劃撥方式，會帶來劃撥數量小、建設規模小、投資量小的連鎖反應。

我國的PPP是一個不斷發展和完善的不老事業，其社會價值被深刻的體現，其功能也在從單一的解決政府融資難、拉動我國經濟走出經濟困境，走向大改革、大公益、大民生。將PPP與養老服務產業進行對接，有助于推進養老服務產業的發展，對于改變政府職能、激活社會參與社會治理巨大能量是有益的探索。