PPP模式：推進智慧城市建設

文｜本刊記者 林致遠

PPP模式在當前的智慧城市建設過程中，還存在一些問題和困難，但終究是發展中的問題，PPP模式將大力推進智慧城市建設，成為未來城市發展主流模式。

近年來，PPP模式得到快速發展。智慧城市已經成為國家發展戰略的當下，PPP模式是否可以從基礎設施領域拓展到政府服務，進而邁向智慧城市建設？答案是肯定的，而且目前已經有成功建設成果可供借鑒。業內人士向《中國建設信息化》記者表示，雖然說由于各方面的因素影響，PPP模式在當前的智慧城市建設過程中，還存在一些問題和困難，但終究是發展中的問題，PPP模式將大力推進智慧城市建設，成為未來城市發展主流模式。

PPP模式特點鮮明

與傳統政府投資項目運行模式相比，PPP模式可謂特點鮮明。據介紹，當前各地PPP項目普遍具有以下代表性情況：

一是地方PPP投資金額較大，單體項目過億元的較為常見。2014年9月以來，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等十個省級行政單位和南昌、昆明兩個省會城市已完成了首批項目篩選，開始進行項目推介，合計推介項目計劃總投資額達1.2萬億元。

二是國家發改委PPP推薦項目庫統計數據顯示，推薦試點項目的重點領域仍以傳統的交通和污水處理行業為主。如2014年江蘇、湖南、福建、黑龍江、河南和安徽等六省計劃PPP總投資金額達4343億元，項目總數143個。其中總投資金額最高的為交通領域，計劃總投資額3128億元，金額占比達到72%，而基礎設施類項目總數為77個，項目數占比為54%。

三是PPP項目周期長、投資金額大。因為項目單體體量大，建設周期相應較長，建設資金要求量大。

四是PPP應用領域不斷擴大。2008年全球金融危機后，世界各國的公共投資資金明顯減少，為調動各方力量擺脫經濟不景氣，各國加大了對PPP的支持力度，紛紛成立國家層面的PPP單位，使PPP發展的組織保障躍上新臺階。在我國，財政部自2014年陸續出臺系列激勵文件，國家發改委建立了PPP推薦項目庫，大力推進PPP應用。PPP應用領域從基礎設施建設向公共服務領域擴展，如在美國，已經延伸到幾乎所有的公共部門。

五是PPP運行模式不斷創新，公共資金使用效率不斷提升。

PPP模式具有合作模式操作復雜，不斷發展創新等特殊性，對PPP模式運作提出了新的要求。

在發展中完善

由于PPP模式存在的獨特性，在智慧城市建設項目運作過程中，還存在一些問題。

地方政府普遍存在浮躁心態，項目采購事件進度安排不合理。地方政府在不正確的政績觀的刺激下，加之對PPP模式欠了解，對項目采購時間進度安排一般都偏緊，忽視項目運作客觀規律，“抓大放小”對細節研究不夠，項目前期采購需求不明確、邊界條件不確定，采用的采購方式不熟悉，不可知因素增加，無論從實施方案的編制還是到采購程序的安排都缺乏反復討論和研究，如片面追求“快速、高效”，極易造成項目條件不周即開始運作，為將來項目的執行和移交埋下隱患。

業內人士指出，由于PPP項目與傳統的政府工程項目不同，往往存在建設內容復雜、合作周期較長、風險變數較大等特點，客觀上需要花費較長的時間來做好項目的準備工作，尤其是在采購需求、邊界條件及采購方式方面，需要反復研究，有的環節恐需經過多輪磋商方可確定最佳方案，因此，整個項目推進過程需要一段較長的時間來完成。以往單純政府投資時，“有條件上，沒條件創造條件上”、“大干快干”等“限時速成”的項目推進思維不適合PPP模式運行，地方政府應盡量避免將PPP項目做成“政績工程”、“獻禮工程”，而應真正將項目全生命周期的運營和風險結合考慮，夯實前期基礎工作，以達到“磨刀不誤砍柴工”的效果。

從國家政策制定層面上，建議考慮地方政府實施PPP項目的情況，對PPP項目的準備期和采購工作期限進行約束，以確保PPP項目實施效果。

采購方式亟待創新。由于地方政府習慣于市政基礎設施項目公開招標模式，在PPP采購方式上在慣性思維作用下，仍傾向于公開招標。在智慧城市建設過程中，一個項目往往涉及面大，如海綿城市項目，可能同時涉及到水務方面的有河道整治、污水治理、生態保護、景觀設計等工程，同時還有信息化系統工程，整體項目復雜程度超過一般性項目，因此，競爭性磋商采購方式在這種條件下，更適合公開招標。業務人士表示，磋商性采購方式實際上相當于把競爭性談判前半段和公開招標后半段結合起來，即在項目邊界不清晰的情況下，可以首先通過磋商來明確政府的采購需求。待磋商完成，形成一個相對原來而言清晰明確的采購文件，再讓所有投資人在此基礎上綜合報價和接受評審。

PPP模式考核指標有待完善。PPP項目講究“按效付費”，即根據政府方對項目公司的運營維護績效考核結果來酌情付費。社會資本對于“酌情付費”的接受前提則是政府方設定的績效考核指標不僅應當科學合理，而且應當可以實現（付諸實操）。同時，智慧城市項目績效指標體系復雜程度也影響了對項目績效的確定。需要政府進一步明確績效考核指標體系，在技術導則里加以確定。同時，也可以考慮引進第三方進行考核，如數字城管里采用的指揮與監督分離模式，保證監督的客觀公正、高效廉潔。

PPP模式項目的稅務處理需進一步明確。20115年6月12日，財政部和國家稅務總局印發了《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》（下稱78號文），該文規定，污水垃圾處理、再生水和污泥處理勞務，自2015年7月1日起征收增值稅。污水、垃圾及污泥處理勞務在繳稅后返還70%，即需要繳納30%的增值稅；再生水產品繳稅后返還50%，即需要繳納50%的增值稅。此舉引發環保企業熱議，紛紛“吐槽”這項政策非但不優惠，反而會削減其本就微薄的利潤。智慧城市建設領域引進PPP模式也要充分研究稅務處理問題，要慎重制定有利于社會發展的合理的稅務政策，以促進行業穩步發展。

評審專家良莠不齊，亟待提高水平。目前的案例項目評審專家還是采取專家庫隨機抽取的方式進行，這種方式有一定的合理性和科學性，但其弊端也較為明顯，表現為評審專家專業水平良莠不齊，智慧城市建設項目有的不僅僅涉及信息化項目，還有一定的基礎設施建設工程，需要對評審專家進行綜合挑選；另外，部分專家對PPP了解不多，有的甚至還停留在傳統BT模式，如何滿足PPP項目的評審要求，有待深入研究。

業內人士建議，應以省為單位，盡快建立PPP專家庫，專家庫內的專家組成應在全國范圍內接受財務、技術、工程管理、法律、信息化、資深PPP咨詢從業人員等專業人士中嚴格篩選。

政府財政預算保障有待加強。當前一些項目PPP協議中約定了政府應將合同項下的付款義務納入財政預算并由人大出具相關決議，但有些項目直至項目公司融資完成時，政府方依然未能提供該等文件。因此，由于財政預算保證未能及時提供，增加了融資過程中項目公司與融資機構的溝通成本。

業內相關人士建議，國家有關部委應進一步強化財政預算保障要求，如將該等要求“硬性化”，作為項目簽約的必要前提，如項目簽約時仍未提供，社會資本方將有權向政府方索取一定的賠償，或者，項目公司有權在該等支付保障提供前不予開工建設。

監管能力建設亟待加強。在項目建設和運營過程中，需要項目實施機構和其他相關行業管理部門聯合監管，包括事前、事中和事后的監管。事實是，目前大多數地方政府對于PPP項目的監管能力欠缺。一方面，地方政府及政府各部門一般傾向于認為，項目監管是項目實施機構“一人之責”。另一方面，項目實施機構大多由于自身“PPP監管”經驗缺乏也“倍感壓力”。項目監管有落入“虛空”之嫌。

因此，業內人士建議，地方人民政府或PPP主管部門牽頭，盡快加強在PPP人才隊伍、機構設置、PPP項目基本監管制度、監管實施要求與問責等方面的能力建設（必要時需聘請第三方機構提供支持）；PPP項目所在行業主管部門在地方政府制定的PPP項目基本監管制度框架下，搭建行業PPP項目監管架構，落實監管人員、明確監管考核方式（監管負責人的監管結果納入政績考核）和建立監管失職問責制（或可考慮終生追責制）。

PPP模式推進智慧城市建設

中興通訊在國內多個城市承擔了智慧城市項目，據了解，銀川智慧城市項目是中興通訊建設智慧城市2.0的一個典型案例。

據中興通訊智慧城市解決方案總經理劉豐介紹，銀川智慧城市建設具有多模塊統籌建設和PPP商業運營模式兩個非常鮮明的特點。銀川項目從頂層設計入手，結合本地優勢，全面規劃了10大系統13個模塊（分三期建設），從而實現了城市級別而不僅是單個部門的數據共享。在商業運營模式方面，銀川項目采用了政府購買服務、社會資本投入、專業公司運營，一舉解決了建設資金、后期運營等智慧城市建設的多項難題。

業內人士認為，PPP模式在智慧城市建設領域大有可為，未來城市建設將以PPP模式為主流方式。

鏈接

PPP 模式即Public—Private—Partnership 的字母縮寫，是指政府與私人組織之間， 為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合 作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使 合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP 模式概念最早由英國政府于1982 年提出，

PPP 模式在我國起步較晚但是發展迅速，據了解，最早在我國實行PPP 模式是 上世紀末。資料顯示，截至目前，累計超過1000 個項目采用PPP 模式運作，涉及范 圍包括交通、通信、能源、水資源等領域，總投資超過9000 億元。近年來，尤其是 2013 年以后，我國開始了PPP 模式的制度化建設，PPP 模式頂層設計逐步展開，一系 列規范性文件陸續推進出臺，相對完整的PPP 政策框架已經逐步形成。隨著智慧城市 建設被列入國家戰略，PPP 模式有望為智慧城市建設添磚加瓦。