推進政府投資項目管理風險防控信息化進程

陳雪珍 邱自若

推進政府投資項目管理風險防控信息化進程

陳雪珍 邱自若

投資項目管理是腐敗現象易發多發的重要領域，傳統的投資項目管理模式，存在著頭緒多、透明度低、自由裁量權大等弊端，存在權力“尋租”的機會和條件。浙江省積極推進投資體制改革和政府投資項目管理體制改革，不斷實踐、加強、改進政府投資項目監督管理工作，促進項目法人制、招標投標制、工程監理制、合同管理制、代建制、重大項目稽察制的措施落實，省政府印發了《浙江省深化行政審批制度改革實施方案和浙江省政府投資項目省級聯合審批實施辦法（試行）的通知》《浙江省行政審批電子監察系統應用管理辦法（試行）》，省紀委、省監察廳、省糾風辦印發了《關于進一步深化“陽光工程”建設的意見》等。同時政府積極推進政務全公開、服務全覆蓋，全力打造陽光政務平臺，建立了集行政審批、便民服務、政務公開等功能于一體，省市縣三級聯動的浙江省政務服務網。當前政府投資項目管理風險防控需要利用網絡信息技術將現代科學的管理理念和反腐倡廉工作實際融合，減少或避免廉政風險的發生。

關鍵階段、環節和監控點分析

政府投資項目全過程的關鍵階段包括項目決策階段、項目實施階段和項目竣工階段3個階段。項目決策階段管理的重點是對項目投資建設的可行性和必要性進行分析論證，并做出決策；項目實施階段管理的重點是強化日常監管與專項檢查；項目竣工階段管理的重點是對項目進行竣工驗收，并對項目全過程進行總結性評價。政府投資項目在不同階段的關鍵環節有不同的風險點：

——項目決策階段，主要有投資項目申報和并聯審批、核準、備案兩個環節。投資項目申報環節：主要有申報單位的風險點和申報附件材料提供單位的風險點。申報單位的風險點在于，項目申報的相關資料不真實或不準確；采用虛假手段誤導決策部門決策。項目轉報單位的風險點在于，逐級向上轉報時，對項目的真實性、可行性以及相關資料的真實性、準確性把關不嚴；出于地方利益考慮,明知項目和資料存在問題仍然向上轉報等。申報附件材料提供單位的風險點在于，在項目和資金申報過程中，按規定需要提供相關附件材料(如相關的資金證明、規劃、土地、環保等部門意見)，若相關部門受申報單位的影響提供虛假意見，就會給項目實施帶來困難，嚴重的會使項目無法正常實施。

并聯審批、核準、備案環節：決策部門的風險點。從政府投資的管理體制來看，地方投資決策審批權一般都集中在地方政府。決策的風險可以說是政府投資中最大的風險。一是投資政策失誤形成的風險，如投資方向不恰當，有限的資金沒有用在最需要的地方；投資規模和投資比例不合適，政府投資沒有發揮最大效益；投資管理制度不完善，形成管理漏洞等。二是具體項目投資決策失誤，如決策過程不科學不民主，未嚴格按項目審批程序及規定進行審批，需要專家評審論證的不組織專家評審論證；對項目申報材料審查不嚴，使不符合條件的項目獲得審批或者得到投資等。三是借審批、核準、備案之機，領導干部違反規定插手干預工程建設項目決策，謀取非法利益等。

——項目實施階段，主要有招標投標、資金管理使用、工程建設實施三大環節。招標投標環節：主要是招投標的風險點。對依法必須招標的項目，以會議紀要或集體討論決定等形式替代招標事項核準文件或規避招標；需公開招投標的項目，采用其他形式進行招標；利用職權或職務上的影響，非法干涉工程建設項目投標人資格的確定或評標、中標結果。

資金管理使用環節：主要是資金管理使用的風險點。資金管理使用不嚴格,未設專戶專賬,沒有專款專用,甚至用新增投資還舊賬；未對建設項目進行決算審查或未對建設資金進行審計的情況下，違規辦理工程決算，掩蓋資金管理中存在的問題；滯留、擠占、截留、挪用項目資金等。

工程建設實施環節：主要是建設單位的風險點，施工、設計的風險點。建設單位的風險點主要包括不及時開展項目動工前期工作以及竣工驗收等相關工作，未經投資審批部門同意擅自改變建設地點、建設內容、建設規模、建設標準、技術方案，不按核準的招投標方案開展招投標等。施工、設計的風險點主要包括，施工過程中易出現的風險，如施工單位采用非法手段承攬工程,層層轉包,實際施工單位不具備相應資質及能力；設計過程中易出現的風險，如不按審批的建設方案進行設計,完全按業主單方面要求改變建設內容、建設規模、建設標準等。

工程質量監督管理環節：主要是工程監理的風險點。一是監理不到位、監理資料失真,一些監理單位甚至幫助施工方掩蓋質量問題,收取施工單位好處,與施工方串通造假；二是項目業主的行政機關,直接或間接安排與自己有隸屬關系的設計、監理和施工單位承攬項目,導致工程監理形同虛設等。

——項目竣工階段，主要是竣工驗收和結算的風險點。一是不按規定程序及時組織工程建設項目的竣工驗收；不按照國家關于工程質量法律、法規和工程建設強制性標準、設計文件及合同要求進行驗收；將未辦理竣工驗收手續的工程投入使用。二是施工監理人員與施工單位串通,以次充好。財務部門及人員設法拖延結算時間,以權謀私等。

風險防控的信息化手段

政府投資項目管理風險防控，需要依托現有投資項目管理信息系統和相關業務應用系統，構建政府投資項目風險防控信息化平臺，以部門、崗位、人員為對象，以各環節各監控點的人員行為為切入點，監控、預警、分析、識別、處置、考核等環節緊緊相扣，管理鏈條閉合，風險信息共享，實現投資項目管理風險防控工作的常態化、流程化、智能化。

政府投資項目管理風險防控信息化平臺由紀檢監察部門牽頭，利用先進的數據交換和數據分析技術，匯集各級發改部門投資項目管理人員在項目管理過程中審批、審查、稽察等行為記錄，結合浙江省政府投資項目進展信息及風險設置，實時動態監測分析和預警提醒，挖掘、預測投資項目管理的潛在風險，并對投資項目管理風險崗位的項目管理人員實施考核評估。

系統功能涵蓋數據采集、信息查詢、電子監察、風險監控、預警分析、風險識別、監督管理、考核評估、信息發布等功能模塊。

數據采集：通過數據交換平臺從投資項目管理信息系統和其它相關業務應用系統中實時采集各風險點監控監督信息，為預警處置提供全方位的第一手數據信息，并作為考核評估的依據之一。

信息查詢：提供關鍵字查詢、按日期查詢、自定義查詢等方式查詢各類信息，并主動推送熱門查詢關鍵字，實現快速查詢。

電子監察：展現投資項目前期審批、核準、備案的辦件進度、辦理時限、預警提醒等數據，并實現與省政府電子監察系統對接。

風險識別：采用定性分析法，識別相關崗位的風險，按照流程逐級進行，識別后的風險點審核通過后在平臺上進行公示。

風險監控：通過數據交換平臺以及風險點信息實時采集數據，依據發展改革部門相關制度及工作流程，對異常工作程序、資金異常管理等風險點開展有效監控。

預警分析：根據風險監控的結果，通過系統智能判定，發出紅、黃、藍三色預警。系統按照預警事項和預警等級進行智能和手動的預警與處置信息，相關內設機構或崗位收到預警信息后按照要求及時通過系統反饋相關情況說明或整改措施到相關主管部門。

考核評估：建立考核指標體系，并固化考核評價程序，讓考核評價結果與發展改革部門日常動態工作無縫對接，形成廉政風險關聯考核機制。系統對考核結果進行分部門分崗位的綜合分析，為改進和完善廉政風險防控工作提供科學的決策依據。同時，在風險識別的基礎上，按照客觀統一的標準和科學有效的方法，對所查找出來的風險發生概率、風險范圍、風險嚴重程度、變化幅度、分布情況、持續時間和頻度進行自動評價，從而確定主要風險源、關鍵風險因素、風險區域、風險排序和可接受的風險基準。綜合運用定性與定量評估方法，對所查找出來的風險進行評估，并以此為基礎建立風險指數。

信息發布：系統將崗位風險點、崗位風險等級、風險防范措施等數據信息在平臺中進行公示，并為紀檢監察部門工作人員提供誡勉談話、責令糾錯等信息管理服務。

作者單位：浙江省經濟信息中心