城市法治建設的國際經驗及啟示

牛少鳳 于新東

城市法治建設的國際經驗及啟示

牛少鳳 于新東

城市從誕生之日起就與法治緊密聯系在一起。當然，筆者所指的法治是廣義上的，既包括嚴格意義上的立法，也包括寬泛意義上的諸如口頭協議、君子協定等較為松散的規定或者約定。如果這樣的界定成立，我們就可以在理論層面上想象一下，人類從最初聚集而形成的最早城市，是不是從一開始就伴隨著規定、協議、契約之類的形成呢？答案是肯定的。要是沒有這些個約束擺在那兒，人類的聚集豈不是要亂成一鍋粥？別說城市根本不可能誕生、興起與繁榮了，就連和平相處、相安無事都很難做到。我們的老祖宗早就概括了這樣的名言：“不以規矩無以成方圓”！這里的“規矩”就是廣義上的法治。從歷史的眼光來看，城市法治建設是一個漸進的過程，從相對簡單、效力有限的約定，逐步進化到范圍擴大、效力增強的規定，再進一步進化到全覆蓋、硬約束的法律，城市法治建設不斷走向完善。

新型城市化必須從一開始就加強法治建設，納入到法治軌道的新型城市化發展道路才是康莊大道。研究借鑒國外城市化進程中法治建設的經驗教訓，對我們更加穩健、更加高效、更加持續地推進新型城市化建設發展具有十分重要的理論與實踐意義。概括來說，國外城市法治建設主要有以下基本經驗與普遍規律值得借鑒遵循。

城市法治建設從來不是一蹴而就的

城市化興起之初就有了廣義上的法治活動的產生。但是，法治建設不是一天就完成的，從來沒有畢其功于一役的城市立法。城市的法治建設是伴隨城市化的進程不斷發展豐富的，從數量上說，逐步增多；從程度上說，逐步深化；從效果上說，逐步完善。無論是古希臘的城邦時期，還是第一次工業革命爆發地英國的現代城市雛形的出現，與城市有關的立法，諸如相關法律法規制度等，都有一個不斷演進的過程。比如說，美國城市化初期，城市主要集中在東部沿海地區。隨著資本主義擴大再生產的不斷擴張，城市要另辟天地才能不斷滿足日益擴大的生產集聚。很自然地，西部大開發走上歷史舞臺。但是西部城市化進展絕不是單純依靠自身所能完成的，而是需要大量東部地區雄厚實力為支援的，這就需要大力發展交通基礎設施。19世紀60年代，美國國會先后通過《太平洋鐵路法案》《現金補償法》，支持鐵路建設。隨著城市化進程的發展，交通發展出現新需求，相應立法亦隨之出臺。比如，為推進郊區化，美國聯邦政府在1916年通過《資助道路建設法案》，改善州際道路，完善公路系統；1956年通過《高速公路法》，在12年內撥款250億美元修建了4.1萬英里州際高速公路。這些不斷因時制宜出臺的城市化交通建設法律有力推動了美國城市化進程。

“崇德明禮民安定，尚法守制國昌隆”。法治精神對國家如此，對城市化的順利發展同樣如此。人們對法治精神的理解與認同從來不是憑空產生的，既不能靠自發，更不能靠命令，只有加大法制的宣傳教育和法律的有效實施，弘揚法治精神，增強法律意識，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，法律才能深入人心，走入人民群眾。唯有如此，每個人對法治的精神才會深刻理解，全社會對法治的信仰才會真正建立。馬克思對此曾經說過這樣一句形象而生動的話，“在民主的國家里，法律就是國王；在專制的國家里，國王就是法律。”法治精神的逐步養成，能使新型城市化走上以法律為最高準繩的科學發展軌道。在推進新型城市化進程中不斷形成科學立法、民主立法、依法治理的良好氛圍，城市建設管理才會不斷順利進行并呈現新的面貌。

城市法治建設從來不是漫無目的的

國內外城市化法治建設的歷史都反復昭示這樣一條規律：問題是一切立法的發動機、出發點和切入點。英國工業革命初期形成的城市，由于各方面基礎的缺乏、條件的簡陋等，城市的衛生問題對居民健康構成了極大危險。針對這些問題，英國政府自19世紀中期起相繼出臺了一系列有針對性的法案，如1848年的《公共衛生法》、1855年的《消除污害法》、1866年的《環境衛生法》等，成為這一時期的重要立法。

法治建設突出問題導向、問題意識，可謂抓住了關鍵著力點。往大了說，這也正是馬克思主義政黨一貫堅持實事求是、求真務實、對人民負責態度的一個生動而具體的體現。城市法治建設之所以強調問題導向，就是為了防止建設發展道路上一切形式的“假大空”，假把式、大忽悠、放空炮是城市法治建設中的大忌，特別要加以注意，只有堅持整體推進與突出戰略重點相促進，聯系實際、創新舉措，才能把城市轉型發展的各項決策部署化作行動、落到實處。

城市法治建設從來不是朝令夕改的

法律的嚴肅性主要來源于立法的科學性，因而著力推動科學立法和民主立法的長足發展是城市化法治建設的題中要義。據有關研究資料表明，日本為推進城市化，在1956年頒布《新城鎮村建設促進法》、1962年出臺《關于市合并特例的法律》基礎上，在1965年又頒布了《關于市鎮村合并特例的法律》。戰后日本政府制定的各項城鎮發展建設立法都要求，無論內閣如何更替，都必須承認和遵守法律的規定，使得有關法規不受政府換屆的影響，確保了城市化有關法律的嚴肅性、連續性。

加強立法，有法可依，是全面推進城市法治建設的客觀基礎。既要強調提高立法的科學化水平，也要重視提高立法的民主化水平。科學化水平是建立在實踐基礎上的，立法必須隨著實踐發展而發展，自覺適應形勢任務的新變化，切實增強法律法規的科學性、針對性和有效性。民主化水平不僅指立法過程中要擴大透明度和公眾參與度，充分聽取各方面意見，而且要求所立之法以維護人民利益和實現人民利益為出發點與落腳點。唯有以人為本、立足于民心民意的法律才能為人民所信服、所尊崇，才是最富有感召力和生命力的法律，城市法治建設才能持續推進、長盛不衰。與此同時，必須不斷加強有關改善民生和發展社會事業、保護生態環境、預防化解社會矛盾糾紛以及規范制約權力等領域的城市立法，不斷提高城市立法的科學化水平。

城市法治建設從來不是光說不練的

城市法治建設極為重要的一環就是嚴格執法。據有關學者研究介紹，德國《建設法典》有關規定具有一定的代表性。《建設法典》規定，從決定制定規劃，到具體制定、介紹和修改規劃方案，以及最后立法通過，每個階段都要通過公示、召開代表會議，接受各方質詢，并按照當地慣例公布結果。《建設法典》對開發中的補償賠償做出了具體詳細的規定，規定了補償的原則、補償的受益者和承擔者、權利損失的補償、其他財產損失的補償以及補償的形式等，細致具體的規定確保了執行的到位。

對我國城市法治建設而言，其中殊為重要的一條就是各級黨政機關和領導干部要帶頭依法辦事，著力把依法執政、依法行政提高到一個新水平。正所謂，“法之不行，自上犯之”。全面推進城市法治建設，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。在我國，行政機關承擔著經濟社會各個領域大量而繁重的治理任務，實施80%以上的法律法規，其行政能力和執法水平與人民群眾的切身利益密切相關。只有全面推進依法行政，建設法治政府和服務型政府，才能切實維護公共利益、人民利益和經濟社會秩序。各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，必須在憲法和法律范圍內想問題、作決策、辦事情，必須嚴格遵循法律規則和法定程序，必須自覺接受監督和承擔法律責任，才能真正做到以法治推進城市轉型大發展。

作者：牛少鳳，浙江財經大學副教授；于新東，中共浙江省委政策研究室研究員