關于城鎮化進程中湖北省農村“空心村”治理研究

李定國

（湖北師范大學，湖北 黃石 435002）

關于城鎮化進程中湖北省農村“空心村”治理研究

李定國

（湖北師范大學，湖北 黃石 435002）

農村空心化問題嚴重制約“三農”發展。湖北農村空心化治理既有新型城鎮化的戰略機遇，也遭遇到農村產業空心化、人員空心化、土地節約利用不足及宅基地閑置等問題的現實挑戰。通過選取湖北省五市（黃岡、黃石、宜昌、襄陽、恩施）作為抽樣調查，發現湖北省“空心村”問題并分析其原因，依托湖北省城鎮化戰略布局，因地制宜，在農業產業化、吸引新型農民返鄉就業創業及農村土地流轉規范化和社會保障公平化方面突出其治理的力度。

“空心村”；新型城鎮化治理；湖北省

一、湖北省“空心村”治理的背景和意義

“空心村”是指在改革開放后農村勞動力大量外出務工的過程中，由于農村主力勞動者的外流造成的農村人力、物力、財力等各種資源不足、生產發展滯后、土地閑置浪費的村莊。“空心村是在我國特有的城市化過程中發生的，它是一個復雜的社會經濟過程在村莊的物質形態中的表現。因此，空心村是在城市化滯后于非農化的條件下由迅速發展的村莊建設與落后的規劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發展而內部衰敗的空間形態的分異現象。”［1］（p8）在城鄉二元制度體系、農村戶籍制度和經濟發展戰略等宏觀背景下，由于農村勞動力大量流向沿海等經濟發達地區，造成了村莊人力資源不足，農村留守人員只剩下婦女、兒童、老人（386199部隊），對于農業生產發展、農村政治發展、農村社會治理都無能為力，并導致土地資源閑置浪費，村莊環境破敗。同時，由于農村土地資源管理制度的不完善和村莊布局規劃的不足加重了“空心村”的惡化。其危害程度將會嚴重影響新農村發展，拉大與城市發展的差距，阻礙城鄉統籌發展及新型城鎮化進程，并導致湖北省“空心村”滋生的社會問題的治理難度。

湖北省農村空心化治理的背景。第一，新農村建設的背景。中央自2006年以來，連續出臺對農村的“一號”文件，關注農村、農業、農民即“三農”問題，湖北根據文件精神，通過新農村建設來加強“空心村”治理。第二，國家新型城鎮化戰略發展背景。2014年國家新型城鎮化戰略“兩橫三縱”的戰略格局中，湖北是國家中部重要區域，抓住湖北中部崛起，建成支點、走在前列這一機遇，為湖北空心村治理提供了有利支持。第三，打造長江經濟帶及長江中游城市群的區域發展規劃的背景。湖北省依托長江中游城市群發展規劃，豐富湖北省一元多層次戰略的內涵，因地制宜，為“空心村”治理提供了政策機遇。同時，城市區域的協作為空心村治理提供協作支持。第四，湖北省依托現代農業產業化的政策動力，為農業高效、土地節約利用、農民返鄉樂業提供支撐，為空心村治理提供了政策動力支持。

湖北省“空心村”治理的意義：第一，其治理有利于湖北“美麗鄉村”的建設。第二，其治理有利于促進湖北省城市化的發展進程。第三，加強土地流轉，突出現代農業產業化經營的治理，有利于解決“三農”問題并促進農民返鄉安居樂業。

二、湖北省農村村落概況及空心村現狀

湖北省介于108°21′～116°07′E、29° 25′～33°20′N之間，土地面積18.59×104km2.總人口6 016.1萬人。全省土地肥沃，物產豐富，素以“魚米之鄉”和“千湖之省”而聞名。湖北省地貌類型復雜多樣。其中山地面積最大，占46.86%，丘陵面積占21.5%，崗地占14.44%，平原占17.65%，形成了以山地為主，山、丘、崗、平兼備的地貌結構，土地格局為“七山一水兩分田”。

湖北省農村村落概況：湖北山地丘陵多，自然村數量大、規模小、布局散亂；較多自然村農民為建新房而廢棄原宅基地，同時又在村周圍蓋新房，由于沒有規劃，自然村呈“攤大餅”式擴張，造成原宅基地的閑置和浪費；部分自然村沒有通水泥路，也沒有通自來水，特別是較多村公共服務設施欠缺如沒有球場、休閑廣場、醫務室等，加上“臟亂差”的生活環境，使得新生代農民紛紛逃離農村，留守的是婦女、老人和兒童即“386199部隊”。總之，湖北部分村落土地利用率較低，村莊建設散亂，農業生產方式較為落后，青壯勞動力外出務工普遍，村內公共設施欠缺，農村“空心化”較為嚴重。據《2013湖北農村統計年鑒》的資料表明：2013年湖北農村戶籍人口4089.38萬人，而實際從事農業生產的人口數僅為2259.61萬人，平均每戶年內新增住房面積5.05平方米，而平均每人年末使用住房面積卻達到，40.99平方米。數據說明湖北農村常住人口是農業戶籍人口的一半，也反映了農村住房空置率接近50%。

五市基本情況：黃岡市下轄七縣兩市一區，115個鄉鎮街道辦，4314個行政村，地域面積1.75萬平方公里，總人口750萬人。其中常年外出人員約152.86萬人，據統計，全市規劃建設中心村748個，已建306個，占40.9%；戶籍農戶174.5萬戶，實際農戶136.9萬戶，占78.5%。房屋共667.2萬間，長期空置389.75萬間，占58.4%；在外地自有房屋89.8萬間，占兩處以上住宅農戶共35.1萬戶，人均宅基地0.063畝。農地總面積617.58萬畝，流轉面積133.68畝，占21.6%，人均耕地面積0.92畝，農民人均儲蓄達1.5萬元。黃石市下轄一市一縣一區，28個鄉鎮政府，774個村民委員會，耕地面積120.41千公頃，鄉村人口總數160.02萬人，鄉村從業人員86.16萬人，不同時期外出務工人員47.96萬人。宜昌市下轄五縣三市一區，87個鄉鎮政府，1355個村民委員會，耕地面積459.66千公頃，鄉村人口總數272.5萬人，鄉村從業人員163.27萬人，不同時期外出務工人員67.35萬人。襄陽市下轄三縣三市四區，78個鄉鎮政府，2389個村民委員會，耕地面積459.66千公頃，鄉村人口總數374.93萬人，鄉村從業人員231.82萬人，不同時期外出務工人員99.16萬人。恩施自治州下轄六縣兩市，83個鄉鎮政府，2532個村民委員會，耕地面積315.91千公頃，鄉村人口總數344.34萬人，鄉村從業人員191.34萬人，不同時期外出務工人員81.29萬人。

三、湖北省“空心村”存在的問題

在我們的調查中，發現湖北省農村“空心村”現象存在以下問題：

（一）農村產業空心化。

農業第一產業是國民經濟的根本，自改革開放重視經濟發展以來，一度農村鄉鎮企業發展迅猛，但隨著城鎮化發展戰略推進，鄉鎮企業力量薄弱，生存壓力大而發展低迷。各類型的鄉鎮企業如面粉廠、棉花加工廠及樓板、磚瓦場等不能發揮其農業產業的引領作用，其規模和效益較低反映農業產業化發展方向的失誤。湖北各地市農村生產方式較大部分存在傳統落后的小農耕作方式，農業生產機械化程度低，其農業生產的規模和效益低。自2006年中央對農村的“一號”文件以來，“三農”問題備受關注。特別是2012年以來中央系列惠農政策的出臺和落實，“三農”問題有所改善，但惠農的資金分散，不能形成合力，農業生產比較經濟效益弱化。如全省2012年的總播種面積為4180.05千公頃，較2011年增加了1.41%，但在土地利用方面，仍有557.64千公頃的耕地未被很好利用。這說明湖北農業產業化集聚程度較低，有效的土地利用率不足。因此，農業產業化發展滯后是農村空心化的根本問題。

（二）農村基礎設施空心化。

抽樣調查的湖北五市發現：一定區域范圍的鄉村公路未刷黑，自來水未通，農田、水利改造資金投入欠缺；涉及公共產品和公共服務水平低。大部分落后農村行政村沒有文化、衛生和體育場地。如黃石市、黃岡市多個行政村的普查數據表明：農田水利設施建設投入不足且歷史欠賬較多，防汛抗旱能力弱，農業灌溉較多靠抽取地下水；28.84%的行政村村內道路仍為石板路或土路；僅6.28%的自然村通自來水；98.52%的自然村沒有實現垃圾集中處理；大多數村沒有圖書室、文化站、體育健身場所等文化體育類基礎設施。平原地區農村的基礎設施雖然優于丘陵山地的農村，但也存在地勢低洼，廢坑塘多，大雨后極易產生內澇的隱患。這些農村基礎設施的貧困、生活環境差導致農村人口空心化。

（三）人口空心化。

湖北省農村青壯年勞動力大量外出務工較為普遍。根據《2013湖北統計年鑒》農民打工的數據顯示：2013年湖北省輸出農民工數量為1076.28萬人，占農村戶籍總人口數的55.26%，黃石市外出農民工47.96萬人，占農業戶籍人口數的29.97%；黃岡市外出農民工152.86萬人，占農業戶籍人口數的26.33%；襄陽市外出農民工99.16萬人，占農業戶籍人口數的26.44%；宜昌市外出農民工67.35萬人，占農業戶籍人口數的24.71%，；恩施自治州外出農民工81.29萬人，占農業戶籍人口數的23.6%。外出務工人員是全部從業人員中平均年齡接近中年期（21-49歲）、受教育水平較高（初中）的群體（表1）。這些數據反映了湖北青壯年勞動力打工的人口數量以接近農村戶籍人口總量的60%。而這一新型農民主體的流失嚴重影響了農業產業化發展和新農村建設。

表1　單位：萬人

（四）農村宅基地空心化。

湖北各地市農村廣泛存在宅基地閑置的現象（除城市化的“園中村”“城郊村”外）。大多數農民工賺錢回家蓋新房，廢棄原宅基地而在村周圍呈線狀或環狀無序擴張。既占用了優質耕地，又浪費了宅基地。同時，原宅基地空閑導致人口空心化。據調查數據統計：黃岡市1年以上無人居住的房宅2761宗，占總宗數的7.22%；擁有2處或兩處以上宅基地的農戶達6622戶，占農戶總數的22.32%。

（五）村莊的整體社會經濟發展水平與村莊空心化程度呈正相關。

即外出務工人員數量越多，村莊空心化程度越高；人均收入水平越高，村莊空心化程度越高。在所調查的五個城市中外出務工人員比例依次是29.97%、26.33%、26.44%、24.71%，、23.6%。勞務經濟總收入以黃岡市最高為2731633元，襄陽市次之為1812368元，村莊一戶多宅現象普遍。據統計，黃岡市規劃建設中心村748個，已建306個，占40.9%；戶籍農戶174.5萬戶，實際農戶136.9萬戶，占78.5%。房屋共667.2萬間，長期空置389.75萬間，占58.4%；在外地自有房屋89.8萬間，占兩處以上住宅農戶共35.1萬戶，人均宅基地0.063畝。農地總面積 617.58萬畝，流轉面積 133.68畝，占21.6%，人均耕地面積0.92畝，農民人均儲蓄達1.5萬元。黃石市現有房屋56萬棟，其中長期閑置的有18.8萬棟，占33.57%。全市有18.8萬戶農戶占有兩處以上住宅，占全市農戶的49.97%。空心村現象相當嚴重。初步估計：通過農村廢棄，閑置宅基地整治，將有30%—40%的增地潛力。

四、湖北省農村空心化問題的原因

調研組認為，在對湖北省五個城市的不同調查研究中發現，造成農村空心化問題的原因既有共性也有特殊性。共性原因主要是農村經濟、涉農制度、政府管理服務、農民主體的影響。特殊性原因主要是農村各地的地理環境、人口數量和質量及政策傾斜的不同所造成。

（一）農村空心化經濟原因。

1.農村農業產業化緩慢發展及產業集聚程度低是“空心村”現象產生的根本原因。

湖北一定區域范圍的農村還是傳統的小農生產方式，以手工勞動為主，生產效率低，同時，家庭聯產承包責任制承包的土地規模小，難以形成規模效益。而表現現代農業產業的農、林、牧、副、漁及農副產品加工的產業鏈發展不足，嚴重制約了農業產業的發展，致使傳統生產方式下的剩余勞動力“逃離”農村而造成農村空心化。

2.城鄉居民收入差距拉大是“空心村”現象產生的直接原因。一是工業與農業產品價格“剪刀差”的不公平使農民勞動的成果沒有得到適當的認同和尊重；二是農業手工勞動及守著幾畝薄田過日子只能維持生存而談不上發展；三是農民進城打工一年的收入抵上在家務農好幾年的收入；四是先期農民工致富的榜樣并通過呼朋帶友的方式引導大量農民進城打工。另外，城鎮化發展加快也拉動農民不斷向城市集聚。由此，參照城市人的生活方式和生活質量，農民內心的沖動在城鄉收入差距的引誘下而不計后果地涌入城市，使“空心村”愈是空心。

3.富裕的新型農民建新房的剛性需求是“空心村”現象產生的動力原因。新型農民賺錢蓋新房，把原來的土坯房、磚瓦房改建為樓房，是對較高生活質量的追求，但受限于人文法律素養或執著于傳統的關系而占用耕地擴張建房，造成村莊整體無序化，并形成原宅基地的空心化。

（二）農村空心化的制度原因。

湖北治理農村空心化的制度有很多，各級涉農部門都有相應的制度，但有些制度不完善。同時，統一的“空心村”治理制度欠缺。這些制度化的缺失影響到“空心村”的治理。第一，“美麗鄉村”規劃制度的缺失使得“空心村”的散亂無序整治難度加大。第二，土地流轉制度的不完善導致農業產業化經營發展緩慢。第三，對農村道路、農田和水利建設的財政投入制度不足嚴重影響基礎設施空心化的解決。第四，農村集體“三資”監管制度的失靈嚴重影響村民參與自治的積極性。第五，新型農民就近就業和返鄉創業的激勵制度不力制約人員空心化的解決。第六，惠農資金補貼的資金整合制度缺失制約了農業生產的發展。第七，對農公共服務的管理制度及社會保障制度的不足影響農民安心務農。

（三）農村空心化的農民思想根源。

第一，農民關于土地的法律意識淡薄。多數農民認為宅基地是祖先傳承下來的，自己有權利處置，有的甚至在自留地蓋房子，還有農民與村干部拉關系批優質田地建房。第二，小農意識濃厚。有的農民砍伐林木損公肥私，破壞集體財產，有的亂丟垃圾，污染環境，造成新村綜合治理的難度。有的農民還不愿意流轉土地。第三，封建迷信思想嚴重。有些農民講“風水”，為了后人，大多丟棄老屋，加上攀比心理的影響，紛紛占地擴建，不同程度助推宅基地空心化。

（四）農村空心化的政府管理原因。

“空心村”綜合整治包括許多涉農部門，有農業部門、林業部門、水利部門、財政部門等。而政府管理運行機制的不良是影響其治理的主要原因。主要表現為權責分工不明確，部門間相互協作不夠。如湖北惠農資金補貼總量大，有糧食補貼、種子補貼、生豬補貼等，涉及農、林、牧、水利、財政等部門，而有的農民拿補貼款打麻將甚至消費了。相當于惠農資金沒有用在“刀刃”上。惠農資金如何整合利用，由誰牽頭，涉農部門如何分工及相互配合，政府部門較好的管理服務流程。另外，對農村土地流轉的管理，政府如果沒有搭建統一的土地流轉服務平臺，就會造成土地流轉不暢，影響農業產業化經營。再者，一些涉農主體的經營資質及證件辦理若沒有一站式服務大廳便民，就會影響政府管理服務的水平和能力。

五、湖北省“空心村”治理的建議

按照生產發展“生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設特色鮮明、布局合理、設施配套、環境優美的生態型社會主義新農村，需要多方面的主體參與建設，要改善湖北省農村“空心村”這一嚴重現象，就是要合理開發利用土地，留住農村人口，建設社會主義新農村。

（一）“空心村”治理的根本：加快農業產業化發展。

1.不斷培育和發展多種農業產業化經營模式。公司+基地+農戶模式：如黃石市勁牌酒業有限公司是黃石市龍頭公司，勁酒所需要的黃姜在大冶、陽新設置生產基地并與種植農戶簽訂合同。形成產業鏈，做到產銷一體，有利于增加農民收入。種養植大戶：如種糧大戶，一般流轉的土地百畝以上，有的甚至千畝以上。通過機械化耕作和生態種植，不僅效率高，而且效益好。家庭農場：如種養結合循環經濟的家庭農場，通過流轉一定規模的山地種樹種花等，同時養雞、魚、豬、鴨等，利用沼氣池將動物糞便用于種植，循環利用，生態環保。還有專業合作社模式等。湖北可在平原地帶如襄陽加快發展公司+基地+農戶模式和種養植大戶；在丘陵地帶如黃岡大力發展家庭農場和專業合作社。多種因地制宜的農業產業化經營模式，一方面促進農村土地流轉，既可以節約利用土地，又可以避免土地拋荒；另一方面，吸附農民就近就業，既符合中國特色的城鎮化發展，又緩解了農民工融入城市的壓力，更有利于社會穩定。

2.依托土地流轉的規范化促進現代農業產業化發展。湖北應在各地市建立農村土地流轉交易中心。通過這一平臺集中交易，體現公開、公平和公正，一方面政府知道流轉土地的經營主體的產業化經營用途，有利于政府對農村產業化發展方向的把握；另一方面，避免土地流轉時間短損害經營主體利益，也避免人情關系或口頭合同導致農民利益受損。

3.建立農業科技成果評估體系。農業科技成果轉化過程中，科研機構和企業雙方都需要確定農業科技成果的價值大小，這就是農業科技成果評估的問題。由于農業科技成果交易雙方對市場前景，合作條件未來產生效果等理解不一樣往往造成價格與價值相偏離。因此，建立一套規范的農業科技成果評估體系，有利于保證雙方的合理利益促進成果順利轉化。

（二）“空心村”治理的保障：制度控制。

湖北根據自身實際情況，在治理農村空心化問題上，建立和完善地方性法規和政府規章，對于違反農業產業化、新農村建設及農村城市化的行為堅決制止和打擊。

第一，依據土地管理法實行宅基地統一管理制度。實行宅基地統一管理制度即新宅基地由村集體統一規劃、統一安排，舊宅基地由村集體統一收回、統一規劃、統一改造、統一安排供地。切實執行一戶一宅制度，嚴格按照土地部門的規定清退多占的宅基地，特別是閑置不用的、舊宅基地將其作為村集體的宅基地儲備。

第二，依據土地法健全統一的土地流轉制度。內容包括：農村土地流轉規模制度、土地流轉價格制度、土地流轉招投標制度、土地流轉交易制度、土地產權制度。

第三，依據村民自治法，建立統一的農村集體“三資”（資產、資源、資金）監管制度。內容包括：資產資源登記制度、臺帳制度；資金財務管理制度、財務審計制度、公示公開制度、村務監督制度等。

第四，依據社會保障法，建立統一的農民養老保險制度、醫療保險制度、失業救濟制度、社會優撫安置制度。在城鄉一體化進程中逐步縮小城鄉居民社會保障的差距。第五。依據農業法，建立統一的農業產業化制度。如家庭農場制度、專業合作社制度等。

（三）“空心村”治理的關鍵：政府管理服務的人本化。

第一，加大基層鄉鎮干部與農民的交往，提高農民保護土地、節約用地和集約用地的思想認識。“鄉鎮政府應通過一些制度安排充分調動農民或其他社會主體參與積極性，以盡可能降低政府供給成本。在“空心村”治理工作中，充分發揮村民自治優勢，使各村實施方案更符合村情民意，更具有可操作性，廣大群眾更能容易理解和接受。”［2］（p125）加大宅基地宣傳力度，不斷更新農民觀念。建造和諧的生活環境鄉村要組織力量，通過多種媒體多種渠道加大對《土地法》等法律法規和政策的宣傳力度。提高農村干部群眾的法律觀念和節約土地資源的思想意識，正確引導農民在原有宅基地上建設多層新住宅，做到農村宅基地的布局科學合理，克服急功近利的思想和做法。長遠的資源利用看，必須及早摒棄目前在“空心村”整治中騰地工程性整治的做法，因為空心村整治的成效關系到各地經濟發展和城鎮化建設，必須從長計議。

第二，各地市政府編制鄉村規劃并以鄉村綜合整治為管理服務的重點。一方面，各地市依據省級城鎮化發展規劃，編制好適合自己特點的城市化規劃，并把“美麗鄉村”規劃納入各地市城市化規劃中。另一方面，將農村村莊綜合整治提升到保障經濟可持續發展的戰略高度列入新農村建設重要組成部分和實施內容。特別是要依據農村宅基地管理規章制度和政策法規，在解決多占超占強占宅基地問題上要加強與村民互動，以理服人、以情動人、讓村民真正體會到政府的認同和關懷。以“統一規劃、統一政策、統一拆遷、統一建設”為原則，以普遍性和特殊性管理服務相結合為方法，人性化管理農村建房、宅基地整治工作。

第三，各地市政府依據本地實際加大對農村基礎設施的改造并提高對農村公共產品的服務能力。一方面，在農民在享受各種惠農政策和惠農補貼基礎上，各地市政府要加大對農村基礎設施改造投入的力度，特別是加強道路、水庫、農田整治的投入。另一方面，結合美麗鄉村規劃，依托文化站、休閑廣場、體育場、衛生室、學習室、敬老院等公共服務載體，強化地方財政對這些公共產品投入的擴大，不僅體現城鄉居民在公共產品和公共服務的水平差距縮小，而且體現了農村村民生活水平和生活質量的提高。

（四）“空心村”治理的合力：社會協同參與。

“空心村”治理，無論是新農村建設本身還是把新農村建設納入城市化規劃都是一些系統復雜的工程，不能僅僅看成是政府責任，而是所有參與主體的共同責任。它需要社會合力。

第一，“空心村”治理的內在動力是新型農民主體。“在空心村治理研究中，充斥學術期刊和報紙網絡的都是專家、官員的話語，聽不到農村的主人——農民的聲音，也鮮看到反映農民自主治理空心村的文章。而農民對空心村的治理意愿、自主實踐等是空心村研究中最具生命力的吶喊，需要有人把它們呈現出來。在空心村治理中農民話語權的喪失也往往會導致對農民權益的侵犯。”［3］（p55）通過政策傾斜引導農民返鄉創業或融入現代農業產業化組織就近就業，可解決人口“空心化”問題。第二，“空心村”治理的外在拉力是各類型法人組織。一是投入農業產業化經營的公司可解決產業“空心化”問題；二是農村信貸擔保公司的參與可解決家庭農場、種糧大戶的對農資金投入問題；三是房屋開發公司的參與可解決農村宅基地“空心化”問題；四是文化公司的參與可解決農村文化“空心化”問題。第三，“空心村”治理的助力是公益性社會組織和互助組織。如農村“賢達理事會”對于村級事務的協商溝通和調處發揮重要作用，是農村綜合整治的重要助力。如“愛心家園”公益組織的關愛和幫扶是農村相鄰和諧及農村穩定的重要力量。

六、結語

本文以城鎮化進程中“空心村”治理研究相關文獻為基礎，通過選取湖北省五市農村、農戶的統計數據、問卷調查數據、訪談數據，從綜合整治的視域分析了湖北農村在農業產業化、基礎設施建設、農業人口、宅基地等的空心化問題，并剖析了其成因，提出了新時期治理農村空心化問題的建議。值得關注的是：調查中發現，即使是兩個相鄰的自然村，盡管其管理制度、產業類型相同或相近，但兩者的空心化程度也可能不同。同時，湖北各地市農村地理環境不同，共性化的治理對策不一定都有效。因此，因地制宜、綜合整治對于湖北農村空心化治理具有一定的啟示價值。

［1］薛力.城市化背景下的“空心村”現象及其對策探討——以江蘇省為例［J］.城市規劃，2001，（06）.

［2］李梅華.鄉鎮政府在“空心村”治理中的角色定位［J］.農村經濟，2009，（09）.

［3］姜紹靜，羅泮.空心村問題研究進展與成果綜述［J］.中國人口·資源與環境，2014，（06）.

責任編輯 周 剛

F127

A

1003-8477（2016）07-0067-06

李定國（1964—），男，湖北師范大學馬克思主義學院教授。

湖北省教育廳2014年度哲學社會科學研究重大項目“湖北城鎮化進程中‘空心村’問題研究”（14ZD028）的階段性成果。