城市化發展進入新常態的基本特征和主要問題

■郭占恒/文

城市化發展進入新常態的基本特征和主要問題

■郭占恒/文

隨著中國經濟發展進入新常態，中國城市化也進入了轉型發展的新階段，面臨壓縮型城市化累積問題的困擾、新路徑的探索和改革政策的抉擇。對此，本文進行一些宏觀性的研究。需要說明的有三點：一是本文研究的城市發展轉型是一個廣義概念，包括城市化發展轉型和城市發展轉型兩個層面，因為沒有城市化發展轉型，就不可能實現城市發展轉型。二是本文研究立足于全國的大視野，重點以浙江為例，因為沒有全國的城市發展轉型，就難以實現浙江的城市發展轉型。三是本文研究以問題為導向，并以關鍵問題、主要路徑和建議為重點，不側重總結經驗，不謀求面面俱到。

一、城市化發展進入新常態的兩個基本特征

改革開放以來，中國城市化快速發展，取得巨大成就。一是城市化與工業化聯動，經歷了一場史上規模最大、速度最快的城市化進程，用30多年時間走完了先行城市化國家上百年的歷程。二是城市化拉動了交通道路等基礎設施、房地產和相關產業的建設發展，對中國發展成為世界第二大經濟體、第一大制造業大國和人均GDP達到中等收入經濟體水平等，做出了重大貢獻。三是城市化改變了城鄉居民固定、封閉的生產生活方式，推動了人口跨地區大規模遷移，促進了社會結構的深刻變革。

當前，城市化發展的形勢和背景發生了深刻變化。這個深刻變化就是中國經濟發展進入了新常態。近年來，中央一再強調：認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期中國經濟發展的大邏輯，這是綜合分析世界經濟長周期和中國發展階段性特征及其相互作用作出的重大判斷。

中國經濟發展進入新常態具有多方面的特征，主要體現三點：一是速度換擋，由高速增長轉為中高速增長。二是結構調整，由中低端經濟轉向中高端經濟。三是動力轉換，由要素驅動轉為創新驅動。而適應這些新常態特征需要解決的主要任務，就是要按照創新、協調、綠色、開放、共享這“五大發展理念”的要求，著力做好工業去產能、房地產去庫存、金融去杠桿、企業降成本、發展補短板等“五大任務”。

經濟是基礎。隨著中國經濟發展進入新常態，中國城市化發展也進入了新常態。這里，有兩個基本特征：

（一）過去那種規模最大、速度最快的城市化進程已經放緩

提出規模最大、速度最快的城市化進程已經放緩，這是一個重要判斷，是新常態下城市轉型發展的重要背景和重要前提。2015年中國常住人口城市化率達到56.1%，已超過世界城市化的平均水平。浙江更高一些，達到65.8%。按照各國城市化發展規律，城市化進程在超過30%以后會明顯提速，直至達到70%以上。現在來看，中國城市化率很可能在超過50%以后就會出現增速放緩。這是因為，我們的城市化是追趕型的、壓縮型的、透支型的，需要放緩來解決集中爆發的問題，進而拉長城市化的過程，增強經濟發展的后續動力。

從實證分析看，中國城市化率2002年為39.1%，2010年為50%，2015年為56.1%，從2002年到2010年年均提高1.36個百分點，而從2010年到2015年年均僅提高1.22個百分點。浙江更明顯一些，1978年到2000年，城市化率年均增長為1.55個百分點，2000年到2010年降為1.29個百分點，2010年到2015年進一步降至0.84個百分點。（詳見下表）

（二）過去那種“經營城市”模式和依靠“土地紅利”“土地財政”的城市化已難以為繼

過去三十多年的城市建設，中國創造性地發明了“經營城市”的模式，即把城市作為一個經營載體、增值對象和盈利平臺，城市的土地、公交線路、出租車營運、公共場所，甚至地鐵、醫院、學校的規劃建設等，都以是否盈利為優先考慮。僅以“土地財政”為例，自1987年底實行土地有償使用制度開始至2013年底，在全國累計收取土地出讓金大約19.4萬億元。另據資料統計，1999-2015這17年，全國土地收入超過27萬億。據筆者測算，杭州2007-2015年累計土地出讓金收入6267億元，年均696億元，最高年份2013年達到1327億元。“土地紅利”和“土地財政”成為地方政府發展經濟和城市建設的主要財源，甚至是唯一財源。

表 1978-2015年浙江與全國城市化率比較

為了謀求更多的“土地紅利”，獲取更多的“土地財政”，許多城市掀起了一波波土地出讓高潮，造成土地城市化快于人口城市化的反差。2000-2013年的13年間，我國城市建成區面積年均增加2118平方公里，年均增長9.4%，比同期城市人口年均增速快4.5個百分點。與此同時，導致土地存在粗放利用、低效利用的問題。從利用效率看，我國每平方公里土地上承載的GDP，即國土經濟密度約為美國的1/5-1/4；韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經濟密度2.8倍于江蘇、4倍于浙江。一些城市不斷推地造房，導致出現房多人少的“空城”甚至“鬼城”。

必須清醒看到，以“經營城市”和“土地財政”為動力的城市化，是不可持續的。隨著城市可出讓土地的減少和市民對住房需求的減弱，必然導致土地出讓金收入減少和房地產價格走低。如全國土地出讓金收入2013年為4.1萬億元；2014年略有增加，為4.26萬億元；2015年為3.25萬億元，同比減少8840億元，下降21.4%。同時，全國房價除個別一線城市外，大多出現下降壓力，杭州的土地出讓金收入由2013年的1327億元下降到2015年的630.5億元，下降了50%以上。再加上公交線路、出租車營運、公共場所等出讓經營權，正逐漸退出市場。這是否說明，中國以“經營城市”及“土地紅利”“土地財政”為驅動力的城市化已出現拐點。

二、新常態下城市轉型發展需要破解的主要問題

中國追趕型或者說壓縮型的城市化，在取得巨大成就的同時，也積累了諸多問題。如，存在著重城市輕農村，重沿海城市輕內陸城市，重大城市輕中小城市，重城市規模擴張輕城市功能提升，重城市戶籍本地人口輕城市外來常住人口，重城市硬件建設輕城市科學管理，重城市地面設施建設輕城市地下設施建設，重城市大拆大建輕城市保護傳承，重城市水泥硬化輕城市生態綠化，重城市物質建設輕城市文化建設等“十重十輕”問題。這些問題，集中體現在以下四個方面。

（一）城鄉差距大，城市像巨大的虹吸，吸走了農村大量勞動力和資源，導致城鄉人口結構不合理，人口城市化與戶籍城市化出現嚴重反差

中國城鄉差距早已存在，但城市化進程并沒有使城鄉差距縮小，一定程度上有所擴大。一是城鄉居民收入差距。一直維持在3∶1的較高比例，比改革開放初期的2∶1有所擴大，如果把城市居民收入中一些非貨幣因素，如住房、教育、醫療、社會保障等各種社會福利考慮在內，城鄉居民的收入差距可能更大。二是城鄉教育差距。城鎮高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是鄉村的3倍以上，尤其在九年義務教育階段，農村學生輟學、流失現象嚴重。三是城鄉醫療差距。目前全國新型農村合作醫療大病保險覆蓋率雖說在95%以上，但醫療水平普遍偏低，報銷困難，因病返貧現象比較普遍。四是城鄉消費差距。農業生產資料價格高，生活資料質量低，假冒偽劣比較普遍，農村消費水平要落后城市10年左右。五是城鄉就業差距。城市勞動人口登記失業率2015年為4.05%，而農村勞動人口的失業率沒有人計算得出，拋開進城務工的1.6億勞動力，留在農村的數億勞動力大多處于半就業或失業狀態。可以說，目前全國7017萬人的貧困人口主要集中在農村。六是城鄉戶籍差別。中國居民實行兩種戶口、兩種身份。即使農民進城，身份也進不了城，不能享受與市民同等的待遇，造成常住人口城市化與戶籍人口城市化的嚴重反差。2014年全國城市化率達到54.77%，而按照戶籍人口算則不到37%，相差17.77個百分點。尤其是作為外來人口大省的浙江，2012年常住人口城市化率為63.2%，而戶籍人口城市化率只有31.7%，相差一倍。

造成城鄉差距的主要原因，計劃經濟時期是源于城鄉二元結構政策和工農產品價格“剪刀差”；改革開放以來則是源于城鄉二元結構政策的延續和土地、礦產、資金、勞動力等資源向城市的快速集聚。僅以土地資源為例，城市化快速發展的十余年，全國耕地面積減少約1億畝，土地出讓金屢創新高，2003年為5421.3億元，2011年為3.15萬億元，2014年高達4.26萬億元，許多地方的土地出讓金占地方政府財政收入的近50%，成為一種“土地財政”。

問題是這些來自農村的“土地財政”并沒有用之“三農”。有人測算，在土地收益分配中，政府大約得到60-70%，村級集體組織得到25-30%，農民得到的不到10%。而政府所得基本用于城市建設，導致農村的交通道路、文化教育、醫療衛生等基本公共設施大大滯后于城市，以至形成“馬太效應”，虹吸農村更多的勞動力、資源、資金等涌入城市，最后導致“城市像歐洲、農村像非洲”的兩極現象，進而又造成了“城市病”和農村衰落。有人統計，全國每天消失20個村莊，農村中基本無青壯年勞動力。城市化進程中不可避免會減少村莊，但一年消失7000多個村莊，前景還是令人不安的。可以說，城市化的財富來自農民土地，但農民卻被排斥在受益者之外。不合理的土地增值收入分配結構導致的直接后果是，加劇了城鄉收入差距和貧富差距，抑制了農業轉移人口市民化的能力。

浙江城鄉差距總體好于全國，但城鄉居民在就業、收入、文化、教育、醫療、社保，以及交通道路等基礎設施方面的差距還是明顯存在的。尤其在邊遠山區海島，也存在著“人走村空”的問題。如遂昌縣高坪鄉共有5800余人，外出打工的就有2000多人，基本把小山村的年輕勞動力抽空了。慶元縣隆宮鄉張地村，村里原有670多人，現在200人還不到。龍泉市竹垟畬族鄉安坑村，原本有130戶人家，如今只留下不到20戶。

（二）地區發展失衡，東部沿海地區成為人口遷移的吸收地，中西部地區成為人口遷移的輸出地，導致城市化空間布局嚴重失當

改革開放以來，由于東部沿海省市占據歷史基礎、區位條件、改革開放等優勢，加上一些特殊政策，率先開始了工業化、城市化、市場化、國際化進程，如1991-2010年固定資產投資的均值，東部地區是中部和西部地區之和的4倍，中部地區是西部地區的近1.3倍，從而吸引了中西部省市大量的人才、勞動力、資金、資源等向東部省市集聚。對此，鄧小平在1988年提出了“兩個大局”的思想：“沿海地區要對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局”。從實踐看，第一個大局發展得較好，第二個大局強差人意。

統計資料表明，在我國2.5億多流動人口中，基本都是由欠發達地區流向發達地區。從省際人口遷移看，遷出人口主要來自中西部欠發達的農村地區，人口遷入地則主要集中分布在東部沿海特別是長三角、珠三角和京津冀三大城市群。如根據2010年人口普查資料，遷出率超過5%的安徽、江西、河南、湖南、湖北、廣西、重慶、四川、貴州9省區都分布在中西部欠發達地區，這些省區的遷出人口基本上都在200萬人以上；而遷入率超過6%的北京、天津、上海、浙江、江蘇、福建、廣東7省市，都分布在東部沿海發達地區，這些省市的遷入人口規模也基本上都在250萬人以上；遷入人口的分布相對遷出人口更集中。有人對比2010年與2000年的普查結果，20條最火線路中有15條線路的遷入地指向了廣東或浙江。

從浙江看，據“六普”資料，2010年，浙江常住人口5446.5萬人，其中省外流入人口1182.4萬人，占全部常住人口的21.7%，即5個常住人口中就有1人以上來自省外。另據有關部門統計，到2012年底，外省籍流入人口已達2102.3萬人。與10年前的2000年相比，省外流入人口增加813.5萬人，相當于新流入了一個海南省（867.1萬人）的人口，增幅高達220.5%，年均增長12.4%。與此同時，10年間全省戶籍人口僅增加246.7萬人，僅占省外流入人口的20.9%，也就是說，在浙江新增人口中，近80%來自省外。

人口資源長期由欠發達地區向發達地區大規模遷移，其嚴重后果超出了我們的想象。對發達地區而言，雖說帶來了“人口紅利”和經濟增長，但造成問題累積性爆發：一是造成資源環境嚴重超載，使得人均水資源、土地空間資源、能源等供給嚴重不足。二是造成“城市病”問題凸顯：交通擁堵、環境污染、垃圾圍城、房價高企等。三是造成社會管理難度加大，甚至帶來諸多種族、民族、宗教信仰、文化習俗等社會問題。四是造成教育、醫療、文化等公共資源分布不均，難以滿足外來人口需要。五是造成傳統產業結構固化，延至了經濟轉型升級。六是造成城市化虛高，使常住人口城市化與戶籍人口城市化嚴重分離，一般在15個百分點以上。

對人口凈流出的欠發達地區而言，后果更加嚴重：一是造成“留守兒童、留守老人、留守婦女”現象，犧牲了三代人的幸福，帶來嚴重社會隱患。根據《中國留守兒童心靈狀況白皮書（2015）》，全國6100萬留守兒童中，近1000萬孩子一年到頭見不到父母，即使在春節也無法團聚。二是造成地區居民收入差距大，如2015年浙江城鎮居民人均可支配收入43714元，是貴州24580的1.8倍；農村居民人均可支配收入21125元，是貴州7387元的2.8倍。三是造成欠發達地區發展滯后，全國500多個貧困縣大多在中西部，在貧困人口中，其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個省份的貧困人口都超過500萬人。四是造成中西部欠發達地區農村人口老齡化和“空村化”，形成了一個以婦女、兒童和老人為主體的留守群體，被戲稱為“386199部隊”，村里“人走村空”現象十分突出。五是嚴重影響了國家西部大開發和東北振興戰略的實施。據悉，近年來東三省每年凈流出人口200萬人，面臨振興無人的狀況。

中國擁有960萬平方公里的廣袤空間，原有的人口分布是歷史形成的，有很大的合理性。如果工業化、城市化造成人口過度、大規模由中西部地區向東部沿海地區遷移，將會嚴重影響國土安全，國家安全，民族安全。現在應是反思過去城市化得失，加快城市化轉型，實施鄧小平提出的第二個大局的時候了。

（三）城市體系結構不合理，高端資源過多向大城市集中，導致大城市越來越發達，而中小城市發展滯后，進而導致城市房地產價格“冰火兩重天”

城市體系是在一定區域范圍內，以中心城市為核心，各種不同性質、規模和類型的城市相互聯系、相互作用的城市群體組織，是一定地域范圍內，相互關聯、起各種職能作用的不同等級城鎮的空間布局總況。從全國看，合理的城市體系應該是大中小城市和小城鎮相互聯系、相互作用、功能互補、宜業宜居的結構，大有大的氣魄，小有小的精彩，供城鄉居民自愿選擇。

現在來看，我國距這種合理的城市體系結構尚有很大差距。由于城鄉、地區差距過大和政策導向等原因，我國的城市體系結構越來越背離我們的初衷：一是大城市發展過多。據第六次人口普查數據，目前中國市區常住人口超過50萬以上的大城市已由1990年的59個增加到2010年的242個，20年凈增加了183個，占城市總數的比重由12.6%提升到36.83%。二是超大型城市發展過多。在大城市中，市區常住人口超過1000萬人的超巨型城市從無到有，增加了6個，分別是上海、北京、重慶、天津、廣州和深圳；500-1000萬人的超大城市由1990年的2個增加到2010年的10個；200-500萬人的特大城市由7個增加到37個；100-200萬人的大城市由22個增加到83個；50-100萬人的大城市由28個增加到106個。三是建國際大都市過多。早在2005年，全國661個大中小城市中，就有183個城市提出建“現代化國際大都市”，平均每個省市要建5-6個。四是小城市和小城鎮對城市化的貢獻率下降，分別由1990年的10.72%和50.2%下降到2010年的3.63%和36.44%。而小城市和小城鎮恰恰是城市化進程中資源環境承載能力相對較大、城市化成本最低、進城門檻最低的地區。

各地競相發展大城市和國際大都市，必然要在規劃、投資、招商引資、產業布局、開發區布局、人才集聚、水電路氣等基礎設施建設、科教文衛等公共服務保障等方面大規模集中。這樣，在加快大城市和國際大都市建設的同時，必然遏制了中小城市和小城鎮的發展步伐，擴大了彼此之間的差距，把城市人為地分為三六九等，并與行政級別掛鉤，并誘發了一波又一波的撤縣設市熱潮。

由于政策導向等多方面原因，造成中國城市體系結構不合理，這為房地產商捕捉到了商機。很快，中國的房地產業創造了拿地、開發、營銷、定價等劃分一二三四五線城市的標準，而我們的房地產政策通常還是一策到底，或者筑壩攔洪，或者開閘放水，十年九調，屢不得法。如2015年末中央提出“去庫存”政策，結果是一二線城市的房地產迅速回暖。據國家統計局公布的“70個大中城市住宅銷售價格變動情況”，2016年1月份房價同比漲幅前三位是深圳、上海和北京，同比分別上漲52.7%、21.4%和11.3%，甚至出現連夜排隊搶購、“日光盤”、臨時漲價等反常現象。這是因為，一二線城市存在著巨大的人口涌入壓力和需求。反觀三四五線城市的大量庫存則難以消化，甚至淪為“空城”“鬼城”，皆因這些城市不具備吸納人口、宜業宜居的條件。

（四）大城市病凸顯，人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、資源短缺，房價高企、垃圾圍城、“城中村”亂象叢生等漸成常態，嚴重背離城市讓生活更美好的初衷

社會高端資源過多過快向大城市集聚，必然造成人口大規模向大城市集中，使大城市人口迅速膨脹起來，嚴重打亂城市的規劃預期和基礎設施建設的步伐，進而造成諸多“城市病”集中爆發。

一是交通擁堵越來越嚴重。據高德發布的《2015年度中國主要城市交通分析報告》，在高德地圖交通大數據監測的45個主要城市中，只有南通市是唯一擁堵小幅緩解的城市，其余大部分城市和地區擁堵都在進一步惡化，其中杭州名列第四，北京居第一。以至有網友調侃北京的堵車經歷：“千里江陵一日還，我還堵在北三環。”數據顯示，2015年杭州市每天有7小時處于擁堵或嚴重擁堵狀態，全年處于擁堵和嚴重擁堵狀態的累計時間超過1600個小時，也就是說一年持續堵車時間長達70個晝夜。

二是環境惡化越來越嚴重。近年來，城市霧霾天氣頻頻出現。2013年1月底全國霧霾面積達到143萬平方公里，74個重點監測城市有70個為嚴重空氣污染，霧霾籠罩在六分之一國土上空。2015年末至2016年初，中國自北而南，包括沈陽等東北地區、京津冀地區、長三角地區、珠三角地區等連續出現大范圍、長時間的嚴重霧霾，甚至天安門廣場武警戰士執勤都戴上了黑口罩。還有“城市看海”，2015年全國有154個城市因暴雨發生內澇。知名水文學家、南京信息工程大學水文氣象學院教授林炳章指出，全國200多座大中城市中，有2/3以上面臨“一下雨就澇、沒有雨就旱”的尷尬局面。甚至李克強總理也說，“一場暴雨，就會引發市民們戲稱的‘看海’現象，這還是在一些大城市。”

三是資源短缺越來越嚴重。據住建部的數據顯示，全國657個城市中有300多個屬于聯合國人居環境署評價標準的“嚴重缺水”和“缺水”城市。另有數據顯示，全國561個地級以上城市中400多個城市缺水，地下水累計超采約900億立方米，帶來地面沉降等系列生態問題。近十年來，全國城市化率提高了10%，用水人口增長了49.6%，城市年用水總量僅增長12%，基本穩定在500億立方米。還有大城市的教育、醫療等資源嚴重短缺，以至學區房價高得嚇人，醫院票販子猖獗。2016年1月有一東北女孩怒斥醫院票販子的視屏廣為流傳，視頻中一位年輕女子義憤填膺，控訴黃牛“號販子”將300元的一個號炒至4500元，引起北京市有關部門的高度重視。

四是垃圾圍城越來越嚴重。據杭州市城管委統計顯示：2013年，杭州市區（含蕭山、余杭）生活垃圾產生總量308.67萬噸，日均8456.78噸（其中主城區日均4614.18噸）。一年的垃圾量就能填滿五分之一個西湖。杭州最大的垃圾填埋場天子嶺日均處理量為3923噸，全年總量143.19萬噸，按生活垃圾年均增長率10%計算，從2014年開始天子嶺填埋場二期使用年限還有5年，五年后杭州將面臨“垃圾圍城”困境。

其他如房價居高不下、“城中村”亂象叢生、入學難、看病難等問題，在大城市普遍存在，而且有加劇趨勢。

（作者系浙江省委政策研究室原副主任、研究員）